CE-15001-23-31-000-2001-01714-01(0914-12)-2014

IMPUGNACION DE ACTO DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – Interposición de la acción de nulidad y restablecimeinto por la beneficiaria del contrato de cesión de crédito. Falta de legitimación en la causa por activa El Decreto 1779 del 7 de diciembre de 2000 (demandado) ordenó el reintegro del doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE en cumplimiento de una sentencia proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el señor Serrano Monsalve actuó como demandante y la Resolución No 0071 del 22 de marzo de 2001 (también demanda), dispuso liquidar el valor de los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, bonificación de productividad, vacaciones y demás prestaciones sociales. En las anteriores condiciones, tal como lo consideró el tribunal, en el presente asunto se presenta la falta de legitimación en la causa por activa, pues es claro que a pesar de existir un contrato de cesión de crédito entre la demandante y el señor Luis Arturo Serrano Monsalve, de la lectura de las pretensiones de la demanda se infiere que están encaminadas a que se declare la nulidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, cuyo titular del derecho subjetivo es el señor Serrano Monsalve y no la demandante y el restablecimiento del derecho pretendido, afectaría en forma directa al referido señor, pues como ya se dijo es quien ostenta la calidad de titular en relación jurídica de la que surge la presente controversia. ACTO DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – Es un acto de ejecución no susceptible de control judicial

Se infiere que el señor Luis Arturo Serrano Monsalve le trasfirió los derechos económicos inmersos en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de abril de 2000 cuyo cumplimiento se realizó por parte de la entidad demandada a través del Decreto 1779 del 7 de diciembre de 2000 y la Resolución No 0071 del 22 de marzo de 2000. Entonces, es claro para la Sala que los actos arriba mencionados, son verdaderos actos de ejecución, los cuales no son susceptibles de control judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de advertirse que la entidad encargada se sustrajo al cumplimiento de la sentencia, el trámite establecido por la ley para conseguir su cumplimiento es el proceso ejecutivo, cuyo procedimiento es el que debió agotar la demandante y no el que en este momento ocupa la atención de la Sala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C, septiembre primero (01) del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 15001-23-31-000-2001-01714-01(0914-12)

Actor: LIGIA JUDITH AVILA MOTTA

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual declaró la falta de legitimación en la causa por activa.

ANTECEDENTES LIGIA JUDITH AVILLA MOTTA, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Casanare la nulidad del Decreto No. 1779 del 7 de diciembre de 2000, por medio del cual se ordena un reintegro y de la Resolución No. 0071 del 7 de diciembre de 2000, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita: Que se ordene al Departamento de Boyacá, dar cumplimiento a la sentencia de segunda instancia por medio de la cual se accedió a las súplicas de la demanda proferida por el Consejo de Estado el 6 de abril de 2000, dentro del proceso radicado con No. 15424, proceso en el que actuó como demandante y en el que se ordenó: “Disponer el reintegro del doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE en el cargo de MÉDICO PSIQUIATRA o MÉDICO ESPECIALISTA con una asignación mensual básica de 2’700.362 (asignación mensual prevista para el año 2001). Disponer la liquidación de la condena, con referencia a la asignación mensual prevista para el cargo de Director del Hospital Psiquiátrico de Boyacá, cargo que desempeñaba el doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE, al momento de ser retirado irregularmente del servicio.” Condenar al Departamento de Boyacá a pagar a favor de LIGIA JUDITH ÁVILA MOTTA como cesionaria del crédito, el valor de la condena equivalente a la suma

que resulte de calcular los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, vacaciones y demás prestaciones sociales, y cualquier otro concepto salarial o prestacional, con sus respectivos aumentos por el tiempo en que permaneció cesante el señor Luis Arturo Serrano Monsalve del cargo del que fue desvinculado (Director del Hospital Psiquiátrico de Boyacá) y los intereses moratorios causados desde la fecha de ejecutoria de la misma providencia. Ordenar que las sumas reconocidas en la sentencia que se profiera, sean liquidadas con ajuste al valor, de acuerdo con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de artículo 176 del mismo código. Los HECHOS que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda, son los siguientes: El señor Luis Arturo Serrano Monsalve, fue declarado insubsistente del cargo de Director del Hospital Psiquiátrico de Boyacá, a través del Decreto 000353 del 31 de marzo de 1995 dictado por el Gobernador de Boyacá. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Luis Arturo Serrano presentó demanda con el fin de obtener la nulidad del referido decreto, la cual correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda que en sentencia de 9 de julio de 1999 se declaró inhibido para fallar por supuesta caducidad de la acción. Inconforme con la decisión anterior interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado, que fue decidido en sentencia de 6 de abril de 2000 en la que se

revocó la sentencia de primera instancia y accedió a las suplicas de la demanda. El 12 de mayo de 2000 el señor Luis Arturo Serrano Monsalve, celebró contrato de cesión de crédito con la señora Ligia Judith Avila Motta en los aspectos puramente patrimoniales de la condena impuesta en la referida sentencia. Dicho contrato de cesión fue notificado al Gobernador de Boyacá a través de escrito radicado el 4 de octubre de 2000, documento que estaba suscrito por la apoderada del demandante en aquel proceso y por la cesionaria. El 7 de diciembre de 2000, el Gobernador de Boyacá y el Subsecretario de Salud del departamento, expidieron el Decreto 1779 por medio del cual se ordenó su reintegro. Por virtud del referido decreto, efectivamente se dispuso el reintegro del señor Luis Arturo Serrano pero no en el cargo que correspondía (médico Psiquiatra o médico especialista asignación mensual básica de $2’159.001), sino en un cargo de inferior jerarquía, en una entidad distinta a la que se desempeñaba y de menor categoría salarial denominado profesional especializado con una asignación mensual de $1’477.227. Contra el acto anterior interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución No. 0071 del 22 de marzo de 2001 en la que confirmó la decisión recurrida y ordenó la liquidación de la condena teniendo en cuenta el cargo de Médico Psiquiatra del Centro de Rehabilitación Integral de Boyacá y no con referencia al cargo de Director o Gobernador, como correspondía en los términos de la sentencia.

El Gobernador de Boyacá y el Secretario de Salud del departamento, con el fin de darle cumplimento a la sentencia adoptaron decisiones totalmente contrarias al contenido de la misma. Pone de presente que el cargo fue creado con el único propósito de darle cumplimiento a la sentencia, sin embargo, dicho cargo tiene condiciones laborales, salariales y prestacionales inferiores al que realmente debía ser reintegrado el actor. NORMAS VIOLADAS -  Constitución Política: artículos 2, 6, 13, 25, 53 y 121 LA CONTESTACIÓN Obra en el expediente escrito de contestación por parte del Departamento de Boyacá en el que en relación con las pretensiones del actor, expuso lo siguiente: El Departamento de Boyacá a través de los actos administrativos acusados, cumplió el fallo proferido por el Consejo de Estado en la medida en que dispuso el reintegro y pago de unas acreencias laborales del señor Serrano de acuerdo con las especificaciones del cargo del cual era titular el entonces demandante dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada y resuelta por el Consejo de Estado. Aclara que la cesión en la cual la demandante actuó como cesionaria, se encuentra restringida solo a los aspectos de índole patrimonial, es decir, no le está permitido cuestionar aspectos relacionados con la parte laboral del cedente tales como el reintegro y en esas condiciones la demandante carece de legitimación en la causa por activa teniendo en cuenta los términos del contrato de cesión. Dentro del contrato de cesión se estableció entre otras cosas “no comprende los derechos de índole laboral personales del CEDENTE como son la eventualidad de

ser reintegrado o reincorporado, así como los efectos prestacionales y laborales de cotización para pensión, el reconocimiento del vínculo laboral sin solución de continuidad etc”. Es claro entonces que la demandante está actuando sin tener un legítimo interés para cuestionar la legalidad de los actos acusados. Cualquier cuestionamiento de índole legal correspondía directamente al señor Serrano tal como quedó consignado en el contrato de cesión en los siguientes términos: “se especifica entonces el carácter estrictamente económico de la cesión, sin perjuicio alguno de las consecuencias de orden laboral, salarial y prestacional derivados de la condena, en lo sucesivo que se mantienen incólumes a favor DEL CEDENTE” Pone de presente que la cesión debe ser aceptada por el deudor en los términos del artículo 1960 del Código Civil, situación que no se observa en el presente asunto, luego la cesión misma adolece de los requisitos para entenderse perfeccionada. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 17 de noviembre de 2011, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa, con fundamento en lo siguiente: La demandante no tiene interés legítimo para demandar en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pues del contenido de las pretensiones de la demanda, se puede establecer que el restablecimiento del derecho y la reparación de los daños solicitados se dirigen a favor del señor Luis Arturo Serrano Monsalve, persona diferente a quien impetra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La presente demanda está encaminada a que se decrete la nulidad del Decreto 1779 del 7 de diciembre de 2000, que ordenó el reintegro del señor Serrano Monsalve al cargo de profesional especializado de la Secretaría de Salud con una asignación de $ 1’477.227 y la nulidad de la Resolución No. 0071 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el citado decreto. Como consecuencia de la nulidad deprecada, solicita se ordene al Departamento de Boyacá el reintegro del señor Serrano en el cargo de Médico Psiquiatra o Médico Especialista con una asignación mensual de $2’700.362, además de cancelarle los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, vacaciones y demás prestaciones sociales. Como quiera que lo que se busca por parte de la actora, es el reintegro o reincorporación a un mejor cargo al mencionando señor y como consecuencia de ello se le cancelen los salarios y demás prestaciones a la demandante, observó el Tribunal que ella no está legitimada para actuar dentro de la presente acción, pues sería el beneficiario de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el llamado a demandar dichos actos administrativos, esto es, el señor Serrano Monsalve, por ser el directamente interesado toda vez que los actos administrativos crearon situaciones jurídicas personales que el contrato de cesión no comprendió. R AZONES DE LA APELACIÓN En memorial visible a folio 156 del expediente, obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de cuyas razones de inconformidad, se destacan las siguientes: La tesis del Tribunal Administrativo del Casanare, surge del errado alcance dado a

algunas expresiones empleadas por la parte demandante en el contrato de cesión de derechos litigiosos, precisamente del alcance económico de aquel contrato. Por lo anterior, surge la necesidad de reconocimiento a la parte demandante, como afectada por las irregulares determinaciones de la administración del Departamento del Boyacá, por la alteración económica del reconocimiento en forma muy desfavorable. Por consiguiente, las pretensiones obedecen a obtener un reconocimiento de carácter estrictamente patrimonial, con ocasión de la expedición de actos de cumplimiento de la sentencia judicial, que ordenaba el reintegro del doctor Luis Arturo Serrano Monsalve en el cargo que desempeñaba o a otro de superior categoría. La administración departamental dio cumplimiento defectuoso a la referida sentencia y reconoció insuficientemente los derechos de orden patrimonial que le corresponden a la señora Ligia Judith Ávila Motta, como cesionaria de los efectos patrimoniales de la condena. El Departamento de Boyacá con los actos que expidió, produjo un nuevo contexto a la orden judicial, el cual debe ser objeto de pronunciamiento de legalidad, pues no es admisible que la administración produzca esta clase de decisiones que caprichosa y arbitrariamente le parezca. Las sentencias judiciales deben cumplirse en los términos indicados en ellas y en esas condiciones la administración no tiene la facultad para alterar el contenido patrimonial de las condenas que se derivan de las mismas. Para resolver, se CONSIDERA Solicita la actora la nulidad del Decreto No. 1779 del 7 de diciembre de 2000 por medio del cual se ordena un reintegro y de la Resolución No. 0071 del 7 de

diciembre de 2000, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición. El Tribunal Administrativo del Casanare declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por considerar que los actos administrativos demandados resolvieron la situación particular y concreta del señor Serrano Monsalve y no la de la demandante. En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a establecer si LIGIA JUDITH ÁVILA MOTTA está legitimada en la causa por activa para afectos de actuar como demandante en el presente proceso. La jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha sostenido en varias oportunidades que la legitimación en la causa se entiende como la posición sustancial que tiene el sujeto procesal en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia que se plantea en un proceso, y de la cual se desprenden o no derechos u obligaciones. Es así, como la legitimación en la causa permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, bien sea para formular o para oponerse a las pretensiones de la demanda, dependiendo de la calidad de activo o pasivo frente a la relación jurídica. En efecto, la legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que una persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda como sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica debatida, es decir, que la persona legitimada en causa es aquella que tiene una relación directa con la pretensión como demandante o demandada. Además de lo anterior, tal condición está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión,

en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, por el contrario, ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo, en otras palabras, en un requisito para que exista un pronunciamiento de mérito sobre la relación jurídicoprocesal que es materia del debate2. En consecuencia, la legitimación en la causa por activa o por pasiva, es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito, pues se reitera, aquella se entiende como la identidad del demandante como titular del derecho subjetivo, es decir, quien tiene vocación jurídica para reclamarlo. 1 Sentencia del 21 de febrero de 2011 - Sección Tercera, Exp No. 1998-00385-01 (25458) MP. Jaime Orlando Santofimio. 2 Sentencia del 25 de septiembre de 2013, Sección Tercera Exp No. 1997-05033-01 (20420) M.P Enrique Gil Botero Ahora bien, las pretensiones de la demandante, entre otras, son las siguientes: “declararla nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por el Gobernador de Boyacá (…) El Decreto No. 1779 del 7 de diciembre de 2000 “por medio del cual se ordena un reintegro” La Resolución No. 0071 del 22 de marzo de 2001 “mediante el cual (sic) se resuelve un recurso de reposición” Como consecuencia de la nulidad declarada, proferir las siguientes o semejantes declaraciones y condenas. Ordenar al Departamento de Boyacá, que dé el cumplimiento que legalmente corresponda a la sentencia de segunda instancia, que acoge las pretensiones, dictada por el Consejo de Estado (…) dentro del proceso

radicado con el No. 15.424, trámite en el que actuó como demandante el doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE, esto es: Disponer el reintegro del doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE en el cargo de MEDICO PSIQUIATRA o MEDICO ESPECIALISTA con asignación mensual básica de $2’700.362… Dispones la liquidación de la condena, con referencia a la asignación mensual prevista para el cargo de Director del Hospital Psiquiátrico de Boyacá, cargo que desempeñaba el doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE al momento de ser retirado irregularmente del servicio…” El Decreto 1779 del 7 de diciembre de 2000 (demandado) ordenó el reintegro del doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE en cumplimiento de una sentencia proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el señor Serrano Monsalve actuó como demandante y la Resolución No 0071 del 22 de marzo de 2001 (también demanda), dispuso liquidar el valor de los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, bonificación de productividad, vacaciones y demás prestaciones sociales. En las anteriores condiciones, tal como lo consideró el tribunal, en el presente asunto se presenta la falta de legitimación en la causa por activa, pues es claro que a pesar de existir un contrato de cesión de crédito entre la demandante y el señor Luis Arturo Serrano Monsalve, de la lectura de las pretensiones de la demanda se infiere que están encaminadas a que se declare la nulidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, cuyo titular del derecho

subjetivo es el señor Serrano Monsalve y no la demandante y el restablecimiento del derecho pretendido, afectaría en forma directa al referido señor, pues como ya se dijo es quien ostenta la calidad de titular en relación jurídica de la que surge la presente controversia. A lo anterior se agrega lo siguiente: A folio 8 del expediente, obra el contrato de cesión celebrado entre el señor Luis Arturo Serrano en calidad de cedente y la demandante como cesionaria, de cuyo tenor literal se extrae lo siguiente: “... el objeto del contrato es la cesión del crédito en los aspectos puramente patrimoniales, derivados de la condena impuesta al Departamento de Boyacá. (…) Aspectos excluidos de la cesión. Por razón de la naturaleza de la cesión a que se refiere el presente contrato, esta no comprende los derechos de índole laboral personales DEL CEDENTE como son la eventualidad de ser reintegrado o reincorporado…” Del aparte trascrito, se infiere que el señor Luis Arturo Serrano Monsalve le trasfirió los derechos económicos inmersos en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de abril de 2000 (fl. 267 anexo 1) cuyo cumplimiento se realizó por parte de la entidad demandada a través del Decreto 1779 del 7 de diciembre de 2000 y la Resolución No 0071 del 22 de marzo de 2000. Entonces, es claro para la Sala que los actos arriba mencionados, son verdaderos actos de ejecución, los cuales no son susceptibles de control judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de advertirse que la

entidad encargada se sustrajo al cumplimiento de la sentencia, el trámite establecido por la ley para conseguir su cumplimiento es el proceso ejecutivo, cuyo procedimiento es el que debió agotar la demandante y no el que en este momento ocupa la atención de la Sala. Ahora, si en gracia de discusión se sometieran a control judicial los actos demandados, además de hacerse interminable la resolución de un conflicto y de desconocerse la cosa juzgada, se estaría frente a un problema jurídico ya decidido por parte de esta Corporación mediante sentencia de 6 de abril de 2000, en la que se dijo lo siguiente: “ … en estas condiciones, como el demandante se encontraba inscrito en carrera administrativa y no perdió los derechos de la misma al pasar a ocupar un cargo de libre nombramiento y remoción por encargo, tenía derecho a que se le respeten por parte de la entidad demandada las prerrogativas de la carrera administrativa. Así las cosas, como el demandante no fue retirado por una causa legal sino simplemente con declaratoria de insubsistencia, aparece de manera evidente la ilegalidad y quebranto del orden jurídico superior, por lo que a juicio de la Sala las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar… (…) FALLA Ordenase al Departamento de Boyacá – Secretaria de Salud – reintegrar al actor en el cargo de Médico Especialista que ocupaba antes de ser encargado Director del Hospital Psiquiátrico de Boyacá o a otro de igual o superior categoría. Condenase al ente demandado a pagar al actor el valor de los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, bonificación de productividad, vacaciones

y demás prestaciones sociales o cualquier otro concepto salarial o prestacional, con los aumentos o incrementos que cualquiera de ellos haya tenido, correspondientes al tiempo que dure cesante el actor, en relación con el cargo del que fue desvinculado…” Sentencia cuyo cumplimiento de efectuó a través de los actos demandados en los siguientes términos: “… Ordénase el reintegro del doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE, en el cargo de profesional Especializado de la Secretaría de Salud de Boyacá, a partir de la fecha, sin solución de continuidad, con una asignación mensual de $1.613.575.oo M/cte.

PARÁGRAFO: esta vinculación, no disminuirá ninguno de los niveles del orden laboral, ni prestacional de los cuales gozaba el Doctor LUIS ARTURO SERRANO MONSALVE en el Hospital psiquiátrico de Boyacá, mientras permanezca vinculado laboralmente con la Secretaría de

Salud de Boyacá. (…) Ordénase liquidar el valor de los salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, bonificación de productividad, vacaciones y demás prestaciones sociales o cualquier otro concepto salarial o prestacional, con los aumentos o incrementos que cualquiera de ellos haya tenido, correspondientes al tiempo en que dure cesante el actor, sobre la asignación mensual igual a la que tiene el cargo de médico Psiquiatra del Centro de Rehabilitación integral…” Por todo lo expuesto anteriormente, se revocará parcialmente la sentencia apelada en cuanto negó las súplicas de la demanda, para en su lugar declararse inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE parcialmente la sentencia del 17 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso promovido por LIGIA JUDITH ÁVILA MOTTA contra el Departamento de Boyacá en cuanto denegó las súplicas de la demanda. En su lugar, DECLÁRASE inhibida la Sala para pronunciarse del fondo del asunto. CONFÍRMASE en lo demás. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO