CE-15001-23-31-000-2002-1312-01(AC-3304)-2002

ACCIÓN DE TUTELA - Protección del derecho al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Protección frente a revocatoria directa de acto administrativo particular / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULARRevocatoria sin consentimiento de titular configura violación del debido proceso En el caso en estudio, el peticionario acude al mecanismo de la tutela para plantear la violación de sus derechos a la igualdad y al trabajo. La vulneración de los mismos la atribuye al Municipio de Tunja y la deriva de la decisión adoptada en la Resolución número 004 del 30 de noviembre de 2001 expedida por el Alcalde, por medio de la cual, según plantea, se le canceló el permiso de utilización de suelo número 071 del 3 de agosto de 2001 otorgado para el taller denominado ‘Solo Frenos del Sur’. En ese orden de ideas se tiene, en primer término, que siendo cierto que el peticionario puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para dirimir la legalidad de las Resoluciones que le revocaron el Certificado de Uso de suelo y le autorización de funcionamiento del taller ‘Solo Frenos del Sur’, lo evidente es que ese medio de defensa no es eficaz dado que implica el adelantamiento de un proceso cuya duración en el tiempo lo afectaría de manera grave, pues mientras el mismo esté en curso no podría trabajar en ese establecimiento y, además, para adelantar ese proceso tendría que incurrir en unos gastos que, según se desprende del contenido de la solicitud, no está en condiciones de asumir. En segundo término para la Sala está probada la vulneración del derecho al debido proceso, pues la administración revocó de

manera directa un acto de contenido particular y concreto sin el consentimiento previo y escrito del Señor Callejas Torres. En esta forma, establecido que la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Tunja revocó el acto que reconocía al peticionario el derecho de utilización del suelo y le autorizaba el funcionamiento de un taller sin su consentimiento expreso y escrito, la conclusión que surge es la de que la administración lo puso en una situación de indefensión que comporta la vulneración del derecho al debido proceso. Por esta razón la tutela debe prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dos (2002).

Expediente número: 15001-23-31-000-2002-1312-01(AC-3304)

Actor: JOSÉ MOISÉS CALLEJAS TORRES Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 30 de abril de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1, mediante la cual negó por improcedente la solicitud de tutela formulada

por el Señor José Moisés Callejas Torres.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El Señor José Moisés Callejas Torres, actuando en su propio nombre, ejerció la acción de tutela contra el Municipio de Tunja con el objeto de obtener protección a sus derechos al trabajo y a la igualdad. Al efecto solicita que se ordene a la

Oficina de Planeación de esa entidad le restablezca el derecho concedido en el certificado de uso de suelos número 071 de 2001. B.- HECHOS Como fundamentos de la solicitud, el peticionario exponen los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1°. Cansado de solicitar trabajo sin ser escuchado y con sus hijos pasando necesidades, solicitó un préstamo a la Caja Agraria para construir un taller en su casa. El 3 de agosto de 2001, Planeación Municipal de Tunja le expidió el certificado de uso de suelos número 071 para el predio con matrícula inmobiliaria número 070-78793 y le autorizó el funcionamiento del taller ‘Solo Frenos del Sur’. 2º. Empezó a trabajar con buenos resultados hasta que un vecino recogió firmas y formuló una queja por invasión del espacio público por los carros que se parquean en la calle. En la cuadra donde queda ubicado el taller hay varios negocios: un lavadero de carros y una chatarrería que igualmente parquean carros en la calle, un radio técnico, las tiendas de Blanca Munévar y Cristóbal Vargas. Además hay otros vecinos que también parquean sus volquetas y camperos en la calle. 3°. No es su culpa que la gente se parquee en la calle. La inobservancia de las normas de tránsito no da para que se tomen medidas extremas y se cierre su establecimiento, única fuente de trabajo que tiene y que le permite su sustento y el de su familia. Sería mas conveniente un llamado de atención a los infractores o que se lleven los carros con la grúa. Sin que le hubieran

hecho un requerimiento, por un vecino envidioso que movió sus influencias, se le canceló el permiso mediante Resolución número 004 del 30 de noviembre de 2001. 4º. El Alcalde de Tunja llegó a un acuerdo con los comerciantes del sector de la Avenida Colón que están en una vía bastante transitada pero no les canceló las licencia de funcionamiento. El peticionario considera que merece un trato igual y aclara que no está pidiendo que se permitan estacionar los carros en la vía sino que lo dejen trabajar en su casa y en su taller como lo hacen los demás vecinos de la cuadra y del barrio donde vive. De otra parte señala que lo único que quiere es trabajar, sostener a su familia y pagar el crédito que le otorgó la entidad financiera.

2. CONTESTACION El Secretario Jurídico del Municipio de Tunja contestó la solicitud de tutela y solicitó que se desestimaran las pretensiones del Señor Callejas Torres. Afirma que, como quedó consignado en las Resoluciones expedidas por la Alcaldía Mayor de Tunja, el certificado de uso de suelo se revocó porque el establecimiento ‘Solo Frenos del Sur’ violó las normas relacionadas con la utilización del espacio público y por estar ubicado en un sector que no permite la creación de esa clase de establecimientos, según lo señalado en el Acuerdo número 0014 de 2001 -Plan de Ordenamiento Territorial-.

Manifiesta que a través de los órganos de la administración se adelantaron las actuaciones necesarias que permitieron constatar la vulneración de las normas de espacio público por el establecimiento. Considera que el peticionario no puede invocar la protección del derecho al

trabajo cuando ha infringido todas las normas que regulan lo relacionado con la prevalencia del espacio público. En cuanto a la protección del derecho a la igualdad por el hecho de que en el mismo sector existen otros establecimientos de similares características, señala que la Alcaldía debe analizar y estudiar cada caso y confrontarlo con el Plan de Ordenamiento Territorial para determinar las medidas que se deben adoptar. Agrega que los actos administrativos gozan de presunción de buena fe y están cobijados por el principio de inmutabilidad, razón que impide su revocatoria a través de la acción de tutela, pues para ese efecto se debe solicitar su nulidad a través de un proceso contencioso administrativo.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1, negó por improcedente la tutela solicitada por el Señor José Moisés Callejas Torres. Para adoptar esa decisión adujo que el peticionario tiene a su alcance la vía ordinaria contencioso administrativa para buscar el restablecimiento de los derechos o la indemnización de los perjuicios. Advirtió que el juez de tutela no puede resolver los problemas que atañen a la administración. Señaló que, no obstante, no puede pasarse por alto la imprevisión con que actuó la administración, pues le concedió permiso al peticionario para que organice un pequeño negocio que le permita estabilizar su modus vivendi y “... posteriormente, sin previo aviso, sin agotar los trámites administrativos, con violación del debido proceso, en forma intempestiva procede a suspender o cancelar la autorización concedida, sin tener en cuenta las

consecuencias que para el accionante y su familia tienen tales hechos”. Consideró que la administración incurrió en falta de diligencia cuando, sin el menor análisis, concedió el permiso de uso del suelo para que el peticionario organizara su negocio ‘Solo frenos del sur’, dando pie a que éste incurriera en inversiones para sostenerlo, y luego decidió que el sitio no era apropiado para esa actividad.

3. LA IMPUGNACION El peticionario impugnó la sentencia del Tribunal. En el expediente no obra escrito de sustentación de la impugnación.

II. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

En el caso en estudio, el peticionario acude al mecanismo de la tutela para plantear la violación de sus derechos a la igualdad y al trabajo. La vulneración de los mismos la atribuye al Municipio de Tunja y la deriva de la decisión adoptada en la Resolución número 004 del 30 de noviembre de 2001 expedida por el Alcalde, por medio de la cual, según plantea, se le canceló el permiso de utilización de suelo número 071 del 3 de agosto de 2001 otorgado para el taller denominado ‘Solo Frenos del Sur’. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1, negó por improcedente la solicitud de tutela, pues consideró que el peticionario cuenta con otro medio de defensa para hacer efectivos los derechos reclamados.

Para la Sala es evidente que, como lo advirtió el Tribunal, el peticionario dispone de otro medio de defensa judicial, pues las actuaciones y decisiones de las cuales deriva la violación de sus derechos a la igualdad y al trabajo están contenidas en unos actos administrativos susceptibles de ser demandados mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que le permitiría pedir la nulidad de esos actos y el consiguiente restablecimiento del derecho. De manera que, en principio, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, la solicitud de tutela formulada por el Señor José Moisés Callejas Torres resulta improcedente. Pero, a pesar de la existencia de ese medio de defensa judicial, debe determinarse adicionalmente, si el mismo es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados, pues, como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia constitucional, solo en la medida en que sea eficaz, se torna en improcedente la acción de tutela. Así mismo, teniendo en cuenta que la naturaleza de la acción de tutela permite al juez pronunciarse sobre derechos diferentes a los invocados cuando aparezca probada su violación, corresponde a la Sala establecer si la actuación administrativa adelantada en contra del peticionario afecta otros derechos. En ese orden de ideas se tiene, en primer término, que siendo cierto que el peticionario puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para dirimir la legalidad de las Resoluciones que le revocaron el Certificado de Uso de suelo y

le autorización de funcionamiento del taller ‘Solo Frenos del Sur’, lo evidente es que ese medio de defensa no es eficaz dado que implica el adelantamiento de un proceso cuya duración en el tiempo lo afectaría de manera grave, pues mientras el mismo esté en curso no podría trabajar en ese establecimiento y, además, para adelantar ese proceso tendría que incurrir en unos gastos que, según se desprende del contenido de la solicitud, no está en condiciones de asumir. En segundo término para la Sala está probada la vulneración del derecho al debido proceso, pues la administración revocó de manera directa un acto de contenido particular y concreto sin el consentimiento previo y escrito del Señor Callejas Torres. En efecto, el artículo 73 del C.C.A. de manera perentoria dispone que “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. En este caso se encuentra demostrado que, en atención a la solicitud formulada mediante escrito radicado el 26 de junio de 2001 por el Señor José Moisés Callejas Torres (folio 3), el 3 de agosto siguiente la Oficina Asesora de Planeación Municipal expidió el certificado de uso del suelo número 071 autorizando el funcionamiento del establecimiento ‘Solo Frenos del Sur’ para la actividad “Reparación y adaptación de booster y bombas, reparación de hongos y repuestos”. Para conceder la autorización se advirtió que esa actividad se encuentra clasificada como Servicios Grupo 3 (artículo 196, Acuerdo 0014 de

1. y se ajusta a la legislación vigente. En ese certificado se precisaron las condiciones que el peticionario debía cumplir y se le advirtió que el incumplimiento de las mismas “Le acarreará la revocatoria del presente uso del suelo” (folio 4).

Esas condiciones fueron las siguientes: “1. Horario: De lunes a sábado de 7:30 a.m. a 6:00 p.m. se debe mitigar la producción de ruidos y olores que atenten contra el bienestar de la comunidad. No utilizar espacio público (andenesvías) para el desarrollo de la actividad. “2. Cumplir con todas las normas sanitarias, ambientales y de seguridad vigentes para este tipo de establecimientos”. Posteriormente, el 1º de noviembre de 2001, la Oficina de Planeación de Tunja revocó dicho certificado. En los considerandos de ese acto se expusieron, entre otros, los siguientes planteamientos: 1. Que la Señora Angela Hurtado presentó queja verbal en la Oficina de Planeación advirtiendo que la reparación de los vehículos se realiza sobre la vía pública y en el acceso de entrada a su garaje y casa de habitación; 2. Que en la inspección judicial practicada el 19 de octubre se encontraron frente al taller tres carros, todos ocupando espacio público y en uno de ellos se estaban realizando trabajos de mecánica; 3. Que el área de ocupación señalada en el certificado de uso de suelo número 071 quedó erróneamente enunciada, pues corresponde a ‘Area Residencial Mixta Unifamiliar’ en la que la actividad solicitada no está permitida; 4. Que el establecimiento ‘Solo Frenos del Sur’ atenta contra el interés público del sitio donde funciona por la invasión del

espacio público (folios 48 a 51). Contra la Resolución número 002 del 1º de noviembre de 2001, el peticionario interpuso los recursos de reposición y apelación, resueltos por medio de las Resoluciones números 004 del Asesor de Planeación Municipal de Tunja (folios 5 a 7) y 0483 del 20 de febrero de 2002 del Alcalde de esa ciudad (folios 43 a 47), en el sentido de confirmar en todas sus partes el acto impugnado. Lo anterior permite deducir que los citados funcionarios del Municipio de Tunja revocaron de manera directa, sin el consentimiento expreso y escrito del Señor Callejas Torres, el Certificado de Uso de Suelos número 071 que le autorizó el funcionamiento del establecimiento ‘Solo Frenos del Sur’. Si con posterioridad a la concesión del Certificado de Uso de Suelo la Oficina Asesora de Planeación advirtió que el mismo era contrario a la ley por las razones que se exponen en la Resolución 002 de 2001 (que no se atienden las previsiones del Acuerdo número 0014 de 2001 -Plan de Ordenamiento Territorialpues la actividad está prohibida en el área autorizada; que la actividad permite la invasión del espacio público), pudo demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tal como lo autoriza el artículo 149 del C.C.A., dentro de la oportunidad que para el efecto señala el artículo 136, numeral 7 ibídem, con la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que dispone que “Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de su

expedición”. Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-393/01 en la que sostuvo lo siguiente: “ La Corte ha dicho que si se revoca un acto de contenido particular y concreto, sin la autorización del titular, este proceder toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado (T-7220/98). En otras palabras, coloca a la persona en situación de indefensión y esto ocasiona sin lugar a dudas una violación al debido proceso. Para que no ocurra este asalto a la buena fe y al debido proceso se estableció la acción de lesividad y, además, el propio C.C.A., en el artículo 74 indica: “Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código”. Como lo señala el C.C.A. y se afirma en la providencia citada, la revocatoria del Certificado de Uso de Suelo también pudo adoptarse como culminación de actuación administrativa adelantada en la forma prevista en el artículo 28 y concordantes de ese Código. Pero en este caso no se demostró que se hubiese adelantado actuación alguna con esa finalidad y menos que se hubiese comunicado al Señor Callejas Torres sobre su existencia y objeto, como lo exige esa norma. En esta forma, establecido que la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de

Tunja revocó el acto que reconocía al peticionario el derecho de utilización del suelo y le autorizaba el funcionamiento de un taller sin su consentimiento expreso y escrito, la conclusión que surge es la de que la administración lo puso en una situación de indefensión que comporta la vulneración del derecho al debido proceso. Por esta razón la tutela debe prosperar. De consiguiente, la Sala revocará la sentencia impugnada y dispondrá que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de que se dictara la Resolución 002 de 2001, esto es, dejará sin efecto ese acto y las Resoluciones que lo confirmaron -las distinguidas con los números 004 del 30 de noviembre de 2001 dictada por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Tunja y 483 del 20 de febrero de 2002 del Alcalde de ese Municipio-. Consecuencialmente, cobrará vigencia el Certificado de Uso del Suelo número 071 de 2001 expedido a favor del Señor José Moisés Callejas Torres, lo que implica que éste podrá desarrollar la actividad que mediante el mismo le fue autorizada. Dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, el Alcalde del Municipio de Tunja y el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal adoptarán las medidas pertinentes para el acatamiento de la misma.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A : 1º. Revócase la sentencia dictada el 30 de abril de 2002 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1. 2º. Tutélase el derecho al debido proceso del Señor José Moisés Callejas Torres.

Para su protección, se dejan sin efecto las Resoluciones números 002 del 1º de noviembre y 004 del 30 de noviembre de 2001 del Asesor de Planeación Municipal de Tunja, así como la 0483 del 20 de febrero de 2002 del Alcalde Mayor de ese municipio. Cobra vigencia, en consecuencia, el Certificado de Uso del Suelo número 071 del 3 de agosto de 2001, por el cual se autoriza el funcionamiento del taller ‘Solo Frenos del Sur’. 3º. Ordénase al Alcalde de la ciudad de Tunja y al Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, adopten las medidas pertinentes para su acatamiento. 4º. El Tribunal Administrativo de Boyacá velará por el cumplimiento de esta sentencia. 5°. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6°. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ Presidente Ausente con excusa

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General