CE-15001-23-31-000-2003-00962-01(AP)-2006

PUENTE VEHICULAR - Vulneración de derechos colectivos por falta de barandas y andenes: reconocimiento de incentivo / MUNICIPIO DE TUNJAPuente vehicular barrio Los Rosales: protección en acción popular Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la seguridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales se estiman vulnerados en razón a la falta de barandas y de andenes en el puente vehicular de acceso ubicado en la Calle 43 en el barrio Los Rosales del municipio de Tunja. Al encontrase probada la vulneración alegada por el actor debió el a quo amparar los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sin que resultara necesario ordenar medidas para la protección de los mismos, toda vez en el trámite de la actuación se ejecutaron por el municipio demandado las obras dirigidas a tal propósito. No obstante, en criterio de la Sala, ha debido reconocer el a quo al actor el incentivo económico de que trata el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, pues es lo cierto que existió la vulneración de los derechos colectivos alegada por éste y que gracias a su intervención, luego de ser notificado de la demanda, el municipio de Tunja en el curso del proceso adoptó las medidas administrativas y realizó las operaciones necesarias para garantizar tales derechos. Se advierte sin dificultad que, contrario

a lo sostenido por el juez de primer grado, sí existió omisión de la entidad pública demandada y que su actuación no obedeció a un Plan de Acción Municipal, del cual no hay dato alguno en el expediente, sino a la presentación de la demanda que dio origen a este proceso. Lo anterior no solo se corrobora al revisar las fechas de presentación de la demanda. de su notificación al municipio de Tunja, y del inicio de las actuaciones administrativas por parte de esa entidad sino que se observa del propio texto del contrato de obra pública núm. 100 de 23 de octubre de 2003 en el que en forma expresa se reconoce que dicho contrato se celebra teniendo en cuenta, entre otras consideraciones, que en las acciones populares radicadas con los números 2003-00968 y 2003-00962 se solicitó la instalación de barandas de protección peatonal en los sectores objeto de dicho acuerdo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00962-01(AP)

Actor: JOSE ALBERTO SALOM CELY

Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones

El 14 de mayo de 2003, el ciudadano José Alberto Salom Cely promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Tunja (Boyacá), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la seguridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en cuyo amparo solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá que adoptara las siguientes disposiciones: “PRIMERO: Que se ordene al Municipio de Tunja que dentro de un término lógico haga las construcciones necesarias (instalación de barandas) en el puente en mención para poner fin a la amenaza de los derechos e intereses colectivos.

SEGUNDO: Que se delimite el espacio peatonal para la seguridad de los habitantes del barrio los rosales.

TERCERO: Que se condene al municipio al pago de las costas procesales.

CUARTO: Que se otorgue el incentivo económico fijado por la ley 472 artículo 39, teniendo en cuenta la buena fe, diligencia y la importancia que tiene esta demanda para proteger derechos e intereses colectivos de la comunidad tunjana” (fl. 5 – mayúsculas sostenidas del texto original).

2. Los Hechos Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes

hechos: 1.- El puente que cruza el río La vega en la calle 43 del barrio Los Rosales de la ciudad de Tunja carece de andenes y barandas en cada uno de sus costados,

ocasionando con ello una amenaza a la seguridad pública y a la integridad física de los transeúntes del lugar, quienes en su mayoría son niños, estudiantes y personas de la tercera edad. 2.- Con esa situación se da un trato desigual respecto de otros sectores de la ciudad en los que sí se cuenta con las correspondientes barandas y andenes, como por ejemplo el puente de acceso al barrio Santa Inés. 3.- La comunidad corre por lo anterior el riesgo de caer de una gran altura a un río contaminado por aguas negras. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El Municipio de Tunja, actuando a través de apoderado, contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones con fundamento en las siguientes razones: 1.- Manifestó que la administración municipal ha sido diligente y ha estado atenta a garantizar los derechos colectivos de las personas que transitan por el sector de la calle 43 del barrio Los Rosales, pues efectuó un estudio previo de las obras que se requieren para la instalación de barandas en el puente allí ubicado, elaboró el presupuesto de inversión y expidió la respectiva disponibilidad presupuestal para su ejecución. 2.- Afirmó que en el puente vehicular objeto de la demanda existen andenes con las medidas señaladas por Planeación Municipal para permitir el tránsito adecuado de los peatones, situación que demuestra que ninguna manera se está obstaculizando el goce del espacio público. 3.- Destacó que si bien no se han instalado aún las barandas sobre el puente de acceso al barrio Los Rosales, ello obedeció a razones presupuestales y a que la ejecución de esas obras se tenía proyectada realizar en la vigencia presupuestal

de 2004. 4.- Formuló la excepción de improcedencia de la acción, dado que el actor no demostró la presunta omisión del Municipio ni tampoco probó en qué consiste la vulneración de los derechos e intereses colectivos; igualmente, solicitó que se decretara la acumulación procesal con el expediente núm. 20031029 por versar sobre los mimos hechos que el de la referencia. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 24 de febrero de 2004, la cual fue declarada fallida en virtud de que las pretensiones del actor ya se agotaron con la ejecución de las obras por él solicitadas por parte del Municipio de Tunja. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora: Afirmó que la acción se interpuso cuando la amenaza seguía latente en el barrio Los Rosales, de manera que lo que se buscaba era la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos de los residentes del sector. Denunció situaciones anómalas de la tramitación de algunas acciones populares en las que figuraba como actor el señor Vicente Robillo Olmos, quien en su sentir, copió la presente demanda y a la cual se le dio un trámite preferencial en el sentido de correrle traslado a las partes demandadas de manera prioritaria y de fijar una fecha anterior para la audiencia de pacto de cumplimiento. Advirtió que la construcción de las barandas del puente del barrio Los Rosales obedeció a la instauración de la presente demanda, para lo cual solicitó al a quo

verificar las fechas de suscripción de los contratos de obra y la de la presentación de la demanda. Solicitó del Tribunal un pronunciamiento a su favor, en razón de la diligencia y buena fe al haberse incoado la acción para la protección de los moradores del barrio Los Rosales.

La parte demandada: Reitero las razones de defensa expuestas en la contestación de la demanda, en el sentido de afirmar que en el momento de la presentación de la demanda ya se había elaborado el presupuesto de las obras para la instalación de barandas en el puente de acceso al barrio Los Rosales, pero que estaba pendiente la ejecución de las mismas en procura de la consecución de los recursos necesarios para ello; agregó que una vez conseguidos los recursos el municipio procedió a instalar las barandas solicitadas por el actor.

Señaló que como el objeto de la acción popular ya se encontraba agotado, la decisión del juzgador debe rientarse hacia la negación de las súplicas del actor, de conformidad con lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional de los “hechos superados”. Finalmente, solicitó que se declare la excepción de cosa juzgada, toda vez que en la diligencia de pacto de cumplimiento celebrada dentro de la acción popular núm. 20031029 el municipio concilió con el demandante respecto de las mismas pretensiones, acuerdo que se aprobó mediante sentencia del 9 de diciembre de 2003. V.- LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Boyacá el 17 de marzo de 2005, decidió negar las pretensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: Precisó que ciertamente los hechos de la demanda describen una conducta

omisiva de la administración municipal que compromete la preservación e integridad del espacio público y el derecho de las personas a disfrutar de él. Destacó que no obstante ello, no media en el proceso elemento de juicio del que se deduzca el nivel de probabilidades del daño contingente, pues es lo cierto que se acreditó en el proceso que ya se ejecutó la obra solicitada en la demanda. Estimó que antes de la interposición de la acción popular, el Municipio de Tunja ya había incluido la construcción de las barandas del puente en el plan de acción municipal, tanto así que para la época del pacto de cumplimiento ya había dispuesto la colocación de las señales y barras de protección pretendidas con la demanda. VI-. EL RECURSO El actor inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, interpuso recurso de apelación teniendo en cuenta los siguientes aspectos: Indicó que el Tribunal vulneró el derecho de igualdad, toda vez que dio un trámite preferente al proceso núm. 20031029 iniciado por demanda formulada por el ciudadano VICENTE ROBALLO OLMOS, presentada con posterioridad a la interpuesta por el actor. Advierte que la culminación de la conducta omisiva de la entidad demandada no fue producto del plan de acción municipal iniciado antes de la presentación de la demanda, sino consecuencia directa de ésta, más aún si se tiene en cuenta que la demanda se interpuso el 14 de mayo de 2003, se notificó al municipio de Tunja el 16 de septiembre de 2003 venciéndose el término de traslado de aquella el día 3 de octubre de 2003, fecha ésta en que se expidió la disponibilidad presupuestal

para la instalación de las barandas del puente de acceso al barrio Los Rosales. De otro lado, señala que si bien es cierto se construyeron las barandas objeto de la acción, también lo es que éstas presentan un grado de deterioro en razón de las condiciones climáticas a las que se ven expuestas, por lo cual es necesario que el municipio adelante las obras de mantenimiento de las mismas, pues de lo contrario podría generar una amenaza de mayor magnitud para quienes transitan por ese lugar. En ese orden, solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda a las pretensiones de la demanda.

VII.- LAS CONSIDERACIONES

1. El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la seguridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales se

estiman vulnerados en razón a la falta de barandas y de andenes en el puente vehicular de acceso ubicado en la Calle 43 en el barrio Los Rosales del municipio de Tunja. En ese contexto, solicitó que se ordene al municipio demandado la realización de las construcciones necesarias para la instalación de dichas barandas y para la delimitación del espacio peatonal; así mismo, solicitó que se reconozca en su favor el incentivo económico de que trata la Ley 472 de 1998.

3. El a quo en la sentencia impugnada negó las súplicas de la demanda, en consideración que es lo cierto que en el proceso se demostró que el municipio ya había ejecutado la obra solicitada en la demanda, y que ello obedeció al plan de acción municipal iniciado con anterioridad a la presentación de la demanda, tanto así que para la época del pacto de cumplimiento ya había dispuesto la colocación de las señales y barras de protección pretendidas por el actor. 4.- Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, el actor allegó al expediente dos (2) fotografías, en las que se registra una vía vehicular que atraviesa un canal, la cual carece a lado y lado de barandas metálicas u otro elemento similar de protección; también se observan en ella los respectivos pasos peatonales (fl. 4) En relación con tales documentos privados debe decirse que aunque, en principio, no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron tachados de falsos por el municipio de Tunja, lo que permite inferir que, en principio, son ciertos los

hechos en que se funda la demanda en cuanto a la inexistencia de barandas y andenes peatonales en la vía que cruza por el canal del barrio Los Rosales de Tunja. Ahora bien, de los demás elementos de juicio obrantes en la actuación se advierte con claridad la realidad de la situación descrita en la demanda, más aún si se tiene en cuenta que, tal como lo acepta el municipio demandado en al contestación de la demanda, para ese momento (el 3 de octubre de 2003) las condiciones denunciadas por el actor aún se mantenían. 5.- En esa óptica, es evidente que la inexistencia de elementos de seguridad en una vía vehicular utilizada también para el tránsito peatonal para el ingreso al barrio Los Rosales implica que los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente resultaran amenazados, de tal suerte que en la forma y términos en que se planteó la demanda ésta resultaría procedente y prosperarían sus pretensiones, como quiera que el municipio demandado no había realizado ninguna actuación eficaz para garantizar los derechos de la comunidad del sector y de quien debiera utilizar esa vía pública. Sin embargo, tal como aparece probado en el expediente, en desarrollo de la actuación procesal cesó la violación de los mencionados derechos colectivos, toda vez que el municipio dio inicio a la ejecución y concluyó las obras necesarias para salvaguardar dichos derechos, consistentes éstas en la construcción de unas barandas metálicas protectoras en la vía objeto de la demanda. En efecto, obra en el expediente copia del certificado de disponibilidad

presupuestal núm. 1867 expedido por la Alcaldía Municipal de Tunja el 3 de octubre de 2003, por concepto de construcción de barandas protectoras en las vías calles 26 y 28 con carrera 19 salida a Villa de Leyva y en el puente peatonal de acceso al Pozo Donato Rosales (fl. 24); igualmente hace parte de la actuación copia del presupuesto de inversión para la ejecución de tales obras (fl. 25). De otro lado, se tiene como prueba en el proceso la copia del contrato de obra núm. 100 de 22 de octubre de 2003 suscrito entre el Municipio de Tunja y Jorge Alberto garcía Zipa, cuyo objeto es el antes mencionado (fls. 68 a 86), lo mismo que la copia del Acta de Recibo y Final de Obra suscrita el 23 de noviembre de 2003 (fl. 62). 6.- En ese orden, al encontrase probada la vulneración alegada por el actor debió el a quo amparar los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sin que resultara necesario ordenar medidas para la protección de los mismos, toda vez en el trámite de la actuación se ejecutaron por el municipio demandado las obras dirigidas a tal propósito. No obstante, en criterio de la Sala, ha debido reconocer el a quo al actor el incentivo económico de que trata el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, pues es lo cierto que existió la vulneración de los derechos colectivos alegada por éste y que gracias a su intervención, luego de ser notificado de la demanda, el municipio de Tunja en el curso del proceso adoptó las medidas administrativas y realizó las operaciones necesarias para garantizar tales derechos.

Se advierte sin dificultad que, contrario a lo sostenido por el juez de primer grado, sí existió omisión de la entidad pública demandada y que su actuación no obedeció a un Plan de Acción Municipal, del cual no hay dato alguno en el expediente, sino a la presentación de la demanda que dio origen a este proceso. Lo anterior no solo se corrobora al revisar las fechas de presentación de la demanda (14 de mayo de 2003 –fl. 6), de su notificación al municipio de Tunja (16 de septiembre de 2003 – fl. 14), y del inicio de las actuaciones administrativas por parte de esa entidad (3 de octubre de 2003 – fl. 24), sino que se observa del propio texto del contrato de obra pública núm. 100 de 23 de octubre de 2003 en el que en forma expresa se reconoce que dicho contrato se celebra teniendo en cuenta, entre otras consideraciones, que en las acciones populares radicadas con los números 2003-00968 y 2003-00962 se solicitó la instalación de barandas de protección peatonal en los sectores objeto de dicho acuerdo (fl. 69). En efecto, en el texto del contrato citado se lee lo siguiente: “(...) hemos acordado celebrar el presente contrato previa (sic) las siguientes consideraciones: 1) Es interés de la Administración Municipal brindar seguridad a los peatones especialmente de los sectores seleccionados. Igualmente en atención a las Acciones Populares números 2003-0968 y 2003-0962 donde se establece la instalación de barandas de protección de los sectores previstos (...) (fls. 68 y 69 – resalta la Sala)

7.- En tales condiciones, entonces, la Sala revocará el fallo apelado y, en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda únicamente en relación con el incentivo económico a favor del actor, pues nada puede disponer respecto a la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, toda vez que las medidas para ese efecto se adoptaron estando en curso la actuación procesal. Atendiendo a la naturaleza e importancia de los derechos e intereses colectivos amparados en esta sentencia, así como a la actuación del demandante en el curso del proceso, la Sala reconocerá al demandante como incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual estará a cargo de la parte demandada. 8.- Finalmente, al margen de las anteriores consideraciones, se precisa por la Sala que la censura respecto a la presunta violación del derecho a la igualdad por la tramitación preferente de otra acción popular no constituye motivo que determine la revocatoria o no de una decisión judicial como la aquí impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la seguridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando

prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: En consecuencia, RECONÓCESE al demandante el valor equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a título de incentivo, el cual deberá ser pagado por el municipio de Tunja (Boyacá).

TERCERO: Nada se dispone respecto a la protección de los derechos colectivos cuyo amparo se concede, toda vez que las medidas para ese efecto se adoptaron estando en curso la actuación procesal.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 22 de junio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ

TOBÓN