CE-15001-23-31-000-2002-02278-01(1304-10)-2010

SOBRESUELDO - Marco normativo. Fijación / SOBRESUELDO MAESTRO DE PRACTICA DOCENTE - Reconocimiento cuando ejercen funciones propias del cargo / SOBRESUELDO - Improcedente El estímulo creado en las normas que fijaron la asignación salarial para los maestros de práctica docente sólo pudo causarse mientras los respectivos maestros cumplían dicha función. Si ella se dejaba de realizar por cualquier causa, desaparecía por sustracción de materia de manera inmediata dicho estímulo. Nótese al respecto que las normas que crearon el sobresueldo condicionaron su pago al ejercicio de las funciones propias del cargo y por ello mientras el cumplimiento de esta condición estuviera pendiente, no se causaba el derecho al sobresueldo. En consecuencia, cuando no se ha desarrollado la función de maestro de práctica docente, el estímulo o sobresueldo no es un derecho adquirido cuya revocación requiera del consentimiento del servidor, -como se afirma en el recurso de apelación-, ni es una condición salarial que no se puede afectar o desmejorar –tal como el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 estipula-, porque tal condición no se habrá causado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diez (2010).

Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02278-01(1304-10)

Actor: GILMA VICENTA PUERTO DE PONGUTA

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE EDUCACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 21 de octubre de 2009, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda (Fol. 10 a 25). La señora Gilma Vicente Puerto de Ponguta, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra el Departamento de Boyacá para que se declare la nulidad de la comunicación DJ 1047 del 28 de mayo de 2002, suscrita por el Secretario de Educación del Departamento, mediante la cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de sobresueldo del 15% adicional sobre la asignación básica, por ocupar el cargo de maestro de práctica docente. A título de restablecimiento del derecho, solicita:

1. Que se ordene a la entidad reconocerle, liquidarle y pagarle las acreencias laborales a que tiene derecho teniendo en cuenta además de la totalidad de los factores salariales, el 15% que percibe sobre la asignación básica.

2. Que se condene a la demandada a reintegrar los dineros que por concepto de sobresueldo del 15% adicional sobre su asignación básica mensual, fueron descontados en forma ilegal, desde la fecha en que se suspendió el pago, hasta que se verifique su inclusión en nómina.

3. Que se condene a la demandada a que pague la indexación o corrección monetaria sobre las sumas adeudadas desde el momento en que se le debieron cancelar las mesadas hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones.

Como hechos de la demanda, expone que estuvo vinculada a la docencia oficial como maestra de práctica docente, y en estas condiciones prestó sus servicios en forma ininterrumpida y continua devengando el 15% adicional sobre la asignación básica. Posteriormente la entidad demandada, a través de un procedimiento unilateral e injusto, suspendió el pago de dicho sobresueldo, razón por la cual la actora formuló un derecho de petición, que fue respondido negativamente mediante el acto que se acusa. Manifiesta que actualmente sigue siendo maestra de práctica docente, tal y como lo pueden certificar las constancias correspondientes, y por figurar como tal se le reconoció el citado beneficio, que por lo tanto forma parte de sus derechos adquiridos. Normas violadas y concepto de violación. Considera la demandante como vulnerados los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; Ley 4 de 1992, Ley 115 de 1994 y artículos 73 y 74 del C.C.A. Como causal de anulación del acto acusado refiere la demanda: “Violación de la ley”, porque la administración suspendió sin justificación alguna, el pago de un porcentaje que venía cancelando, desconociendo no sólo que se trataba de un derecho adquirido, sino que debía contar con el consentimiento de la beneficiaria tal y como lo señala el artículo 73 de la codificación contenciosa administrativa. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Boyacá denegó las súplicas de la demanda (fls. 101 a 111).

Como primera medida, el a quo efectuó un recuento normativo en torno a la aplicación del sobresueldo solicitado por la actora, entre otros, cito los Decretos 386 de 1980 y 52 de 1994 que establecieron un sobresueldo porcentual a favor de los maestros de práctica docente como un estímulo económico para quienes estuvieren vinculados a instituciones educativas de básica primaria, y cumplían funciones de asesoría a estudiantes que cursaban el bachillerato pedagógico. A partir de la Ley 115 de 1994, se ordenó introducir modificaciones a la estructura administrativa y pedagógica de las escuelas normales, de manera que el título de bachiller pedagógico sólo se podía expedir a quienes terminaran el ciclo de educación media en los años 1996 o 1997 (Decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995) y al desaparecer el bachillerato pedagógico que se ofrecía en las escuelas Normales hasta tales años, desaparecieron también las funciones que cumplían los maestros de práctica docente. Manifestó el a quo, que en normatividad posterior, Decretos 45 de 1997, 47 de 1998 y 051 de 1999, se precisó que el sobresueldo del 15% por maestro de práctica docente sólo se percibiría mientras el docente continuara desempeñando en propiedad tales cargos y siempre y cuando ejerciera dichas funciones “pues la sola adscripción o encargo de funciones no da derecho al reconocimiento de esos porcentajes”. Aplicando las disposiciones reguladoras del sobresueldo al caso materia de debate, concluyó el Tribunal que la actora no demostró que en la actualidad ejerza funciones

como maestra de práctica docente, ya que en la constancia expedida por el Rector del Instituto Integrado Nacionalizado Joaquín González Camargo se dice que las funciones de maestra consejera las cumplió la señora Gilma Vicente mientras funcionó el bachillerato pedagógico hasta 1996. Concluyó el Tribunal que si bien la demandante fue maestra de práctica docente con anterioridad a 31 de diciembre de 1996, en la actualidad no cumple dichas funciones; en consecuencia no acredita los requisitos que dan lugar al reconocimiento y pago del sobresueldo reclamado, por tal motivo el acto demandado mantiene su presunción de legalidad y se niega las pretensiones de la demanda. LA APELACIÓN La demandante interpuso oportunamente el recurso de apelación (fls. 116-118). Reiteró, que a pesar de la reestructuración a la que fueron sometidas las normales y los establecimientos educativos que venían ofreciendo bachillerato pedagógico, debe respetarse el hecho de que la demandante fue vinculada al servicio educativo como maestra de práctica docente mediante acto administrativo que hasta la fecha no ha sido modificado ni suprimido. Considera, que le fue transgredido su derecho fundamental al debido proceso dado que el sobresueldo que venía percibiendo constituía en su favor un derecho adquirido otorgado en el acto de su nombramiento como maestra de práctica docente, el cual es de carácter particular y concreto y no ha sido revocado por ningún otro acto, previo consentimiento expreso y escrito, ni mediante sentencia judicial. Además, cuando se le dejó de pagar el porcentaje del 15% de sobresueldo, se violó

el principio de intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto que reconocen derechos o que crean o modifican una situación jurídica de la misma categoría. Finalmente solicita se de aplicación a lo previsto en el artículo 4º de la Constitución teniendo en cuenta que los actos administrativos que niegan el reconocimiento y pago del sobresueldo del 15% sobre la asignación básica, son contrarios a la Constitución y a la ley. CONSIDERACIONES Problema jurídico. Deberá la Sala resolver si la actora tiene derecho al reconocimiento porcentual del 15% sobre la asignación básica, que reclama por ejercer las funciones de maestro de práctica docente. Marco Normativo y jurisprudencial. El Gobierno Nacional a través del Decreto 386 de febrero 22 de 1980 al fijar las asignaciones básicas para el personal docente de la época, creó un pago adicional para algunos docentes, con la finalidad de estimular o compensar la función que en ese momento estuvieran desarrollando en dos actividades concretamente definidas: a) La enseñanza preescolar; y b) La docencia como maestros de práctica docente en las escuelas anexas a las escuelas normales. Respecto de esta última condición, el Gobierno Nacional, en los decretos por los cuales se modificó la remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente y se dictaron disposiciones salariales para el sector educativo oficial año a año, precisó: “Decreto 52 de enero 10 de 1994, Artículo 18. A partir del 1º de enero de 1994, la remuneración mensual para quienes desempeñen los cargos docentes que más adelante se enumeran, se

determinará en la siguiente forma:

1. La asignación básica, según el grado que tengan en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, y los porcentajes liquidados sobre la asignación básica recibida conforme lo dispone el artículo 1º, así: ......

1. Docentes nombrados como maestros de práctica docente en los establecimientos de educación básica primaria, anexos a establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de ese cargo y acrediten titulo docente, el 15%.

.... Artículo 20. Los porcentajes fijados en los artículos 18 y 19 de este decreto, no se reconocerán a los funcionarios que no ejerzan las funciones propias de los cargos discriminados en dichas disposiciones, salvo que se encuentren comisionados para realizar actividades técnico-pedagógicas en instituciones del sector educativo; la sola adscripción de funciones no da derecho al reconocimiento de esos porcentajes ni al pago de las horas cátedra adicionales.” En términos similares, mediante los Decretos 82 de enero de 1995, 45 de enero de 1996, 47 de enero de 1997, 47 de enero de 1998, 51 de enero de 1999 y subsiguientes, el Gobierno Nacional definió el mismo sobresueldo porcentual en favor de los maestros oficiales de práctica docente, como un estímulo económico para quienes cumplieran la función de asesorar a los practicantes, que siendo estudiantes en las Normales y establecimientos de bachillerato pedagógico, debían adelantar su entrenamiento en establecimientos educativos de básica primaria

anexos a tales establecimientos. En 1994, la Ley 115 en los artículos 112 y 216 ordenó modificaciones en la estructura administrativa y pedagógica de las Escuelas Normales, y en desarrollo de tal mandato, los Decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995 definieron que las escuelas Normales sólo podrían graduar con el título de bachiller pedagógico a quienes terminaran la educación media correspondiente a los años 1996 en el calendario A y 1997 en el calendario B. De ello se concluye, que el bachillerato pedagógico en las escuelas Normales – dentro del cual se cumplía la función de maestro de práctica docente según la norma que creó el estímulo demandado-, desapareció a partir del año 1997. Por tal razón, los decretos que a partir de 1997 definieron la remuneración de los docentes, estipularon frente al incremento del 15% por docencia en práctica docente, consagrado en el literal “o” de tales decretos, un parágrafo del siguiente tenor: “PARAGRAFO 1º. En virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n o y p del presente artículo continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos.” Del anterior recuento se llega a las siguientes conclusiones relacionadas con las pretensiones de la demanda: El estímulo creado en las normas que fijaron la asignación salarial para los maestros de práctica docente sólo pudo causarse mientras los respectivos maestros cumplían

dicha función. Si ella se dejaba de realizar por cualquier causa, desaparecía por sustracción de materia de manera inmediata dicho estímulo. Nótese al respecto que las normas que crearon el sobresueldo condicionaron su pago al ejercicio de las funciones propias del cargo y por ello mientras el cumplimiento de esta condición estuviera pendiente, no se causaba el derecho al sobresueldo. En consecuencia, cuando no se ha desarrollado la función de maestro de práctica docente, el estímulo o sobresueldo no es un derecho adquirido cuya revocación requiera del consentimiento del servidor, -como se afirma en el recurso de apelación-, ni es una condición salarial que no se puede afectar o desmejorar –tal como el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 estipula-, porque tal condición no se habrá causado. Al respecto se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de febrero de 1996, No. Interno 2292-2005 con Ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla, en los siguientes términos: “Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden estudiarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para la fecha en que lo adquirió, pues el derecho se predica respecto de los ya consolidados y no frente a la intangibilidad de la ley. De igual manera se ha precisado que las meras expectativas no constituyen derechos adquiridos”1. Por otra parte, la función de maestro de práctica docente en establecimientos de educación básica primaria anexos a instituciones que otorgan el título de bachillerato

pedagógico, desapareció a partir del momento en que las escuelas Normales se reestructuraron en cumplimiento de lo que ordenó la Ley 115 de 1994, pues una vez reestructurados dichos establecimientos educativos, no eran “establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico”, dentro de las cuales se 1 Al respecto se pronunció también la Sección Segunda del Consejo de Estado por medio de la Sentencia de 8 de marzo de 2004, MP Jesús María Lemos Bustamante, Exp. No. 2207-2003, Actora Clara Elena Miranda Barbosa. cumplía la función de maestro de práctica docente que se remuneraba con el estímulo invocado. El parágrafo trascrito en párrafos anteriores, por el cual se creó una especie de transición en el régimen del sobresueldo demandado, ratifica las anteriores conclusiones al estipular que sólo continuarán recibiendo el porcentaje adicional los docentes “…mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos…”. De lo probado. La vinculación laboral de la actora. Al expediente fue aportada certificación laboral en la cual se certifica por la Rectora del Instituto Integrado Nacionalizado Joaquín González Camargo, que la señora Gilma Vicenta Puerto de Ponguta laboró en dicho plantel como profesora de tiempo completo en básica primaria, desde el 17 de enero de 1975 al 5 de marzo de 2001 (fol. 32). De las funciones. La Institución Educativa Joaquín González Camargo, certifica que la docente Gilma Vicenta Puerto de Ponguta, ejerció funciones como maestro

consejero, práctica docente, mientras funcionó el bachillerato pedagógico hasta el año de 1996 y a partir de 1997 laboró como profesora de tiempo completo en la sección primaria (Fol. 32 y 55). Negrillas son de la Sala. Del reconocimiento y pago del 15% sobre la asignación básica. A folios 71 a 76 se aprecian los certificados de sueldos y prestaciones reconocidas a la señora Gilma Vicenta, expedidos por la Secretaria de Educación de Boyacá. En esta documentación aprecia la Sala que para los años 1995 a 1996, se le canceló a la actora además de la asignación básica, la prima de alimentación, la prima de grado, el quinquenio, el sobresueldo del 20% previsto en la Ordenanza 23 y el sobresueldo del 15% como maestra consejera. Para los años 1997 a marzo de 2001 no se incluyó en el pago el 15% sobre la asignación básica. Además de la relación de lo devengado y pagado, en esta certificación la Secretaria de Educación de Boyacá informa que la docente renunció a partir del 5 de marzo de 2001, según Decreto 201 del 6 de febrero de 2001. Del conjunto probatorio que se acaba de reseñar infiere la Sala que si bien la actora cumplió funciones de maestra consejera, ello ocurrió sólo hasta el año de 1996 y en tal virtud recibió hasta ese año el porcentaje del 15% que sobre la asignación básica se fijó para quienes desempeñaran estas funciones, pero, con posterioridad a este período y hasta la fecha de su retiro de la docencia, no demostró haber cumplido

esta labor de maestra consejera, por el contrario la institución educativa en la que laboró certifica que desde el año de 1997 y hasta el momento de su retiro se desempeñó como “profesora de tiempo completo en la sección primaria”, que las funciones como maestra consejera la desempeñó mientras funcionó el Bachillerato Pedagógico, es decir, hasta 1996 (Fol. 32). Consecuente con lo anterior, la negativa al reconocimiento del porcentaje que reclama por el período comprendido entre los años 1997 a marzo de 2001, se ajusta a los presupuestos normativos. De esta manera no logró la demandante desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que negó el derecho deprecado, por lo cual se impone confirmar la sentencia apelada. En este mismo sentido y en especial sobre el requisito del cumplimiento efectivo de las funciones, esta Sección se ha pronunciado en anteriores oportunidades, concretamente en sentencia del 26 de febrero de 2009, en la cual la Sala precisó: “…Se observa, del documento visible a folio 53 del expediente, que en el Colegio Departamental Sergio Camargo de Miraflores, el programa académico vocacional en bachillerato pedagógico desapareció en 1996 como consecuencia del proceso de reestructuración y transformación de las normales. En esa medida, como en la institución donde laboró la actora ya no se desarrolla programa de educación media vocacional en bachillerato pedagógico, no le es posible cumplir la función que daba derecho al sobresueldo que reclama. Por tanto, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto

administrativo que negó el derecho deprecado lo que impone confirmar la sentencia apelada que denegó las súplicas de la demanda (…)”.2 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de 2 Consejo de Estado. Sección Segunda –Subsección “B”. C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. No. Interno. 25182007. Sentencia del 26 de febrero de 2009. Demandante. Luz Yolanda Moreno Carranza. Demandado. Departamento de Boyacá. la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 21 de octubre de 2009 dentro del expediente contentivo del proceso adelantado por Gilma Vicente Puerto de Pongutá contra el DEPARTAMENTO DE BOYACA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, que le negó las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA

DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Relatoría: AJSD/Lmr.