CE-15001-23-31-000-1999-1454-01(4251-02)-2003

PENSION GRACIA – Reconocimiento no obstante incurrir en falta leve sancionable / PAROS LABORALES / DOCENTE – La buena conducta anterior no debe afectarse por una actuación considerada de manera aislada Mediante la resolución No. 023718 de 3 de septiembre de 1998 la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por la Sra. Lilia María Mendoza Bayona, con el argumento de que la actora no cumplió con el requisito del numeral 4, artículo 4 de la Ley 114 de 1913. La entidad demandada denegó a la actora el derecho a la pensión gracia por habérsele descontado el equivalente a 3 días de salario al haber participado en el paro del 25 de marzo de 1976, tal como se desprende del Decreto 293 Bis de 1976. Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. En el presente caso la señora MENDOZA BAYONA prestó sus servicios docentes por más de 20 años, y durante los últimos no fue objeto de sanción alguna, amén de que la sanción que le fue

impuesta obedeció a un acto que no alcanza a tipificar una falta de envergadura suficiente como para privarla de la pensión. Debe concluirse que la conducta analizada no encuadra en la causal invocada por la entidad demandada, es decir, desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas, ya que, como ya se dijo, durante los 20 años, la actora observó buena conducta. No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación. En consecuencia, no hay en el expediente elementos de juicio que permitan sustentar la decisión adoptada por la Caja Nacional de Previsión de negarle a la actora la pensión solicitada “por mala conducta”.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia del Consejo de Estado exp. 15734 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dra Clara Forero de Castro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil tres (2003).- Radicación número: 15001-23-31-000-1999-1454-01(4251-02)

Actor: LILIA MARIA MENDOZA BAYONA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL

AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia del 21 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por LILIA MARIA MENDOZA BAYONA contra la Caja Nacional de Previsión Social. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las resoluciones Nos. 023718 de 3 de septiembre de 1998, expedida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, por medio de la cual se negó el derecho de la actora a disfrutar de la pensión de jubilación; 002213 de 7 de mayo de 1999, expedida por el Director General de Cajanal, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior resolución, confirmándola en todas sus partes, y 002913 de 23 de junio de 1999, originaria de la Dirección de la misma entidad por medio de la cual se aclaró la parte considerativa pertinente de la resolución 002213 de 7 de mayo de 1998, en el sentido de indicar que el número correcto de la cédula de ciudadanía de la actora era 23.924.289 y no como allí se consignó. En consecuencia, solicitó la demandante declarar que tiene derecho a que Cajanal le reconozca y pague una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 10 de febrero de 1998, fecha en la cual alcanzó el status pensional y en cuantía de $735.357.46 mensuales, teniendo en cuenta la totalidad de los factores

salariales que devengó durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación de su derecho pensional, con los respectivos incrementos anuales ordenados por las normas vigentes, y dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: La actora ha venido prestando sus servicios docentes al Departamento de Boyacá, en el nivel de la enseñanza primaria, desde el 5 de mayo de 1971 hasta el 4 de agosto de 1999 (fecha de expedición del certificado de tiempos de servicios). En la actualidad se encuentra laborando en el Municipio de Sogamoso (Boyacá). Cumplió 20 años de servicio el 4 de mayo de 1991. Nació el 10 de febrero de 1948, luego cumplió 50 años de edad el 10 de febrero de 1998. De conformidad con lo anterior se le debe reconocer una pensión mensual vitalicia de jubilación de acuerdo con lo preceptuado por la Ley 114 de 1913. La señora Mendoza Bayona solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de su pensión mensual vitalicia de jubilación, de acuerdo con lo preceptuado por la Ley 114 de 1913, habiéndole asignado Cajanal a su petición el radicado No. 6739/98. CAJANAL, por medio de la resolución No. 023718 de 3 de septiembre de 1998, emanada de la Subdirección General de Prestaciones Económicas, denegó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada argumentando como única causal para su denegación que la actora fue sancionada, mediante Decreto 293 de 1976, expedido por el Gobernador de

Boyacá, y que, según el literal k) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, la desobediencia a las normas del Gobierno o de los Supervisores en materia de educación pública o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas se entiende por mala conducta. Contra la anterior resolución interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado a través de la resolución No. 002213 de 7 de mayo de 1999, proferida por la Dirección General de Cajanal, que confirmó la anterior resolución en todas sus partes. Cajanal, a través de la resolución No. 002913 de 23 de junio de 1999, aclaró la parte motiva pertinente de la resolución No. 002213 de 7 de mayo de 1999 en el sentido de indicar el número correcto de la cédula de ciudadanía de la actora, el cual se había consignado erróneamente. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 25 y 58; C.C., artículos 27, 30 y 31; Ley 4 de 1966, artículo 4; Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5; Ley 114 de 1913, artículos 1 a 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 37 de 1933, artículo 3; Ley 39 de 1903; artículos 3, 4 y 13; C.S.T., artículo 21; Ley 153 de 1887, artículo 2 y artículo 357 del C.P.C. LA SENTENCIA El a quo accedió a las súplicas de la demanda (fls. 131 a 145). Dijo que el análisis

del material probatorio allegado al expediente revela que efectivamente sí existe una sanción para la actora en su historia laboral, consistente en tres días de descuento de su salario básico, impuesta por el Gobernador del Departamento, mediante Decreto 293 Bis de 1976, con ocasión del paro celebrado el 25 de marzo de ese año. Sin embargo, tal proceder desde ningún punto de vista constituye causal de mala conducta, no sólo por la simple lectura del contenido del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 sino porque, por disposición del mismo sancionador, esta medida disciplinaria no tendría consecuencia alguna para la hoja de vida. De otro lado, la actora cumple con los requisitos exigidos por las normas que regulan la pensión solicitada puesto que no sólo ha laborado durante más de 20 años al servicio de la docencia al Departamento con el carácter de maestra nacionalizada sino que todo el tiempo lo ha desempeñado en la educación básica primaria, con esmero y dedicación, observando siempre buena conducta. EL RECURSO La parte demandada interpuso recurso de apelación (fls. 164 a 165). Manifestó su inconformidad diciendo que cuando la ley pide observar buena conducta, la exige durante todo el ejercicio de la docencia, y es explicable la exigencia por el afán del Legislador de depurar el cuerpo de los servidores públicos que se dedican a la formación de la niñez y la juventud, pretendiendo que se constituyan en un verdadero ejemplo para la sociedad y en especial para las nuevas generaciones. El hecho de participar en paros, además de no desarrollar el pensum escolar en detrimento del nivel académico de los alumnos, produce traumatismos

en el sector educativo. El Decreto 2400 de 1968, en sus artículos 6 y 8, relaciona una serie de derechos y obligaciones, como son las de no abandonar o suspender sus labores y no realizar durante la jornada de trabajo labores diferentes a las relacionadas con las funciones asignadas. En este caso se aprecia claramente que hay una violación a la norma superior, lo que supone una sanción. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES El acto acusado en el sub-exámine lo constituyen las Resoluciones Nos. 023718 de 3 de septiembre de 1998, mediante la cual la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión (fl.2), negó la pensión de jubilación gracia solicitada por la actora; 002213 de 7 de mayo de 1999 (fl.5), mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior resolución confirmándola en todas sus partes, y 002913 de 23 de junio de 1999, mediante la cual se aclaró la parte considerativa de la resolución No. 002213 en el sentido de indicar que el número correcto de la cédula de ciudadanía de la actora es el 23.924.289 y no como allí se consignó (fl. 12). Efectivamente, mediante la resolución No. 023718 de 3 de septiembre de 1998 la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por la Sra. Lilia María Mendoza Bayona, con el argumento de que la actora no cumplió

con el requisito del numeral 4, artículo 4 de la Ley 114 de 1913. Contra la anterior determinación la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue desatado en forma negativa por la Resolución No. 002213 de 7 de mayo de 1999 (fl.5). El asunto controvertido en este proceso se limita a los alcances de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, pues para CAJANAL sólo tienen derecho a la pensión los docentes o funcionarios educativos que hayan laborado 20 años en la educación primaria o quienes hayan laborado en normal y completen los 20 años de servicio con primaria; quienes hayan laborado en educación primaria y completen el tiempo requerido por la ley con servicios en la educación secundaria; quienes hayan prestado servicios 20 años en la Inspección educativa; quienes hayan laborado en primaria y completen 20 años en Inspección educativa; quienes hayan laborado en normal y completen los 20 años de servicio en la Inspección educativa y quienes hayan laborado en secundaria y completen los 20 años de servicio en la Inspección educativa. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la ley 114 de 1.913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años a quienes otorgó derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de la misma ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.

Luego, el artículo 6º de la ley 116 de l928 estableció: “ Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de l913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo de la Ley 37 de l933 señaló: “ Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptuó: “ Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de l980 que por mandato de las leyes 114 de l913, 116 de l928, 37 de l933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de l976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” . De acuerdo con las anteriores disposiciones considera la Sala que la Caja

Nacional de Previsión Social - Cajanal - al abstenerse de reconocerle a la docente Lilia María Mendoza Bayona la pensión de jubilación gracia, que solicitó de conformidad con la ley 114 de l913 y demás normas concordantes, violó las normas superiores señaladas por la interesada por lo que deberá declararse su nulidad. La pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que se extiende a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. Según la prueba que obra a folios 26, 42 y 44 del expediente, la demandante prestó servicios al Departamento de Boyacá desde el 5 de mayo de 1971 y hasta la fecha de la certificación, 4 de agosto de 1999, continuaba en el servicio. La entidad demandada denegó a la actora el derecho a la pensión gracia por habérsele descontado el equivalente a 3 días de salario al haber participado en el paro del 25 de marzo de 1976, tal como se desprende del Decreto 293 Bis de 1976. Anota la entidad demandada que por tal hecho la actora quedó incursa en causal de mala conducta, al tenor de lo dispuesto en el literal K) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, el que preceptuaba lo siguiente: “K) Desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para

cumplirlas”. La anterior norma fue modificada por el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que al respecto señala: “Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”. Del análisis de la norma transcrita se observa que la actora no se encuentra inmersa en ninguna de estas causales y por tal razón no se puede afirmar que no se haya desempeñado de manera idónea, honesta y correcta. Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión

gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. En el presente caso la señora MENDOZA BAYONA prestó sus servicios docentes por más de 20 años, y durante los últimos no fue objeto de sanción alguna, amén de que la sanción que le fue impuesta obedeció a un acto que no alcanza a tipificar una falta de envergadura suficiente como para privarla de la pensión. Mediante Oficio DJ.081 de 2 de febrero de 1999, la Directora Jurídica de la Secretaría de Educación, Gobernación de Boyacá, manifestó lo siguiente, (fl.25): “En atención a su consulta relacionada con la docente LILIA MARIA MENDOZA BAYONA, me permito manifestarle que como bien usted lo expresa, en el numeral primero de su petición, el descuento de tres días de salario hecho a los docentes por Decreto 293 BIS de 1976 no tiene consecuencias sobre la hoja de vida de los docentes afectados con las determinación (sic). Luego si el acto administrativo no determinó otra cosa, no le es dable a nadie hacer interpretaciones erróneas al respecto”. Así mismo, a folio 26 del expediente obra certificación de su tiempo de servicios, expedida por el Coordinador del Grupo de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Boyacá, en la cual manifiesta que la sanción de 3 días, “NO

IMPLICA SUSPENSIÓN NI TIENE CONSECUENCIA EN LA HOJA DE VIDA”.

Visto lo anterior debe concluirse que la conducta analizada no encuadra en la causal invocada por la entidad demandada, es decir, desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas, ya que, como ya se dijo, durante los 20 años, la actora observó buena conducta. No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación. Sobre este punto esta Corporación precisó: “... debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964 hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”. Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.”1

En consecuencia, no hay en el expediente elementos de juicio que permitan sustentar la decisión adoptada por la Caja Nacional de Previsión de negarle a la actora la pensión solicitada “por mala conducta”. La actora tiene, entonces, derecho a la pensión gracia que solicita, por cuanto laboró por más de 20 años en planteles del orden departamental, al momento de hacer la petición contaba con la edad requerida para ello y además no se encuentra incursa en ninguna causal de mala conducta. Así las cosas, el proveído recurrido que accedió a las súplicas de la demanda amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA 1 Sentencia Consejo de Estado exp. 15734 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dra Clara Forero de Castro. Confírmase la sentencia del 21 de noviembre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por LILIA MARIA MENDOZA BAYONA.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO TARSICIO CACERES TORO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria