CE-15001-23-31-000-2001-01961-02(AP)-2014

DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción por desacato en el cumplimiento de la orden de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales del Municipio de Tibasosa / PRINCIPIO DE PLANEACION - Incumplimiento La administración municipal de Tibasosa no dio cabal cumplimiento al fallo popular, ya que a pesar de que adelantó, como se pudo observar de las pruebas enlistadas, una serie de gestiones técnicas y administrativas para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, estas no resultaron totalmente eficaces. Lo anterior, teniendo cuenta que el contrato para la construcción de la mencionada planta fue iniciado hasta el 25 de abril de 2011, esto es, casi 3 años después de proferida la sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular de la referencia, llamando la atención que a la fecha no se ha alcanzado el objeto contractual, y que después de encontrarse adelantada la obra en casi un 50 % se advierta la necesidad de implementar un sistema de bombeo que debió ser incluido desde el inicio y que es fundamental para el correcto funcionamiento de la planta. La Sala considera importante recordarle a la entidad territorial, al igual que lo manifestó el Tribunal Administrativo de Boyacá, que previo a suscribir un contrato se debe agotar una etapa de planeación donde se desarrollen estudios, análisis, diseños y demás gestiones que permitan definir con certeza las condiciones del contrato a celebrar, con el fin de que la necesidad que motiva la contratación sea satisfecha en el menor plazo, con la mayor calidad y al mejor precio posible de conformidad con los principios que rigen la contratación estatal.

No ignora la Sala que el ente accionado ha adelantado medidas que son técnica y administrativamente necesarias para dar cumplimiento al fallo popular, empero, las mismas resultaron ineficaces ante la falta de planeación, de modo que, el ente territorial ha sido negligente en el cumplimiento de lo ordenado en el mencionado fallo, lo cual a todas luces resulta injustificable. Fuerza es, entonces, concluir que acertó el Tribunal al declarar que el ente territorial incurrió en desacato y al sancionar a su representante legal, por incumplir las órdenes antes mencionadas.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 15001-23-31-000-2001-01961-02(AP)

Actor: JANNEDH AMANDA CANO PLATA Demandado: MUNICIPIO DE TIBABOSA BOYACA Se revisa en grado de consulta el auto proferido el 19 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Boyacá que impuso sanción de multa al señor Carlos Arturo Triana Vega, en su calidad de alcalde municipal de Tibasosa, en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacato a lo ordenado en el fallo de fecha 19 de agosto de 2004 proferido por esa

Corporación, que fue confirmado por el Consejo de Estado en providencia del 10 de abril de 2008. La providencia objeto del grado de consulta que impuso sanción de multa por desacato, fue dictada dentro del trámite incidental originado en el incumplimiento de las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia del 19 de agosto de 2004, estimatoria de las pretensiones de la acción popular interpuesta por Jannedh Amanda Cano Plata, para reclamar protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, contemplados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998. La parte resolutiva de la sentencia dispuso: “PRIMERO. Declarar no probada la excepción de “Inexistencia de fundamentos de hecho” formuladas por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Declarar que el MUNICIPIO DE TIBASOSA viene vulnerando el Derecho al goce de un ambiente sano y amenazando el Derecho a la Salubridad Pública, con los vertimientos de aguas servidas, sin tratamiento alguno, a las fuentes de agua natural que irrigan su jurisdicción denominadas “Quebrada Grande” y “Quebrada Chiquita”. TERCERO. Ordenar al MUNICIPIO DE TIBASOSA, para que a través de su Alcalde, proceda en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de la presente providencia, a iniciar ante Corpoboyacá los trámites correspondientes para la obtención del Permiso de Vertimientos (regulado por el Decreto 1594 de 1.984) y los permisos menores requeridos

en torno a la explotación de otros recursos ecológicos, necesarios para construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de ese municipio. CUARTO. Ordenar al ente territorial demandado por intermedio de su Alcalde, que cumplido lo anterior, realice las gestiones necesarias para la obtención de los recursos económicos que demanda la ejecución de obra (Planta de Tratamiento de Aguas Residuales). QUINTO. Conceder al ente demandado un término de cuatro (4) años, para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de éste municipio. (…)” La anterior decisión fue apelada por el Municipio de Tibasosa ante esta Corporación. Al decidir el recurso mediante sentencia del 10 de abril de 20081, esta Sección confirmó la sentencia apelada, a excepción del numeral segundo que lo adicionó así: “2.1. ORDÉNASE Al Alcalde de Tibasosa que a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, adopte un plan de acción con su respectivo cronograma para que en la presente vigencia fiscal adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias que aseguren que, a más tardar, antes de concluir su periodo constitucional, la administración municipal atienda las recomendaciones de CORPOBOYACÁ y adopte la solución que técnica y presupuestalmente sea la adecuada para descontaminar las quebradas Grande y Chiquita de su jurisdicción.” Esta providencia fue notificada por edicto el 2 de mayo de 2008, quedando ejecutoriada el día 7 del mismo mes y año, a partir del cual comenzaron a correr

los términos señalados para el cumplimiento del fallo.

I. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Por auto del 19 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá encontró probado el incumplimiento de las órdenes impartidas por esa Corporación al Alcalde Municipal de Tibasosa en la sentencia de 19 de agosto de 2004, adicionada posteriormente por esta Sección mediante providencia del 10 de abril de 2008. Por lo anterior dispuso en la parte resolutiva: “PRIMERO. DECLARAR en desacato al señor Carlos Arturo Triana Vega en calidad de alcalde municipal de Tibasosa por el incumplimiento del fallo popular proferido por ésta Corporación el 19 de agosto de 2004, confirmado por el H. Consejo de Estado en fallo del 10 de abril de 2008.

SEGUNDO. SANCIONAR al señor Carlos Arturo Triana Vega, en calidad de alcalde municipal de Tibasosa, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los 1 Con ponencia del Consejero Camilo Arciniegas Andrade. Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del incumplimiento del fallo popular, los cuales serán cancelados dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia. En caso de incumplimiento la sanción será conmutada en arresto de diez (10) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, en los términos del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. TERCERO. CONSÚLTESE la presente decisión, en el efecto devolutivo, ante el Honorable Consejo de Estado.”

Del material probatorio allegado, el Tribunal encontró que en lo referente a las órdenes impartidas, el ente territorial incumplió con ellas, pues a pesar despliegue de una serie de gestiones técnicas y administrativas para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, en torno a la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010, cuyo objeto es “La Construcción de Alcantarillado Sanitario de la Vereda el Chorrito y Construcción Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales para mitigar el impacto ambiental sobre el Rio Chicamocha”, estas no han sido del todo eficaces, teniendo en cuenta que dicho contrato inició hasta el 25 de abril de 2011, esto es, casi tres (3) años después del fallo popular de segunda instancia, sin que a la fecha se le hubiese dado terminación al mismo, pues el objeto contractual se ha logrado tan solo en un 50%. En ese orden, para el Tribunal, el Municipio de Tibasosa no realizó la respectiva planeación dentro de la etapa precontractual que tenía por objeto la construcción de la planta, ya que desde el inicio en los estudios y diseños no advirtió la necesidad de implementar un sistema de bombeo, fundamental para el correcto funcionamiento de la planta, sino hasta cuando se encontraba adelantada en casi un 50% la obra, circunstancia que ahora aduce para justificar la demora en el cumplimiento del fallo popular.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 448 de 1998, ésta Corporación es competente para conocer en grado de consulta de la sanción interpuesta, por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante providencia del 19

de agosto de 2004. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998, dispone: “Art. 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.” Sobre este aspecto, esta Corporación ha sostenido2: “El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. (Art. 41 Ley 472 de 1998). Objetivamente el desacato se concibe como una conducta que evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo

concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular.” El desacato se concibe como una herramienta jurídica frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no. 4.1. Caso Concreto 2 Auto de 24 de agosto de 2006, Ref.: 73001233100020030072101(AP), Actor: Álvaro Alvira Rincón, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. De los folios que obran en el expediente se puede observar, que las órdenes impartidas en la sentencia del 19 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que fue confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 10 de abril de 2008, referentes a la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, han sido incumplidas por el Municipio de Tibasosa. A saber, se destaca dentro del plenario lo siguiente: a) Copia del contrato de obra pública No. 021 de 2010, cuyo objeto es “La Construcción de Alcantarillado Sanitario de la Vereda el Chorrito y Construcción Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales para mitigar el

impacto ambiental sobre el Rio Chicamocha” (folios 395 a 408), firmado el 24 de diciembre de 2010. b) Copia de la Resolución 0581 de 2010 (23 de diciembre), por la cual se adjudica contrato de obra pública dentro del proceso licitatorio No. MTL 005 de 2010 (folios 409 a 410). c) Copia del Contrato de Consultoría CDCON-017 de 2010 cuyo objeto es el de realizar la interventoría técnica del Contrato de Obra Pública 021 de 2010 (folios 411 a 416), firmado el 24 de diciembre de 2010. d) Copia de la orden de iniciación de la obra objeto del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010, de fecha 25 de abril de 2011 (folios 456 y 457). e) Copia del acta de suspensión por 45 días de la obra objeto del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010, de fecha 25 de abril de 2011, mientras se superan las condiciones de inundación o anegación en que se encuentra el predio en el que se ejecutará la obra (folio 458). f) Copia del acta de reinició de la obra objeto del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010, de fecha 13 de junio de 2011 (folios 467 y 468). g) Copia del acta de visita a la referida obra efectuada por el Departamento Nacional de Planeación a través de la Interventoría Administrativa y Financiera, de fecha 30 de junio de 2011, en donde se indica que el proyecto presenta un avance del 3% y se encuentra en ejecución (folio

469). h) Copia del oficio del 14 de octubre de 2012 de la Alcaldía Municipal de Tibasosa, donde informa el Tribunal Administrativo de Boyacá el avance de ejecución de la referida obra del 41,37%, señala que el proyecto se encuentra suspendido desde el 24 de enero de 2012 mientras se tramita ante la Dirección Nacional de Regalías la reformulación del proyecto para incluir una planta de bombeo que resulta indispensable para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales objeto del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010 (folios 478 y 479). i) Copia del acta de visita a la referida obra efectuada por el Departamento Nacional de Planeación a través de la Interventoría Administrativa y Financiera, de fecha 28 a 30 de marzo de 2012, donde da cuenta que el proyecto presenta un avance del 41,37%, y que se encuentra suspendido desde el 24 de enero de 2012 mientras se tramita ante la Dirección Nacional de Regalías la reformulación del proyecto para incluir una planta de bombeo que resulta indispensable para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales objeto del Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010 (folios 480 a 482). j) Copia del oficio de fecha 15 de mayo de 2012, que contiene la solicitud de reformulación ante el Departamento Nacional de Planeación, para el reajuste del proyecto por la no inclusión del sistema de bombeo (folios 484 y 485). k) Copia del oficio de fecha 25 de junio de 2013 emitido por la Directora de Regalías donde se notifica la aprobación de la reformulación del proyecto

(folio 335 del anexo 4). l) Copia del otrosí No. 004 al Contrato de Obra Pública No. 021 de 2010 celebrado entre el municipio de Tibasosa y el consorcio C&C construcciones, de fecha 20 de agosto de 2013, donde uno de los objetos contractuales es dotar al proyecto del Sistema Bombeo para la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (folios 742 a 757). De las anteriores pruebas documentales se desprende que la administración municipal de Tibasosa no dio cabal cumplimiento al fallo popular, ya que a pesar de que adelantó, como se pudo observar de las pruebas enlistadas, una serie de gestiones técnicas y administrativas para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, estas no resultaron totalmente eficaces. Lo anterior, teniendo cuenta que el contrato para la construcción de la mencionada planta fue iniciado hasta el 25 de abril de 2011, esto es, casi 3 años después de proferida la sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular de la referencia, llamando la atención que a la fecha no se ha alcanzado el objeto contractual, y que después de encontrarse adelantada la obra en casi un 50 % se advierta la necesidad de implementar un sistema de bombeo que debió ser incluido desde el inicio y que es fundamental para el correcto funcionamiento de la planta. La Sala considera importante recordarle a la entidad territorial, al igual que lo manifestó el Tribunal Administrativo de Boyacá, que previo a suscribir un contrato se debe agotar una etapa de planeación donde se desarrollen estudios, análisis, diseños y demás gestiones que permitan definir con certeza las condiciones del

contrato a celebrar, con el fin de que la necesidad que motiva la contratación sea satisfecha en el menor plazo, con la mayor calidad y al mejor precio posible de conformidad con los principios que rigen la contratación estatal. No ignora la Sala que el ente accionado ha adelantado medidas que son técnica y administrativamente necesarias para dar cumplimiento al fallo popular, empero, las mismas resultaron ineficaces ante la falta de planeación, de modo que, el ente territorial ha sido negligente en el cumplimiento de lo ordenado en el mencionado fallo, lo cual a todas luces resulta injustificable. Fuerza es, entonces, concluir que acertó el Tribunal al declarar que el ente territorial incurrió en desacato y al sancionar a su representante legal, por incumplir las órdenes antes mencionadas. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO. CONFÍRMASE la providencia consultada por las razones expuestas en la parte motiva. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha de la referencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO VARGAS AYALA Presidente Ausente en comisión

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO