CE-15001-23-31-000-1998-0797-01(3541-03)-2004

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Confirma la sentencia de primera instancia porque el actor es apelante único y no se puede hacer más gravosa su situación teniendo en cuenta el nuevo enfoque jurisprudencial que se le ha dado a estos contratos / RECURSO DE APELACIONCompetencia del superior. Imposibilidad de agravar la situación del apelante único en virtud del principio de la no reformatio in pejus / PRINCIPIO DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS - Aplicación Previamente a considerar el caso particular a que se refiere este proceso, resulta necesario efectuar algunas precisiones, para lo cual la Sala seguirá el siguiente derrotero: Nuevo enfoque jurisprudencial. La Sección Segunda de esta Corporación venía sosteniendo mayoritariamente respecto de los docentes que celebraron contratos similares de prestación de servicios, que por estar desvirtuados los elementos de una relación contractual, surgía una relación laboral de derecho público, en cuanto se configuraban los elementos propios de ésta: actividad personal del trabajador, continua subordinación o dependencia y salario como contraprestación. Estimaba la jurisprudencia en comento, que en consecuencia, debía primar la realidad sobre las formalidades, lo que implicaba que, a título de indemnización, debía ordenarse el pago del equivalente a las prestaciones sociales iguales a los funcionarios de planta, por ser las cláusulas contractuales inexistentes, ineficaces e inoponibles, como quiera que ocultaban la verdadera relación laboral. Esta Sección, al someter al estudio en Sala Plena de un caso similar a los que dieron origen a la anterior jurisprudencia, recogió dicho planteamiento, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2003, Exp: 5719, con

Ponencia de quien redacta este fallo, en la que se señaló que en dichos eventos no se generaba el pago de prestaciones sociales, por cuanto el vínculo establecido con la administración devenía de una relación contractual, que no de una laboral de tipo legal y reglamentario, la cual no prevé el pago de dichos emolumentos. EL CASO CONCRETO: Como en el presente caso la parte demandada no apeló la providencia de primera instancia, ello convierte a la parte actora en apelante única y por tanto, la Sala emitirá su proveído sólo respecto del fundamento expuesto por ésta última, tal como lo prevé el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. De manera que, acogiéndonos a la norma pretranscrita y de acuerdo con el principio de la “reformatio in pejus”, según el cual el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del apelante cuando éste ha sido el único que impugna la decisión del inferior, la facultad del ad quem se debe limitar exclusivamente al punto sobre el cual se le perjudicó, por lo que en estricto rigor, no puede el Juez de segunda instancia desbordar su competencia yendo más allá de lo decidido por el a quo, agravando la decisión tomada respecto de él. De manera que, aún cuando esta Sala no se encuentra de acuerdo con la decisión del a quo, en virtud de existir el nuevo enfoque jurisprudencial respecto del pago de prestaciones sociales cuando ha mediado un contrato de prestación de servicios, como quiera que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación de la actora por haber sido apelante única, para no incurrir en violación alguna de la norma legal referida, la Sala se limitará a confirmar en su

totalidad la providencia de primera instancia, mediante la cual consideró, entre otras cosas, que entre la actora y el Municipio de Tunja si existió una verdadera relación laboral entre el 10 y el 30 de noviembre de 1992, pero que no era posible acceder al reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales derivadas de tal vínculo, por haber operado el fenómeno de la prescripción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 15001-23-31-000-1998-0797-01(3541-03)

Actor: BEATRIZ CELMIRA NIÑO VILLAMIL Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y DEPARTAMENTO DE BOYACA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la providencia del 26 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal

Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4, mediante la cual se declaró que entre el Municipio de Tunja y la actora existió una relación laboral entre el 10 de febrero y el 30 de noviembre de 1992, así como se encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa y la de prescripción de las obligaciones surgidas con ocasión de la relación laboral, no probada la de caducidad de la acción, y se negaron las demás pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La parte actora, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos: -comunicación del 4 de marzo de 1998 suscrita por el Alcalde de Tunja, mediante la cual se negaron algunas de las peticiones formuladas por la demandante el 9 de febrero anterior; -acto ficto o presunto que debió expedir la administración municipal frente a las peticiones formuladas el 9 de febrero de 1998; -Resolución No. 1961 del 10 de junio de 1998 suscrita por el Secretario de Educación de Boyacá a nombre del Gobernador, por medio de la cual negó algunas de las solicitudes formuladas el 9 de febrero de 1998; y -acto ficto o presunto que debió proferir la administración departamental para resolver la totalidad de las peticiones formuladas el 9 de febrero de 1998. Como consecuencia de lo anterior, pide que se declare que ostenta la calidad de empleada pública durante el tiempo que ejerció como educadora, su vinculación a la planta de personal docente y el consecuente reconocimiento, liquidación y pago de las sumas que le adeudan por concepto de diferencias salariales entre lo que se le canceló y lo que le corresponde conforme al respectivo grado en el escalafón nacional docente, derechos prestacionales tales como primas, cesantías, intereses sobre las cesantías, indemnizaciones, afiliación a la seguridad social, caja de compensación familiar, sumas todas éstas con la debida corrección monetaria e indexación. Relata que laboraba como docente al servicio del Municipio de Tunja (Boy.) mediante sucesivas órdenes de trabajo debidamente autorizadas por el Alcalde

Municipal, ostentando la calidad de empleada pública, a pesar de dicha forma irregular de vinculación y del tratamiento discriminatorio que ha recibido, pues a la fecha no se le han cancelado los salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho, ni se le ha afiliado a una entidad de previsión; que ha solicitado en varias ocasiones el reconocimiento y pago de sus derechos laborales, así como la legalización de su vinculación, pero hasta el momento no ha sido posible obtener respuesta positiva alguna. Expresa que la función pública de la educación ha sido administrada por la Nación a partir de la ley 43 de 1975, posteriormente fue certificada a los Municipios por medio de la ley 60 de 1993, y fue asumida por el Departamento mediante la ley 115 de 1994, de manera que es el Departamento de Boyacá el que tiene la calidad de nominador y por ello debe ser el demandado en este proceso. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo declaró que entre el Municipio de Tunja y la actora existió una relación laboral entre el 10 de febrero y el 30 de noviembre de 1992, así como encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Departamento de Boyacá y la de prescripción de las obligaciones surgidas con ocasión de la relación laboral, y no probada la de caducidad de la acción formulada por el Municipio de Tunja, y negó las demás pretensiones de la demanda. (fls. 176-191). Procedió el a quo en primer lugar a examinar las excepciones propuestas. Dijo, en relación con la excepción de falta de legitimación para actuar formulada por el Departamento de Boyacá, que tiene vocación de prosperidad, por cuanto los

acuerdos contractuales fueron suscritos por la actora con el Municipio de Tunja y no con éste ente territorial, por lo que es evidente que no está llamado a responder por no haber existido una relación jurídica que lo vincule en forma directa o indirecta con ella; que no prosperará la de caducidad de la acción, por cuanto a pesar de que las órdenes de servicio son de 1992, no se está reclamando la nulidad de estos contratos, sino de la comunicación No. 127 del 4 de marzo de 1998 y la res. No. 1961 del 10 de junio de 1998, que agotaron la vía gubernativa, y como la demanda fue instaurada el 30 de junio de 1998, es claro que se hizo dentro del término de 4 meses consagrado en el art, 136 del C.C.A. Y frente a los actos fictos negativos, originados como consecuencia de la no respuesta de la administración frente a las peticiones formuladas por la actora, no opera tal fenómeno por expresa disposición del art. 44, inc. 2° de la ley 446 de 1998. Consideró el fallador, que en el caso que se estudia se demostraron los elementos característicos de la relación laboral, como son la prestación personal del servicio, continuada subordinación y dependencia y remuneración como contraprestación, por lo que quedó desvirtuada la presunción establecida en el art. 3° de la ley 80 de 1993, en cuanto a que se trata de un contrato de prestación de servicios. Que en efecto, la actividad desplegada por la docente temporal contratista tuvo una connotación laboral disfrazada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios en detrimento de sus derechos laborales y

prestacionales, en la medida que, de acuerdo con las directrices de la entidad territorial respectiva, debió destinar el tiempo necesario para preparar las clases, elaborar material de estudio, revisar evaluaciones, atender consultas de padres de familia, alumnos, etc., así como desempeñó funciones públicas de carácter permanente y continua, a cambio de una contraprestación denominada “honorarios”. Adujo que sin embargo, de conformidad con el art. 41 del decreto 3135 de 1968, las acciones emanadas de estos derechos prescriben al cabo de 3 años contados a partir del momento en que la respectiva obligación se hizo exigible, y en este caso la demandante culminó la prestación de sus servicios como docente el 30 de noviembre de 1992, y sólo acudió a la administración para reclamar sus derechos el 9 de febrero de 1998, por lo que es evidente que no lo hizo dentro de los 3 años de que habla la norma en cita, sino 5 años y 3 meses después, y por ello ocurrió el fenómeno de la prescripción de las obligaciones surgidas con ocasión de la relación laboral. LA APELACION La demandante sustenta su recurso de apelación (fls. 194 a 198) en que el trabajo es un derecho fundamental protegido por la Constitución, del cual se derivan derechos económicos adquiridos como al salario y a las prestaciones sociales, los cuales deben ser cancelados por los empleadores, ya sean éstos públicos o privados; que por ello, no se entiende cómo el a quo niega el reconocimiento y pago de las sumas derivadas de la relación laboral surgida entre la demandante y la demandada, con base en el argumento de la prescripción,

pues se repite, al tratarse de derechos adquiridos, según la Carta Fundamental, no se pueden desconocer por normas de inferior categoría como las leyes. Alega igualmente, que dichos derechos económicos, en especial las cesantías y demás prestaciones, son derechos adquiridos que por lo tanto son imprescriptibles, pues así lo ha dicho la Corte Constitucional en sentencias como la T-063 del 22 de febrero de 1995. CONSIDERACIONES El asunto se contrae a dilucidar la nulidad de los siguientes actos: - comunicación del 4 de marzo de 1998 suscrita por el Alcalde de Tunja, mediante la cual se negaron algunas de las peticiones formuladas por la demandante el 9 de febrero anterior (fls. 20 y 21); -acto ficto o presunto que debió expedir la administración municipal frente a las peticiones formuladas el 9 de febrero de 1998; -Resolución No. 1961 del 10 de junio de 1998 suscrita por el Secretario de Educación de Boyacá a nombre del Gobernador, por medio de la cual negó algunas de las solicitudes formuladas el 9 de febrero de 1998 (fl. 22); y -acto ficto o presunto que debió proferir la administración departamental para resolver la totalidad de las peticiones formuladas el 9 de febrero de 1998. Previamente a considerar el caso particular a que se refiere este proceso, resulta necesario efectuar algunas precisiones, para lo cual la Sala seguirá el siguiente derrotero: 1.- Nuevo enfoque jurisprudencial. La Sección Segunda de esta Corporación venía sosteniendo mayoritariamente respecto de los docentes que celebraron contratos similares de

prestación de servicios, que por estar desvirtuados los elementos de una relación contractual, surgía una relación laboral de derecho público, en cuanto se configuraban los elementos propios de ésta: actividad personal del trabajador, continua subordinación o dependencia y salario como contraprestación. Estimaba la jurisprudencia en comento, que en consecuencia, debía primar la realidad sobre las formalidades, lo que implicaba que, a título de indemnización, debía ordenarse el pago del equivalente a las prestaciones sociales iguales a los funcionarios de planta, por ser las cláusulas contractuales inexistentes, ineficaces e inoponibles, como quiera que ocultaban la verdadera relación laboral. Esta Sección, al someter al estudio en Sala Plena de un caso similar a los que dieron origen a la anterior jurisprudencia, recogió dicho planteamiento, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2003, Exp: 5719, con Ponencia de quien redacta este fallo, en la que se señaló que en dichos eventos no se generaba el pago de prestaciones sociales, por cuanto el vínculo establecido con la administración devenía de una relación contractual, que no de una laboral de tipo legal y reglamentario, la cual no prevé el pago de dichos emolumentos. Los fundamentos del precitado fallo pueden resumirse de la siguiente manera: a) Que el vínculo contractual que subyace en los contratos de prestación de servicios no es contrario a la ley, por el contrario, la Ley 80 de 1993 en su Artículo 32 prescribe esta forma de contratación, en los siguientes términos: “Art. 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades

a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: ...... 3º. Contrato de prestación de servicios.- Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrase con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. b) No existe identidad de la relación jurídica derivada del contrato de prestación de servicios con la situación legal y reglamentaria, ya que, entre otras razones, el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir el status de empleado público, sujeto a un régimen de tal naturaleza. c) No existe violación del derecho de igualdad, puesto que una es la circunstancia del empleado público, que se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica (artículo 122 de la Constitución Política), y otra muy distinta es la que se origina en virtud de un contrato de prestación de servicios, que no genera una relación laboral ni prestaciones sociales. Así mismo, otra situación es la que da lugar al contrato de trabajo, que con la administración sólo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas. Cada realidad, según dijo el precitado fallo de Sala Plena, “es fuente de obligaciones bien diferenciadas por el

derecho positivo, por haberse regulado por ordenamientos distintos; razón por la cual surge como corolario obligado que los conflictos de interés que aparezcan deben medirse con la normatividad pertinente, que no es por un mismo rasero...” . 2.- EL CASO CONCRETO Como en el presente caso la parte demandada no apeló la providencia de primera instancia, ello convierte a la parte actora en apelante única y por tanto, la Sala emitirá su proveído sólo respecto del fundamento expuesto por ésta última, tal como lo prevé el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que señala: “Art. 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. (...)” De manera que, acogiéndonos a la norma pretranscrita y de acuerdo con el principio de la “reformatio in pejus”, según el cual el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del apelante cuando éste ha sido el único que impugna la decisión del inferior, la facultad del ad quem se debe limitar exclusivamente al punto sobre el cual se le perjudicó, por lo que en estricto rigor, no puede el Juez de segunda instancia desbordar su competencia yendo más allá de lo decidido por el a quo, agravando la decisión tomada respecto de él. Sobre este particular, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 31 de agosto de 1979, señaló lo siguiente: “El principio prohibitivo de la reformatio in pejus, consagrado

positivamente en el artículo 357 del código de Procedimiento Civil, hoy vigente, se traduce pues en que el superior que conocer de un proceso por apelación interpuesta por una de las partes contra la providencia que ha sido consentida por la otra, no puede por regla general, modificarla o enmendarla haciendo más gravosa para el apelante la situación procesal que para éste ha creado la providencia. Como lo ha dicho la Corte, el perjuicio es elemento que corresponde por definición a esta figura legal denominada reformatio in pejus. Por tanto, para que la reformación en perjuicio se estructure es indispensable obviamente que el superior enmiende la providencia apelada imponiendo al recurrente vencido una agravación de las obligaciones a que ya fue condenado, y no una enmienda cualquiera. De esta suerte, cuando con desconocimiento del principio indicado, que le impone al Juez ad quem un determinado comportamiento al fallar, la sentencia del Tribunal contiene decisiones que agravan la situación del único apelante desborda el campo enmarcado por la Ley, lesionada el interés jurídico del impugnante, quien por tanto, puede acusarla a través del recurso extraordinario de casación ...”. De manera que, aún cuando esta Sala no se encuentra de acuerdo con la decisión del a quo, en virtud de existir el nuevo enfoque jurisprudencial respecto del pago de prestaciones sociales cuando ha mediado un contrato de prestación de servicios, como quiera que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación de la actora por haber sido apelante única, para no incurrir en violación alguna de la norma legal referida, la Sala se limitará a confirmar en su

totalidad la providencia de primera instancia, mediante la cual consideró, entre otras cosas, que entre la actora y el Municipio de Tunja si existió una verdadera relación laboral entre el 10 y el 30 de noviembre de 1992, pero que no era posible acceder al reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales derivadas de tal vínculo, por haber operado el fenómeno de la prescripción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil tres (2003) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4, dentro del proceso iniciado por BEATRIZ CELMIRA NIÑO VILLAMIL, contra el MUNICIPIO DE TUNJA Y EL DEPARTAMENTO DE BOYACA Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ACLARA VOTO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc