CE-15001-23-31-000-1999-02416-01(31000)-2014

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Dancoop, Cajacoop. Funciones de inspección y vigilancia / ACCION DE REPARACION DIRECTA - No condena. Funciones de inspección y vigilancia El municipio demandante argumentó que DANCOOP no ejerció las funciones de inspección y vigilancia para evitar que CAJACOOP fuera intervenida y, de haberlo hecho, se habría evitado la retención temporal de los dineros que tenía en las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término. (…) En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “…las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que DANCOOP solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad. Sin embargo, en el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la toma de posesión ese Departamento hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna. Por el contrario, de conformidad con las consideraciones esgrimidas en la Resolución n.° 1889 de 19 de noviembre de 1997, la cual goza de presunción de legalidad, fue solo cuando CAJACOOP presentó a DANCOOP los balances y estados financieros a septiembre de 1997, que se evidenció un problema de iliquidez y un patrimonio negativo, de lo que se derivaba un riesgo de afectación

patrimonial y de vulneración al ahorro de los asociados, por lo que consideró necesario tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la misma. Posteriormente, la Superintendencia Solidaria, mediante Resolución n.° 0780 de 7 de mayo de 2000, ordenó la disolución y liquidación de la cooperativa, al encontrar que no poseía las condiciones indispensables para desarrollar adecuadamente su objeto social. En síntesis, no hay lugar a concluir que DANCOOP incumplió las funciones de inspección y vigilancia sobre CAJACOOP y, por el contrario, una vez se percató de la difícil situación financiera por la que atravesaba, procedió a tomar posesión de sus negocios, bienes y haberes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 - ARTICULO 151 / RESOLUCION

1889 DE 19 DE NOVIEMBRE DE 1997 PROFERIDA POR DANCOOP

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 15001-23-31-000-1999-02416-01(31000)

Actor: MUNICIPIO DE TUTA

Demandado: NACION - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

ECONOMIA SOLIDARIA DANSOCIAL

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la

parte demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión-, mediante la cual se negaron las pretensiones. La sentencia recurrida será confirmada. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Tuta –Boyacá- tenía tres cuentas de ahorros y tres certificados de depósito a término en la Caja Popular Cooperativa. Mediante Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas –DANCOOPtomó posesión de los negocios de esa cooperativa y temporalmente restringió el retiro de los dineros depositados en las cuentas de ahorro con saldos superiores a un millón de pesos.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda Mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 1999, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el municipio de Tuta –Boyacá- formuló demanda en contra de la Nación – Departamento Administrativo de Economía Solidaria-, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas (fl. 3-15 c. 1):

1. Que se declare a la Nación Colombiana –Departamento Administrativo de Economía Solidaria “DANSOCIAL”, antes denominado Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas “DANCOOP”, administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios tanto patrimoniales como morales, causados con ocasión de los hechos de retención de los dineros que mi mandante poseía en la Caja Popular Cooperativa; como

consecuencia de la intervención de dicha cooperativa, según lo consignado en el capítulo de hechos.

2. Que se condene a la demandada a pagar a mi poderdante, los perjuicios materiales y morales causados con el hecho, así: 2.1. Perjuicios materiales 2.1.1. Daño emergente: Que corresponde al valor de los dineros consignados en la Caja Popular Cooperativa, los cuales fueron retenidos, los que ascienden a la suma de doscientos cuarenta y nueve millones noventa y nueve mil setecientos setenta y cuatro pesos MCTE ($249.099.774,oo). 2.1.2. Lucro cesante El valor que resulte probado en el proceso, el cual será calculado por 2 peritos expertos, quienes deberán tener en cuenta: - Valor consignado doscientos cuarenta y nueve millones noventa y nueve mil setecientos setenta y cuatro pesos MCTE ($249.099.774,oo). - Pérdida del poder adquisitivo del dinero, entre el 19 de noviembre de 1997 y la fecha del dictamen. -Actualización de dicho dinero.

3. Que las sumas reconocidas a favor de mi poderdante, sean actualizadas, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor en el país, entre el 19 de noviembre de 1997 y la fecha de ejecutoria del fallo de primera o segunda instancia según el caso.

4. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

5. Que se condene en costas a la demandada.

Como fundamento de las pretensiones, argumentó que el municipio de Tuta abrió las cuentas de ahorro n.° 100160016-0, 100160015-2, 100160194 en

la oficina de la Caja Popular Cooperativa de Tuta, las cuentas n.° 800160881-2, 800160846-5 y los CDT n.° 21557, 14613 y 103181 en la Caja Popular Cooperativa de Tunja. Adujo que mediante Resolución n.° 1889 del 19 de noviembre de 1997, DANCOOP –hoy DANSOCIALordenó la intervención y tomó posesión de la Caja Popular Cooperativa y designó como agente especial a la sociedad CAV Asociados Ltda., quien profirió la circular n.° 002 del 19 de noviembre de 1997, en la que se restringió temporalmente efectuar retiros de los depósitos de ahorros con saldos superiores a un millón de pesos. Puntualizó que esa circunstancia le impidió llevar a cabo una serie de obras y programas que estaban contenidos en el presupuesto municipal e indicó que la demandada incurrió en una omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, como quiera no ejerció un control preventivo de las actividades de la cooperativa para evitar que fuera intervenida administrativamente.

II. Trámite procesal Contestación de la demanda El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria al contestar la demanda manifestó que mediante Resolución n.° 1889 del 19 de noviembre de 1997, expedida por el entonces DANCOOP, se dispuso la toma de posesión de la Caja Popular Cooperativa –CAJACOOP-. Adujo que no era cierto que los dineros depositados se encontraran restringidos, por cuanto la medida consistía en entregar el manejo de la cooperativa a un agente especial que no significa estancamiento del desarrollo del objeto

social de la misma. Puntualizó que la causa de que los dineros no fueran devueltos no fue la toma de posesión, sino que se debió a circunstancias internas de CAJACOOP que determinaron la cesación de pagos. Añadió que la función de vigilar y controlar a las cooperativas no tiene como finalidad evitar su intervención, sino que se encamina a que su funcionamiento se ajuste a los preceptos legales que las regulan. Destacó que su actuación obedeció al cumplimiento de los deberes que le fueron asignados legalmente. Recalcó que cuando se transformó DANCOOP en DANSOCIAL, a través de la Ley 454 de 1998, se suprimieron las funciones de control y vigilancia que fueron asignadas a la Superintendencia de Economía Solidaria, entidad que tiene a cargo a CAJACOOP. Alegó como excepciones la inexistencia del daño, de la falla del servicio y la ausencia de nexo causal (fl. 87-96 c. 1). Sentencia de primera instancia Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, el 18 de noviembre de 2004, el Tribunal negó las súplicas de la demanda (fl. 192-201 c. ppal.). Adujo que no se demostró que la entidad demandada hubiera incurrido en una falla del servicio y, por el contrario, Dancoop intervino a la Caja Popular Cooperativa al conocer su crítico estado financiero. Sostuvo, además, que el daño alegado por el municipio demandante solo adquiriría certeza hasta que culminara el proceso de liquidación de la cooperativa. Recurso de apelación La parte actora solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada

y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda (fl. 207 - 208 c. ppal). Manifestó que no existe ninguna prueba que demuestre que DANCOOP hubiera llevado a cabo alguna gestión o control respecto del funcionamiento administrativo y financiero de la cooperativa. Reiteró que su actividad no se limitaba a ordenar su intervención sino que debió evitar que llegara a esa situación.

CONSIDERACIONES

I. Competencia

1. De la jurisdicción y competencia Por ser la demandada una entidad estatal, el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción (art. 82 C.C.A.) Además, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión-, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnización por concepto perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para el efecto1.

2. De la legitimación en la causa La legitimación en la causa aparece demostrada en el plenario, por una parte, porque la parte actora es la directamente afectada con la restricción temporal de retirar los dineros depositados en las cuentas de ahorros de CAJACOOP y, por otra parte, porque fue DANCOOP –hoy DANSOCIALla entidad que profirió el acto administrativo mediante el cual se tomó la decisión de tomar posesión de esa cooperativa y restringió el retiro de esos

dineros.

3. De la procedencia y de la caducidad de la acción En este asunto se pretende que se declare la responsabilidad de DANSOCIAL, por cuanto considera el actor que esta entidad omitió ejercer sus funciones de inspección y vigilancia para así evitar que la Caja Popular Cooperativa fuera intervenida. Como quiera que el municipio demandante no cuestiona la legalidad del acto administrativo mediante el cual se tomó posesión de los negocios de esa cooperativa, sino que alega una omisión en cumplimiento en las funciones de inspección y vigilancia que estaban a cargo de DANCOOP, la acción procedente sí es la de reparación directa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

Además, como el municipio de Tuta tuvo conocimiento del daño, esto es, la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro con saldos superiores a un millón de pesos, el 19 de noviembre de 1997, cuando el agente especial designado en la toma de posesión expidió la circular en la 1 La pretensión mayor, correspondiente a los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, estimada en $249.099.744, supera la cuantía requerida en 1999 -$18.850.000-, año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa, fuera considerado de doble instancia. que se daba esa orden y la demanda se impetró el 19 de noviembre de 1999, encuentra la Sala que la acción de reparación directa fue impetrada oportunamente, esto es, dentro de los dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento de los hechos que se le imputan a la demandada, en los términos del artículo 136 del Código Contencioso

Administrativo.

II. Validez de los medios de prueba Obran en el expediente unas copias simples que podrán ser valoradas, por cuanto estuvieron a disposición de las partes y no fueron tachadas de falsas.

La Sección Tercera de esta Corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia2, consideró que las copias simples tendrán mérito probatorio, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no haya sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sala, que una interpretación contraria implicaría afectar el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

III. Problema jurídico Procede la Sala a determinar si la parte actora demostró el daño alegado en la demanda, consistente en la restricción de retirar temporalmente los recursos que tenía en las cuentas de ahorro a su nombre en la Caja Popular Cooperativa y, de ser así, si el mismo le es imputable a la entidad demandada.

IV. Hechos probados 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022, M.P. Enrique Gil

Botero. De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se tienen probados los siguientes hechos relevantes:

1. El Departamento Administrativo de Cooperativas DANCOOP –hoy DANSOCIALtomó posesión de los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa3 –CAJACOOPy removió de sus cargos a los integrantes del consejo de administración, a la junta de vigilancia, al

representante legal y al revisor fiscal. Designó a la sociedad CAV Asociados como agente especial, quien ejercería la representación legal de la cooperativa (copia simple de la Resolución n.° 1889 de 19 de noviembre de 1997, proferida por DANCOOP –fl. 120-124). En dicho acto administrativo se consideró: Que la Administración de la Caja Popular Cooperativa presentó a este Despacho los balances y estados financieros de la Entidad a septiembre de 1997, en los cuales la Cooperativa reporta pérdidas por $51.000 millones de pesos, que aunadas a la situación persistente de iliquidez, le impiden a la administración maniobrar la empresa con la destreza y diligencia que se requiere. Que a la misma fecha, la Caja Popular Cooperativa reporta un patrimonio negativo de $20.000 millones de pesos y pasivo total de $230.000 millones de pesos, mientras que el total de los activos solamente asciende a $210.000 millones de pesos. Que del análisis a los estados financieros se observa inminente riesgo de afectación patrimonial y vulneración al ahorro de asociados y terceros. Que la medida se adopta con el fin de ofrecer protección de confianza pública y colocar al ente cooperativo en condiciones de desarrollar su objeto conforme lo indica el contrato social y en virtud de tipificarse los presupuestos señalados en los literales a), e), f) y g) del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (fl. 120-124 c. 1).

2. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ordenó al agente especial que adoptara las medidas preventivas tendientes a

garantizar la guarda de los bienes, la prevención de los deudores, de las 3 Esta cooperativa es una persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo de lucro con fines de interés social, de responsabilidad limitada, especializada en ahorro y crédito, a la cual se le reconoció personería el 26 de octubre de 1949 (original del oficio n.° 6100-0984-2003 de la Superintendencia Solidaria –fl. 142-143 c. 1; copia simple de la Resolución 0780 de 7 de mayo de 2002 de la Supersolidaria –fl. 135-141 c. 1). En el original del certificado de la Cámara de Comercio de Tunja –fl. 159-161 c. 1, consta que su objeto social consiste en: “…Contribuir al desarrollo económico, social y cultural de sus asociados y a la satisfacción de sus diversas necesidades por medio de la actividad de ahorro y crédito, promover la financiación en el campo agropecuario, en la pequeña y mediana industria, en el mejoramiento de los municipios y servir de institución de fomento en todas las actividades económicas y sociales que busquen el desarrollo integral de sus asociados y de las clases trabajadoras”. personas naturales o jurídicas que tuvieran negocios con la cooperativa y a los registradores para que se abstuvieran de cancelar los gravámenes que existieran en favor de la intervenida y de registrar cualquier acto que afectara el dominio de los bienes de su propiedad (copia simple de la Resolución n.° 1889 de 19 de noviembre de 1997 –fl. 120-124).

3. El agente especial, a través de la circular de intervención n.° 002 de esa

misma fecha, determinó: Con el fin de ofrecer confianza pública y proteger los depósitos de los ahorradores, proveedores y público en general, les solicito cumplir a cabalidad las siguientes instrucciones a partir del momento de recibo, vía fax, de la presente circular: Para efectos señalados, nos vemos en la obligación de restringir “temporalmente”, los retiros de los depósitos de ahorros, de la siguiente manera: Para depósitos de ahorro cuyo saldo a la fecha se encuentre en el rango del saldo mínimo y hasta $1.000.000, podrá retirarse, como máximo la suma de cien mil pesos moneda corriente ($100.000) diarios. Estos retiros únicamente podrán realizarse en la oficina en donde se haya efectuado la apertura de la cuenta. Es entendido que no podrán cancelarse cuentas, así como que los topes mínimos por producto no podrán ser retirados. Quedan igualmente prohibidas las operaciones que afecten la cuenta de sucursales y agencias entre oficinas, Les recuerdo que de las cuentas de aportes sociales y de las cuentas de ahorros con saldos superiores al millón de pesos ($1.000.000,oo) no podrán hacerse retiros hasta nueva instrucción. Es importante destacar que la dirección de la oficina debe continuar realizando su mejor esfuerzo profesional y personal, encaminado al normal recaudo de la cartera vigente y vencida, así como al servicio de recepción de pagos por este concepto. Rogamos entender que, como ya se dijo, dicha medida obedece a la defensa de los intereses de los usuarios, por lo cual la gestión que se inicia, pretende satisfacer los derechos y aspiraciones de sus cooperados,

ahorradores, empleados, proveedores y público en general, por lo cual solicitamos de la manera más atenta, atender sin dilación las presentes instrucciones, de las cuales son ustedes directamente responsables, y disponer del espíritu de entendimiento y solidaridad, valores con los cuales podemos dar la mejor solución (copia simple –fl. 129 c. 1).

4. El municipio de Tuta abrió tres cuentas de ahorros -11001801445, 11001801437, 11001801452, 8001806515y tres certificados de depósito a término – 21557, 14613, 103181 en CAJACOOP (original de la certificación expedida por el tesorero municipal –fl. 2 c. 1; copias auténticas de los formatos de apertura y registro de firmas de la Caja Popular Cooperativa de las cuentas de ahorro a nombre del municipio de Tuta –fl. 108-114 c. 1; copias auténticas de los certificados de depósito de ahorro a término de la Caja Popular Cooperativa a nombre del municipio de Tuta –fl.117-119 c. 1; original del oficio de CAJACOOP de 7 de abril de 2003 –fl 126-127 c. 1). Las cuentas de ahorro y los depósitos a nombre del municipio de Tuta contaban con los siguientes saldos (original del oficio de CAJACOOP de 7 de abril de 2003 –fl 126-127 c. 1): - Cuenta de ahorros n.° 11001801445 = $1.998.441,oo - Cuenta de ahorros n.° 11001801437 = $5.452,oo

• Cuenta de ahorros n.° 11001801452 = $7.407.532,oo - Cuenta de ahorros n.° 8001806515 = $28.783.344,oo - CDT n.° 103181 = $19.069.700,oo - CDT n.° 14163 = $124.487.444,oo - CDT n.° 21557 = $50.895.365,oo

5. El 7 de mayo de 2002, La Superintendencia de Economía Solidaria ordenó la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa – CAJACOOP-. Consideró que, pese a los proyectos que fueron presentados por esta entidad y por terceros tendientes a su reactivación o la cesión de sus pasivos y activos, los mismos no fueron suficientes para enervar las causales que llevaron a su intervención. En otros términos, encontró que la cooperativa no estaba en capacidad de cumplir con sus obligaciones ni de continuar con el desarrollo adecuado de su objeto social (copia simple de la Resolución n.° 0780 de 7 de mayo de 2002 –fl. 135-141 c. 1).

V. Análisis de la Sala Se encuentra debidamente acreditada la existencia del daño invocado por la parte demandante, consistente en la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término que tenía en la Caja popular Cooperativa. Precisa la Sala, que aunque el Tribunal afirmó que el daño sufrido por el actor no era cierto en la medida en que el proceso de liquidación de CAJACOOP aún no había culminado y que así lo consideró en otros tiempos la jurisprudencia, esta postura fue

reconsiderada por la Sala, en los siguientes términos: De manera reciente, la Sala modificó el criterio que venía sosteniendo, conforme al la (sic) cual el término para interponer la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios derivados de la omisión estatal del ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia en la prestación de los servicios financieros y bursátiles, empezaba a correr desde el momento en que se hubiera concluido el proceso liquidatorio, en tanto sólo con ese acto era posible establecer el perjuicio patrimonial sufrido por los depositantes o ahorradores de dichas entidades, perjuicio que consistía en la falta de pago de las acreencias que obraran a su favor. Desde esa perspectiva, antes de que se liquidara la entidad, el daño sería eventual y la acción interpuesta inoportuna, razón por la cual se concluyeron esas acciones con decisión inhibitoria4. (…) la Sala varió su posición para considerar que aún cuando no se tenga certeza de la liquidación de la entidad intervenida puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios del sistema financiero, porque el mismo consiste en la imposibilidad en la que éstos se encuentran para disponer de las sumas ahorradas o para revertir los certificados a término y, en consecuencia, el término para interponer la acción comienza a correr desde el momento en que la entidad es intervenida: “En esta oportunidad, la Sala considera que, a pesar de que la entidad financiera esté intervenida y su liquidación aún no haya terminado, los usuarios – ahorradores o depositantes –, e incluso la misma entidad objeto de dicho procedimiento, pueden sufrir

daños ciertos que generan perjuicios materiales e inmateriales. “En efecto, entre las entidades de control y los usuarios de las entidades financieras existe una relación de protección, que genera la confianza de éstos últimos en el sistema financiero y los motiva a depositar sus ahorros en las entidades financieras, con la finalidad de obtener liquidez, seguridad y rentabilidad, dentro de una entidad que le otorga confianza para ello. En el momento en que la entidad es intervenida – con fines de liquidación – los objetivos con los cuales los usuarios acudieron a la entidad financiera se ven afectados, y la confianza de éstos con respecto a la entidad y al sistema, se quebranta. En estos casos, el daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no 4 [11] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias de 25 de mayo de 1990. Exp: 5739; 14 de junio de

1990. Exp: 5881; 20 de septiembre de 1990. Exp: 4335; 17 de febrero de 1994. Exp: 6783; 4 de marzo de

1994. Exp: 6298; 27 de octubre de 1994. Exp: 9763; 7 de mayo de 1998. Exp: 10.397; 17 de agosto de 2000.

Exp: 11.811. pueden contar con su dinero – ahorros – en el momento en que lo necesitan, es decir, de forma inmediata. Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que las cuentas de ahorros no se limitan a generar rendimientos, sino que se transformaron en fuente de pago de obligaciones. “Para la Sala esta situación claramente configura un daño cierto,

pues en caso de que se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado y, a pesar de que tal procedimiento no haya finalizado, es evidente que el no poder disponer de los ahorros es un daño cierto, que lógicamente genera perjuicios materiales e inmateriales, imputable al Estado que debe indemnizarlos, y que harán nugatoria la posibilidad de que los usuarios indemnizados puedan reclamar sus “acreencias” ya satisfechas, a la culminación del proceso de liquidación de la entidad financiera liquidada. “La Sala advierte igualmente que, entre las entidades de control y las vigiladas, también existe una relación jurídica de derecho público en la cual, éstas últimas pueden padecer daños durante la intervención o con ocasión de la liquidación, procedimiento dentro del cual la entidad de control puede adoptar medidas transitorias, como puede ser la toma de posesión, que tiene por objeto proteger el sistema financiero y a los depositantes o ahorradores, y que tiene la potencialidad de causar un daño, consistente en el menoscabo de la capacidad operativa de la entidad vigilada, que pierde su autonomía en la toma de decisiones. “Puede suceder también, que aunque la entidad de control adopte medidas preventivas a favor de la vigilada, éstas sean inoportunas – la medida sí era la apropiada pero se adoptó demasiado tarde – o resulten ineficaces – se actuó de forma inmediata, pero la medida impuesta era improcedente –. “En estos eventos, también se estaría frente a un daño cierto, imputable al Estado, por la omisión de inspección, control y vigilancia sobre la entidad vigilada.

“En esta oportunidad, la Sala se aparta de la anterior tesis en la que se declaraba inhibida para conocer el fondo del asunto en consideración a que, al no haber finalizado el proceso de liquidación de la entidad financiera, se concluía que el daño era incierto. Ahora, la Sala considera que las pretensiones no se formulan antes de tiempo puesto que, como se explicó, los procedimientos previos a la liquidación e incluso, durante la misma liquidación, pueden causar daños a los ahorradores o usuarios e incluso a las mismas entidades financieras. “Desconocer lo anterior, significaría prolongar un daño y agravar los perjuicios que de él se generan, haciendo más gravosa la situación de los usuarios que, de buena fe y motivados por el principio de confianza que los inspiró a utilizar el sistema, depositaron sus ahorros y que, ante la situación de las entidades financieras ante las medidas de las que son objeto, se ven afectados y despojados de sus recursos que, en la mayoría de los casos, son destinados para su propia subsistencia y para el mantenimiento de sus hogares. “Ante esta realidad, afirmar que el daño no es cierto, sería desnaturalizar la noción misma de daño, concebida como la aminoración patrimonial sufrida por las víctimas, quienes no pueden disponer de su dinero por un largo período de tiempo, y desconocer la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política”5.6 En cuanto a la imputabilidad del daño al Estado, se alega en la demanda que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas –DANCOOP hoy DANSOCIALomitió cumplir con las funciones de inspección y

vigilancia sobre CAJACOOP y no evitó que fuera posteriormente intervenida. La Constitución Política del Colombia consagró en el numeral 19, literal d), que corresponde al Congreso de la República “…[d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a las cuales debe sujetarse el Gobierno para (…) d) [r]egular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público”. Además, el artículo 189 de la Carta –numerales 24 y 25determinó que el Presidente de la República deberá ejercer, conforme a la ley, la inspección, vigilancia, control e intervención de quienes realicen este tipo de actividades –incluidas las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. Como materialización de estos mandatos constitucionales la Ley 24 de 1981, transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas7 y determinó como objetivos los siguientes (artículo 1°): Dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; colaborar en la planeación económica cooperativa; propiciar el fomento financiero cooperativo; prestar asistencia técnica cooperativa; impartir educación e instrucción cooperativa, y, ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas, los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de 5 [12] Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 2500023260001999022801. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, exp. 17501, M.P. Ruth Stella

Correa Palacio. 7 La Ley 454 de 1998, publicada en el Diario Oficial n.° 43.357 de 6 de agosto de 1998, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria. Además creó la Superintendencia de Economía Solidaria. Esta última asumió las funciones de inspección, vigilancia y control de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias. Frente a la función de inspección y vigilancia consagró que consistía en velar para que el funcionamiento de la cooperativas se ajustara a las disposiciones legales y a los inte