CE-15001-23-31-000-2002-03888-01(AP)A-2013

INCIDENTE DE DESACATO - Concepto / INCIDENTE DE DESACATORequisitos / INCIDENTE DESACATO - Se confirma la decisión consultada / OMISION - Ente territorial demandado no ha realizado acciones administrativas, a nivel presupuestal, para obtener los recursos económicos necesarios para la creación o reactivación del cuerpo de bomberos En la acción popular el desacato constituye el ejercicio de la potestad disciplinaria del juez que profirió la sentencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas. Dicha potestad está limitada por dos requisitos, a saber: que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario determinar el contenido preciso del fallo cuyo incumplimiento se alega, esto es, cuáles son los sujetos obligados, la conducta que deben realizar y el plazo previsto para el efecto…Para la Sala, resulta claro que el hecho en el cual descansa la orden de amparo de los derechos colectivos en el caso concreto, es la inexistencia de un Cuerpo de Bomberos, oficial o voluntario, y de convenio alguno con los cuerpos de Bomberos preexistentes, que garanticen la prestación de dicho servicio público a la población del Municipio de Paz del Río…Zara la Sala no hay lugar a duda alguna de que el Municipio de Paz del Río no ha adoptado ninguna de las medidas posibles, señaladas en la sentencia de 27 de enero de 2004, para atender en los términos de la Ley, el

servicio público de bomberos, pues no ha creado un cuerpo de bomberos Oficial o voluntario, ni reactivado el que dice que existe, pese a que han transcurrido más de nueve (9) años desde que quedó en firme la orden judicial que así lo determinó, tal como consta a folios 77 a 78 y, porque, como quedó visto, la opción de contratar dicho servicio con otros Municipios no ha sido posible y tampoco existe prueba que demuestre la materialización de esta medida. Es de resaltar que el ente territorial demandado no ha realizado acciones administrativas concretas, a nivel presupuestal, tendientes a obtener los recursos económicos necesarios para la creación o reactivación del cuerpo de bomberos, conforme a lo ordenado en el citado fallo; ni siquiera hay constancia de que durante los nueve (9) años, transcurridos desde la ejecutoria de la decisión judicial, que, por lo demás, debía cumplirse en el término de tres (3) meses, el Municipio haya apropiado recursos o, por lo menos, buscado ayudas dinerarias del Departamento de Boyacá o la Nación, lo cual evidencia la negligencia y desde las distintas Administraciones de dicha entidad territorial en el cumplimiento de la sentencia mencionada en precedencia y ello impone confirmar la decisión consultada

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 309

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 15001-23-31-000-2002-03888-01(AP)A

Actor: OSCAR SAMIR BENITEZ BUITRAGO Demandado: MUNICIPIO DE PAZ DEL RIO - BOYACA Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 21 de agosto de 2013, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 2, declaró incumplida la sentencia de 27 de enero de 2004 y sancionó al Alcalde Municipal de Paz del Río, con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutable en arresto de diez (10) días, en caso de incumplimiento.

I. ANTECEDENTES

I.1.- La acción. El ciudadano OSCAR SAMIR BENITEZ BUITRAGO, instauró acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, contra el Municipio de Paz del Río, con el fin de obtener la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en el sentido de ordenarle a dicho ente territorial la creación de un Cuerpo de Bomberos o contratar los servicios de un cuerpo de bomberos voluntarios. I.2.- La sentencia objeto de cumplimiento. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 2, mediante sentencia de 27 de enero de 2004, dispuso: “1. Declárase que el Municipio de Paz del Río ha ignorado su obligación de atender el servicio público de Bomberos como instancia legal para la prevención y atención de desastres.

2. Ordénase al Municipio de Paz del Río disponer de las regulaciones administrativas y presupuestales indispensables para atender en los

términos que ordena la Ley el servicio público de Bomberos. Lo precedente en el plazo máximo de 3 meses.”

IIEL INCIDENTE DE DESACATO.

II.1. Trámite. En el trámite adelantado para imponer la sanción por desacato, objeto de consulta, el Tribunal dictó las siguientes providencias: - Auto de 4 de noviembre de 2009, por medio del cual se ofició al Alcalde y al Personero Municipal de Paz del Río, para rendir informe sobre el cumplimiento de la sentencia de 27 de enero de 2004. - Auto de 25 de agosto de 2010, por el cual se EXHORTÓ al citado ente territorial “para que continúe adelantando las medidas que administrativamente y presupuestalmente resulten necesarias para dar cumplimiento” a dicho fallo “so pena de desacato, debiendo remitir todas las actuaciones a realizar en el menor tiempo posible”. - Auto de 11 de mayo de 2011, por el cual, nuevamente, dispuso oficiar al Personero y al Alcalde Municipal de Paz del Río, para que informaran sobre el cumplimiento de la sentencia que se estudia, “referente a la adopción del servicio público de bomberos según los lineamientos dados por la Ley 322 de 1996 y, el pago del incentivo de 10 SMLMV correspondientes al actor popular, so pena de desacato”. - Auto de 11 de abril de 2012, por medio del cual se EXHORTA al Municipio de Paz del Río, “para que continúe adelantando las medidas y gestiones que técnica y administrativamente resulten necesarias para atender, en los términos que ordena la ley, el servicio público de Bomberos”. - Auto de 10 de abril de 2013, por el cual REQUIERE a la Alcaldía Municipal de Paz

del Río, para que en el término de diez (10) días, “informe sobre las medidas adoptadas en relación con la creación del cuerpo de bomberos voluntarios en su jurisdicción, en aras de cumplir la sentencia de 27 de enero de 2004”. - Auto de 27 de junio de 2013, por medio del cual se dispuso abrir trámite incidental de desacato de la sentencia de 27 de enero de 2004. II.2. Oposición. El Alcalde Municipal de Paz del Río, aseguró que su Administración no ha sido ajena al cumplimiento de la citada sentencia, pues ha adelantado las acciones pertinentes, a la luz de lo dispuesto en la Ley 1575 de 21 de agosto de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”. Informó que no fue posible suscribir un convenio interadministrativo, con el Municipio de Duitama, para la prestación del servicio público de bomberos, en atención a la distancia que existe entre aquél y Paz del Río, razón por la cual, el Capitán Rafael Monroy del Cuerpo de Bomberos del citado Municipio aseguró que, en caso de una emergencia de incendio o calamidad no podrían prestar el servicio eficiente y oportunamente. Afirmó que adelantará gestiones para aunar esfuerzos, con los Municipios de Sativasur, Sativanorte, Socha y Tasco, para la creación de un cuerpo de bomberos fuerte en caso de siniestro y que ya suscribió un convenio con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Duitama para capacitar y asesorar a los aspirantes a bombero. Estimó que no es justo adelantar en su contra un incidente de desacato, pues la

sentencia que se estima incumplida data de más de nueve (9) años, ante la conducta negligente de Administraciones pasadas, que nada hicieron para atender el citado fallo.

III.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 2, en proveído de 21 de agosto de 2013, sancionó al Alcalde Municipal de Paz del Río, por desacato a la sentencia de 27 de enero de 2004, con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en arresto de diez (10) días, en caso de incumplimiento. Arguyó que los documentos aportados durante el trámite incidental, evidencian que entre los últimos requerimientos hechos para cumplir el fallo que se examina, transcurrió más de un año sin que la entidad demandada procediera conforme lo ordenó la sentencia incumplida. Agregó que solo después de haber requerido y exhortado al ente territorial y luego de abierto el incidente de desacato, el Municipio de Paz del Río suscribió el Convenio de Capacitación núm. 07 de 22 de julio de 2013. Estimó que las medidas adoptadas por la Administración son ineficaces, si se tiene en cuenta que el Municipio de Paz del Río está ubicado en el denominado “Corredor Industrial de Boyacá”, en el cual operan industrias que son potencialmente peligrosas, por lo que no es justificable haber omitido el cumplimiento del fallo de acción popular.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998, establece:

“Artículo 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” En la acción popular el desacato constituye el ejercicio de la potestad disciplinaria del juez que profirió la sentencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas. Dicha potestad está limitada por dos requisitos, a saber: que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario determinar el contenido preciso del fallo cuyo incumplimiento se alega, esto es, cuáles son los sujetos obligados, la conducta que deben realizar y el plazo previsto para el efecto. La sentencia objeto de cumplimiento. Mediante sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 27 de enero de 2004, se ordenó al Municipio de Paz del Río “disponer las regulaciones

administrativas y presupuestales indispensables para atender en los términos que ordena la Ley el servicio Público de Bomberos. Lo precedente en el plazo máximo de 3 meses”. En su parte motiva, la citada sentencia expresó que: “1. La prueba recaudada dentro de la actuación facilita el conocimiento necesario para establecer que el Municipio de Paz del Río, no tiene convenio o contrato alguno con el cuerpo de Bomberos de Tunja, y que mucho menos, conforme lo señala el Personero Municipal, posee Cuerpo Oficial de Bomberos ni convenio de gestión con cualquier otro cuerpo de bomberos voluntarios. … La única posición al respecto es la esbozada en la contestación de la demanda donde se afirma que la condición económica del Municipio que le ubica en la sexta categoría, dice de su incapacidad para poder atender el mandato legal en lo que respecta al reglamento establecido en la Ley 322 de 1996… … A su turno, la Ley 322 de 1996 creó el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia, definiendo que la prevención y control de los incendios, es un servicio público esencial a cargo del estado, señalando como entidad ejecutora a los Distritos, Municipios y entidades territoriales Indígenas a quienes incumbe proveer lo necesario, a través de los cuerpos de bomberos oficiales o, en su defecto, mediante la celebración de contratos para tal fin con los cuerpos de Bomberos Voluntarios preexistentes. Es concreta la situación jurídica de la obligación de los Municipios, en el sentido de ocuparse de la prevención de desastres, siguiendo las alternativas propuestas en la Ley, organizar los sistemas de prevención de incendios o de calamidades posibles, evento que lamentablemente

es absolutamente inexistente en el caso del Municipio de Paz del Río. … el riesgo contingente respecto de las calamidades generales originadas en fuego, terremotos, inundaciones, etc, que se encuentra totalmente desatendido por fuera de la carga obligacional …” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Para la Sala, resulta claro que el hecho en el cual descansa la orden de amparo de los derechos colectivos en el caso concreto, es la inexistencia de un Cuerpo de Bomberos, oficial o voluntario, y de convenio alguno con los cuerpos de Bomberos preexistentes, que garanticen la prestación de dicho servicio público a la población del Municipio de Paz del Río, razón por la cual, como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, le impuso a esta entidad territorial la orden de “disponer de las regulaciones administrativas y presupuestales indispensables para atender en los términos que ordene la Ley el servicio público de Bomberos”. Ahora bien, tal como se desprende de la lectura de la parte motiva del citado fallo, la normativa que debe atender el Municipio demandado para cumplir la orden judicial, es la Ley 322 de 1996, que creó el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia, la cual define la prevención y control de incendios como un servicio público esencial a cargo del Estado y cuya prestación, en el caso examinado, corresponde al Municipio de Paz del Río “a través de cuerpos de bomberos oficiales o, en su defecto, mediante la celebración de contratos para tal fin con los cuerpos de Bomberos Voluntarios preexistentes”. Lo anterior quiere decir que para cumplir lo ordenado en la sentencia de 27 de

enero de 2004, esto es, para atender el servicio público de bomberos en los términos de Ley, el Municipio demandado debe: i) crear un cuerpo de bomberos Oficial o de Voluntarios o, en su defecto, ii) celebrar un contrato para tal fin, nada de lo cual se ha concretado por parte de la Administración Municipal, como se verá a continuación: - A folio 106 a 107, obra informe suscrito por la ciudadana Elisa Avellaneda Vega, quien ocupaba el cargo de Alcaldesa Municipal de Paz del Río en el año 2010, en el cual mencionó que adelantó gestiones tendientes a reactivar la Defensa Civil del ente territorial, para cuya participación se convocó a la comunidad y, como respuesta, en el año 2008 se graduaron 35 voluntarios, quienes a través de la Defensa Civil de Duitama y Tunja, han sido capacitados y entrenados en “primeros auxilios, quemaduras, heridas, manejo de incendios y quemas forestales, uso de extintores, soporte vital, rescate vertical, brigada contra incendios, extracción vehicular”. - A folio 126, obra manifestación del ciudadano Justo Pastor Goyeneche Herrera, Alcalde Municipal de Paz del Río para el año 2012, quien aseguró que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios se encuentra creado, con personería jurídica núm. 223 de mayo 6 de 1975 y que mediante Resolución núm. 133 de 21 de mayo de 2001 se inscribió como Presidente del mismo el señor Pedro Antonio Pérez. Agregó que uno de los objetivos de su Administración es reactivar dicho cuerpo de bomberos, para lo cual ha convocado a la comunidad sin obtener respuesta

positiva. Señaló que para el efecto, presentó el Proyecto de Sobretasa Bomberil, sobre el proyecto al impuesto predial, con el fin de conseguir recursos y que cuenta con el rubro identificado con el código núm. 21030200101 de sentencias y conciliaciones, por valor de $46.000.000.oo, para el pago del incentivo al actor popular. - A folios 140 a 141, el mencionado servidor público, señaló que el Municipio de Paz del Río “ha estado en contacto con bomberos voluntarios de Duitama”, con el propósito de suscribir un convenio interadministrativo, tendiente a obtener de dicho ente territorial, la prestación del servicio público de bomberos, lo cual no ha sido posible porque, en razón de la distancia que existe entre los dos Municipios, el Capitán de Bomberos de Duitama no se compromete a suscribir contrato alguno. Por lo anterior, para la Sala no hay lugar a duda alguna de que el Municipio de Paz del Río no ha adoptado ninguna de las medidas posibles, señaladas en la sentencia de 27 de enero de 2004, para atender en los términos de la Ley, el servicio público de bomberos, pues no ha creado un cuerpo de bomberos Oficial o voluntario, ni reactivado el que dice que existe, pese a que han transcurrido más de nueve (9) años desde que quedó en firme la orden judicial que así lo determinó, tal como consta a folios 77 a 78 y, porque, como quedó visto, la opción de contratar dicho servicio con otros Municipios no ha sido posible y tampoco existe prueba que demuestre la materialización de esta medida. Es de resaltar que el ente territorial demandado no ha realizado acciones

administrativas concretas, a nivel presupuestal, tendientes a obtener los recursos económicos necesarios para la creación o reactivación del cuerpo de bomberos, conforme a lo ordenado en el citado fallo; ni siquiera hay constancia de que durante los nueve (9) años, transcurridos desde la ejecutoria de la decisión judicial, que, por lo demás, debía cumplirse en el término de tres (3) meses, el Municipio haya apropiado recursos o, por lo menos, buscado ayudas dinerarias del Departamento de Boyacá o la Nación, lo cual evidencia la negligencia y desden de las distintas Administraciones de dicha entidad territorial en el cumplimiento de la sentencia mencionada en precedencia y ello impone confirmar la decisión consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFÍRMASE la providencia consultada. En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2013. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Presidente Ausente con permiso

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA