CE-15001-23-31-000-2002-0707-01(AC-3140)-2002

ACCIÓN DE TUTELA - Protección del derecho a la vida en condiciones dignas / DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA - Protección. Expedición de certificado de disponibilidad presupuestal / CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTA - Orden de expedición. Protección del derecho a vivienda / DERECHO A UNA VIDA DIGNA - Protección. Derecho a vivienda. Orden de expedición de certificado de disponibilidad presupuestal Para el caso, como se lee en la demanda y según fue esta admitida por el Tribunal, se trata de la tutela de los derechos a la vida, a la salud y a la vivienda digna y a la protección de la familia, básicamente, que resultarían violados porque el Alcalde de Tunja no ha expedido la certificación de apropiación presupuestaria en los términos que le fueron señalados por Findeter mediante oficio suyo de 8 de febrero de 2002. Existe la disponibilidad presupuestaria correspondiente, y nada dijo el Asesor Jurídico del municipio en su contestación sobre por qué no había sido enviada a Findeter la certificación requerida. Esa omisión resulta así injustificada, y amenaza la ejecución del proyecto de vivienda -y, específicamente, de vivienda de interés social-, y con ello las posibilidades de la demandante y de otras personas de acceder a una vivienda digna. Ahora bien, según el artículo 51 de la Constitución -que hace parte del capítulo 2, De los derechos sociales, económicos y culturales, del título II, De los derechos, las garantías y los deberestodos los colombianos tienen derecho a vivienda digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y

promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. Lo anterior indica que no se trata de un derecho fundamentalestablecidos en el capítulo 1, De los derechos fundamentales, del mismo títuloy que, como otros derechos de contenido social, económico o cultural, han de ser desarrollados progresivamente y no autorizan a exigir del Estado su satisfacción plena. Pero se trata solo de certificar acerca de una disponibilidad de presupuesto que existe, y de proteger el derecho a la vida o, mejor, a la vida en condiciones dignas, ese sí derecho fundamental, amenazado por la omisión de la administración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 15001-23-31-000-2002-0707-01(AC-3140)

Actor: ASOCIACIÓN DE VIVIENDA VILLA ROCÍO Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia de 21 de marzo de 2.002 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Rocío Aracely Merlano Vargas, diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento y en su calidad de presidenta y representante de la Asociación de Vivienda Urbanización Villa Rocío, presentó demanda contra el municipio de

Tunja. Dijo la señora Merlano Vargas que mediante acta de 3 de febrero de 2.002 se

constituyó la Asociación, para solucionar la falta de vivienda de un grupo constituido en su mayoría por mujeres cabeza de familia, de bajos recursos económicos; que el Fondo de Fomento Territorial (Findeter) a través del programa Empleo en Acción dio viabilidad al proyecto de acueducto, vías y alcantarillado de la Asociación, el cual para su ejecución debía estar avalado con recursos de la Alcaldía de Tunja; que, en consecuencia, debía contarse con la reserva presupuestaria debida y el proyecto, en lo que correspondía a obras de urbanismo, debía ser ejecutado por la Alcaldía, a través de un organismo de gestión, para lo cual se firmó un documento de registro presupuestario por la suma de $91’483.977, con certificaciones del Alcalde, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Servicios Públicos y el Gerente de Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Tunja (Invitu); que para la adquisición de los subsidios del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social (Inurbe) y Findeter se hacía necesario el registro presupuestario de la Oficina Asesora de Planeación Municipal antes del 21 de febrero del año en curso; que la Alcaldía, en comunicación de 13 de junio de 2.001, se comprometió con Findeter a gestionar y ejecutar las obras de urbanismo; que el 8 de febrero de 2.002 Findeter le ordenó a la administración de Tunja presentara el certificado de disponibilidad presupuestaria aplicable a la vigencia de 2.002, para firmar el convenio en la regional de Findeter antes del 28 de febrero de 2.002, porque en caso contrario el

Fondo de Inversión para la Paz (FIP) destinaría los recursos a otro proyecto; que se exigió a la Asociación presentara el convenio firmado entre Findeter y la Alcaldía de Tunja y se le dio un plazo que vencía el 22 de febrero de 2.002; y que de no darse cumplimiento a esa exigencia 36 familias de la Asociación se verían afectadas gravemente, pues se perderían los recursos económicos de Findeter, avalados por el programa de Empleo en Acción por $76’335.120, más aportes internacionales y de la empresa privada, y los de cada una de las familias de la asociación por $1’500.000, y con ello las posibilidades de adquirir vivienda digna. Solicitó la señora Merlano Vargas se ordenara “a quien corresponda en ausencia del señor Alcalde y conforme a las normas legales, se dé cumplimiento a lo ordenado por Findeter, en comunicación de fecha 8 de febrero de 2.002, antes del día 21 de febrero del año en curso”. El Tribunal, por auto de 4 de marzo de 2.002, decidió inadmitir la demanda, porque entendió que no se trataba del ejercicio de la acción de cumplimiento, sino de la acción de tutela, y bajo ese supuesto la admitió posteriormente, por auto de 12 de los mismos.

2. Contestación de la demanda El Asesor Jurídico del municipio de Tunja dio respuesta a la demanda alegando que no ha sido violado el derecho de petición de la demandante, porque no había elevado petición alguna, y que “tampoco existe obligación perentoria de acto

jurídico legal que me obliguen como representante legal del municipio a dar cumplimiento alguno”. Dijo también que la demandante se basa en la comunicación de Findeter de 8 de febrero de 2.002, la cual no “ordena u obliga al municipio de Tunja mediante acto administrativo a cumplir ningún compromiso como lo da a entender la demandante, faltando de esta manera a la verdad”, y que la actuación del Alcalde se circunscribe al desarrollo e implementación del programa de gobierno esbozado en su campaña y conforme a las disposiciones legales, pero no “las disposiciones a que tenga que firmar u suscribir convenios o uniones temporales impositivas de entidad gubernamental o privada alguna y a comprometer recursos para favorecimiento de asociaciones privadas a quienes la ley obligan a ellos como urbanizadores a realizar todas las obras de urbanismo y servicios públicos”. Además, que el municipio no ha celebrado unión temporal alguna con la Asociación de Vivienda Urbanización Villa Rocío, y que la administración se ha abstenido de continuar colaborando con la misma por las quejas de varios beneficiarios por el mal manejo de los recursos por parte de la presidenta y por la carencia de inscripción del 1% del programa de vivienda, conforme a lo establecido en el acuerdo 12 de 2.001, que establece como prerrequisito para la celebración de convenios o contratos de unión temporal.

3. La sentencia impugnada Es la del 21 de marzo de 2.002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá denegó la tutela solicitada.

Dijo el Tribunal, en síntesis, que, según constancia firmada por el Alcalde de Tunja y el Gerente de Invitu, dentro de los programas de unión temporal y alianza

estratégica se encontraba el programa Villa Rocío; que según certificado del Asesor de Planeación Municipal ese proyecto se encuentra integrado al programa Vivienda para Todos del plan de desarrollo del municipio, e igualmente dentro de los programas de unión temporal y alianza estratégica de Invitu; que según certificado del Secretario de Servicios Públicos de la Alcaldía, expedido con destino a Findeter, hay disponibilidad presupuestaria para obras de urbanismo, alcantarillado, acueducto y vías para la referida urbanización, por valor de $91’524.234; que según comunicación dirigida al Fondo de Inversión para la Paz, programa Empleo en Acción, suscrita por el Alcalde en su calidad de Presidente de la Junta Directiva de Invitu, en la cual manifestó estar “presentando la documentación requerida por ustedes según la guía de presentación de proyectos”, expresó el compromiso de esa entidad de “cumplir los trámites, permisos, requisitos y normas legales, técnicas, ambientales, jurídicas y demás, que sean necesarios para la presentación y ejecución total del proyecto” y solicitó aportes por $73’595.120”; que según certificación expedida por el Secretario de Hacienda Municipal, en el presupuesto de rentas y gastos del municipio para la vigencia fiscal de 2.002 existe “el rubro 2.8.1.3-229, Cofinanciación y/o Financiación de Proyectos de Infraestructura para la ejecución del Proyecto Construcción de Acueducto, Alcantarillado y Vías del Conjunto Residencial Villa Rocío y por un valor de $91’483.977”; y que, siendo así, está probado que la administración municipal ha tomado interés y el Alcalde ha colaborado en la

ejecución del proyecto referido, por lo cual no podían ser atendidas las pretensiones de la demandante, además porque la demandante “no aportó ninguna prueba que permitiera establecer la vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna” ni a “la estabilidad emocional, moral, familiar, y a la salud de los menores a que hace alusión”.

4. La impugnación La señora Rocío Aracely Merlano Vargas impugnó la sentencia, solicitando se acogieran las pretensiones de la demanda.

Dijo que se requiere el registro presupuestario para poder acceder a los recursos financieros que ha de suministrar Findeter, a la ayuda del Plan Colombia y a los subsidios económicos de Inurbe y Comfaboy; que la Alcaldía de Tunja debe aportar la certificación de registro presupuestario, documento requerido por Findeter para el desembolso de los dineros destinados a la ejecución de obras de urbanismo, y no hay explicación alguna a la renuencia por parte de la administración municipal en la entrega del mencionado documento, que es indispensable, pues de no ser entregado en los términos señalados por Findeter se pierde la gestión realizada hasta el momento, con lo cual quedarían desprotegidas 33 familias, que solo podrían acceder a una vivienda por medio de un proyecto de auto construcción.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos que señala la ley, y solo procede cuando el afectado no

disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el artículo 6.º numeral 1, del decreto 2.591 de 1.991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, se reiteró que el ejercicio de la acción de tutela era improcedente cuando existieran otros medios de defensa judiciales, salvo que se la utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, con la precisión de que la existencia de dichos medios de defensa sería apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encontrara el solicitante. La acción de tutela, entonces es medio de defensa solo de los derechos constitucionales fundamentales, y es subsidiaria y residual, por cuanto solo procede a falta de un mecanismo judicial diferente, esto es, cuando constituya el único medio para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual la existencia de un medio judicial ordinario no impide su ejercicio. Para el caso, como se lee en la demanda y según fue esta admitida por el Tribunal, se trata de la tutela de los derechos a la vida, a la salud y a la vivienda digna y a la protección de la familia, básicamente, que resultarían violados porque el Alcalde de Tunja no ha expedido la certificación de apropiación presupuestaria en los términos que le fueron señalados por Findeter mediante oficio suyo de 8 de febrero de 2.002. Pues bien, por oficio de 13 de junio de 2.001, el Alcalde de Tunja, en su calidad

de Presidente de la Junta Directiva de Invitu, y el Gerente de esa entidad, solicitaron al Fondo de Inversión para la Paz (FIP) el aporte de recursos “para la ejecución del proyecto Conjunto Residencial Ecológico Villa Rocío, Acueducto, Alcantarillado y Vías”, las sumas de $36’690.000 y $33’635.120, en su orden, para cubrir los costos de mano de obra y para la compra de materiales. Y el Director de la Unidad Regional Uno de Findeter, por oficio 450-03-0-056 de 8 de febrero de 2.002 dirigido al Alcalde de Tunja, después de informarle que el Gobierno a través del FIP había aprobado el otorgamiento de esos recursos, dijo: “La aprobación y el compromiso de disponibilidad de recursos de la Nación están condicionados a las disponibilidades de tesorería y a que la entidad que usted representa, presente el convenio suscrito por usted y el (los) Organismo(s) de Gestión que participará(n) en la operación. Para proceder a la preparación de dicho convenio se requiere que envíe a esa Unidad Regional antes del 28 de febrero de 2.002 el original del Certificado de Disponibilidad Presupuestal aplicable a la vigencia del 2.002. En caso de que dicho certificado no sea recibido oportunamente, se entiende que el Municipio no dispone de las partidas necesarias para la ejecución del proyecto aprobado, lo cual puede llevar a que los recursos asignados por el FIP se destinen a otros proyectos”. Hay en el expediente copia de un certificado, sin fecha, expedido por el Secretario de Hacienda del Municipio de Tunja, en que se lee:

“Que existe en el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Tunja para la Vigencia Fiscal del año 2.002, el rubro 2.8.1.3299 Cofinanciación y/o Financiación de Proyectos de Infraestructura para la ejecución del Proyecto Construcción de Acueducto, Alcantarillado y Vías del Conjunto Residencial Villa Rocío y por un valor de $91’483.977”. También obra en el expediente certificación expedida por el Asesor de Planeación Municipal, que dice: “El proyecto de vivienda de interés social denominado ‘Vivienda Ecológica Villa Rocío’ se encuentra integrado al programa 1.2.6 Vivienda para Todos del Plan de desarrollo del Municipio de Tunja 2.001-2.003 ‘Una Alcaldía para Todos’ (Acuerdo Municipal No. 0016/2.001). Igualmente se encuentra dentro de los programas de Unión Temporal y Alianza Estratégica del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Tunja (Invitu)”. Existe, entonces, la disponibilidad presupuestaria correspondiente, y nada dijo el Asesor Jurídico del municipio en su contestación sobre por qué no había sido enviada a Findeter la certificación requerida. Esa omisión resulta así injustificada, y amenaza la ejecución del proyecto de vivienda -y, específicamente, de vivienda de interés social-, y con ello las posibilidades de la demandante y de otras personas de acceder a una vivienda digna. Ahora bien, según el artículo 51 de la Constitución -que hace parte del capítulo 2, De los derechos sociales, económicos y culturales, del título II, De los derechos, las garantías y los deberestodos los colombianos tienen derecho a vivienda

digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. Lo anterior indica que no se trata de un derecho fundamental -establecidos en el capítulo 1, De los derechos fundamentales, del mismo títuloy que, como otros derechos de contenido social, económico o cultural, han de ser desarrollados progresivamente y no autorizan a exigir del Estado su satisfacción plena. Pero se trata solo de certificar acerca de una disponibilidad de presupuesto que existe, y de proteger el derecho a la vida o, mejor, a la vida en condiciones dignas, ese sí derecho fundamental, amenazado por la omisión de la administración. En tales condiciones, se revocará la sentencia impugnada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Revócase la sentencia de 21 de marzo de 2.002 dictada por el Tribunal

Administrativo de Boyacá. En su lugar, se ordena al Alcalde del municipio de Tunja que en el término de veinticuatro (24) horas envíe a la Unidad Regional Uno del Fondo de Fomento Territorial (Findeter) certificado de disponibilidad presupuestaria, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General