CE-15001-23-31-000-2003-01345-01(AP)-2006

ACCIONES POPULARES - Naturaleza. Características Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal, preventiva en la medida en que procede cuando un derecho colectivo está siendo amenazado, o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior, razones por las cuales, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998 establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. INTERESES COLECTIVOS - Titularidad Cabe anotar, que las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ante la administración de justicia. De otro lado, los intereses colectivos suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas. Nota de Relatoría: Ver sentencias AP527 del 22 de

enero de 2003 y AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Generalidades. Carga de la prueba La Sala ha precisado sobre el tema lo siguiente: - Primero: Que el derecho colectivo “a la moralidad administrativa”, contenido en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha denominado como una norma en blanco, al contener elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, y que para verificar su posible amenaza o vulneración en un caso concreto, es necesario acudir al desarrollo específico y concreto que haya hecho el legislador sobre alguno de los aspectos del principio. - Segundo: Que teniendo en cuenta el carácter básicamente legislado de nuestro derecho, el estudio que debe efectuarse en las acciones populares sobre la moralidad administrativa, no está encaminado a hacer un juicio volitivo o de conciencia sobre la actuación del funcionario o del Estado, pues lo perseguido a través de esta acción, no es otra cosa que la protección del derecho a la moralidad administrativa, donde la evaluación de la conducta de la autoridad sólo puede hacerse bajo la perspectiva de la función administrativa, enmarcada por los principios constitucionales y las normas jurídicas. Entonces para que pueda hablarse de vulneración a tal derecho colectivo, debe existir necesariamente una transgresión al ordenamiento jurídico, además de otros elementos adicionales, porque no toda ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse también la mala fe de la Administración y la vulneración a otros derechos colectivos. En consecuencia, y en este derecho, la Sala no encuentra prueba alguna dentro del

expediente que permita constatar que tal derecho ha sido violado, dado que no se logra demostrar una trasgresión a los principios de la función pública, como tampoco se demuestran practicas de corrupción o desviación de dineros u otras conductas tendientes a favorecer los intereses particulares y personales o, los de terceros en perjuicio del interés general. Ahora bien, en cuanto a lo que asimismo dice el demandante sobre que no se cumplieron las normas superiores en que debería fundarse la Ordenanza, ello a lo sumo constituiría una ilegalidad, que conforme a la jurisprudencia citada, no se demuestran actividades dolosas, toda vez que el demandante no aportó, como era su deber, (Art. 30 ley 472 de 1998) prueba alguna de la mala fe, o del quebranto del interés general, en beneficio de un particular por parte de la Asamblea Departamental ni de la Gobernación del Departamento de Boyacá. Nota de Relatoría: Ver Sentencia AP-166 de junio 17 de 2001, Sección Tercera Consejo de Estado PATRIMONIO PUBLICO - Concepto En cuanto a este derecho colectivo, se entiende que el patrimonio público está conformado por los bienes, derechos y obligaciones de los cuales es titular el Estado Colombiano, y los que se hallan destinados al cumplimiento efectivo de sus funciones, tanto para satisfacer las necesidades de los administrados, como para garantizar el funcionamiento de los entes estatales en razón a lo ordenado en la Constitución y la normatividad que regula su actividad. Sobre la protección de este derecho colectivo, la Sala ha dicho que “podría protegerse por vía de acción

popular cuando se demuestre, en un caso concreto, la existencia de actuaciones, omisiones o decisiones administrativas que ponen en peligro ese interés colectivo. De ahí que si se advierte la afectación del patrimonio público, el juez tiene facultades preventivas y, como consecuencia de ello, puede adoptar medidas transitorias o definitivas de protección, las cuales sólo pueden evaluarse en el caso concreto”. Nota de Relatoría Ver Sentencia AP-2211 de 24 de febrero de 2005, ponente: German Rodríguez Villamizar ACCION POPULAR - Carga de la prueba Sobre éste aspecto la Sala considera importante recordar, que la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en todos los casos tanto la amenaza como la vulneración, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba. Nota de Relatoría: Ver sentencia AP 0149, Sección Tercera, Ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR ACTO ADMINISTRATIVO - Acción popular. Presunción de legalidad / ACCION POPULAR - Acto administrativo. Presunción de legalidad / PRESUNCION DE LEGALIDAD - Acción popular. Acto administrativo Además, cabe decir que los dineros recaudados a los contribuyentes, que al haber

sido establecidos mediante un acto administrativo, éste goza del principio de presunción de legalidad, en los términos del articulo 66 del CCA según el cual, los actos administrativos son obligatorios, mientras no hayan sido anulados o suspendidos, por la jurisdicción contencioso administrativa, decisión que no puede tomarse desde esta acción popular toda vez que el demandante no aportó prueba alguna que determinara la violación de derechos colectivos. O mejor aun, la legalidad de un acto administrativo en acción popular, solo podrá ser discutida cuando dicha ilegalidad sea la causa directa de la amenaza o violación de un derecho colectivo. DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS - Concepto / CONSUMIDORES - Protección / USUARIOS - Protección / CONTRIBUYENTE - Diferente a Consumidor Este derecho está contenido en el artículo 78 de la Constitución Política de Colombia, el cual se refiere específicamente a la importancia que tiene dentro del marco del Estado Social de Derecho el respeto por el consumidor y usuario y la garantía que se da a éstos de que las condiciones de calidad, cantidad, precios y forma de ofertar un producto están reguladas por entidades estatales, las vigilan y regulan la actividad de los proveedores, en función de buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y consumidores. Ahora bien, debemos verificar si la vulneración a éste derecho colectivo es o no procedente. Según la sentencia mencionada, se hace referencia a los consumidores y usuarios, como aquellos que se benefician de la competencia, la cual, les permite escoger libremente los bienes o servicios ofrecidos según sus preferencias de calidad y precio. Esa

desigual relación agente económico y el consumidor, última cadena del eslabón del mercado, explica -por ejemploque la razón de ser del Estatuto de Protección del Consumidor (Decreto 3.466 de 1982), a juicio de la Corte Constitucional, “estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Con base en lo anterior, se concluye que la calidad de consumidor y usuario, proviene de actividades comerciales y del mercado que nada tienen que ver con las actividades tributarias que se estudian en el presente caso. Por el contrario, podemos constatar según lo estipulado en el artículo 338 de la Constitución Política, que existe una nueva categoría que es la del contribuyente, la cual, cuenta con una regulación especial y especifica. En consecuencia, atendiendo a que la relación de los ciudadanos destinatarios de la Ordenanza 009 de 2003 con el Departamento, no es de consumidores y usuarios, sino de contribuyentes, mal puede invocar este derecho como violado. Nota de

Relatoría: Ver sentencia AP-254

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación número: 15001-23-31-000-2003 -01345-01(AP)

Actor: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ALVAREZ

Demandado: ASAMBLEA Y GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DE

BOYACA

Referencia : IMPUGNACION CONTRA PROVIDENCIA DE 27 DE ENERO DE

2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA ACCION POPULAR Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de fecha 27 de Enero de 2005, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

DEMANDA GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el articulo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitó la protección de los siguientes derechos e intereses colectivos: la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y los derechos de los consumidores y usuarios, los que estimó vulnerados por parte de la Asamblea y la Gobernación del Departamento de Boyacá con motivo de la expedición de la Ordenanza número 009 de 2003. PRETENSIONES Las pretensiones elevadas en la demanda son las siguientes: “1. Declarar que las entidades demandadas han vulnerado los derechos e intereses colectivos abajo referidos y de acuerdo con los hechos que adelante se relacionan.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar a la (sic) entidades demandadas, adelantar las acciones necesarias a fin de garantizar el cese de la vulneración de los intereses y derechos colectivos.

3. Condenar a la (sic) entidades demandadas al pago de los perjuicios causados en virtud de la vulneración de los intereses y

derechos colectivos.

4. Condenar en costas a las entidad demandada (sic) .

5. Que se ordene el pago de los incentivos económicos a favor del demandante en la cuantía y forma lo (sic) dispuesta en los artículos 34, 39 y 40 de la ley 472 de 1998.”.

También solicitó el actor como medidas cautelares las siguientes: “1. Suspensión de la Ordenanza Número 0009 del 31 de marzo de 2003 y todos los actos derivados de su aplicación.

2. Ordenar a la demandada(sic), que informe a todos los usuarios sobre la suspensión de tales actos.

3. Aplicar las medidas procedentes de que trata el Artículo 25 de la Ley 472 de 1998.”.

HECHOS Los hechos que según el actor, dieron lugar a la demanda tienen su origen con la expedición de Ordenanza número 0009 proferida por la Asamblea Departamental de Boyacá, a través de la cual se concedieron facultades especificas al Secretario de Hacienda del Departamento para fijar las tasas y contribuciones que deben cancelar los propietarios de vehículos automotores. Considera el actor, que la mencionada ordenanza vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio publico, los derechos de los consumidores y usuarios y los contenidos en la Constitución Política. Al explicar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, aseguró que la Asamblea del Departamento de Boyacá desconoció el contenido del artículo 300 de la Constitución con la expedición de la Ordenanza 009 de 2003 por cuanto en lugar de decretar o crear ella misma la tasa o fijar sus elementos, autorizó a la Secretaria de Hacienda para administrar, recaudar y controlar los impuestos de

vehículos automotores y de registro. Explicó, que con las mencionadas actuaciones, se vulnera la moralidad administrativa, debido a que la decisión adoptada por la Asamblea Departamental, al ser ilegal e inconstitucional es una conducta reprochable. Finalmente, para explicar las razones por las que se afectó el patrimonio público manifestó que la función de la acción es preventiva debido a que lo que se pretende es evitar que los contribuyentes afectados reclamen futuras indemnizaciones. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda presentada fue contestada por el apoderado del Departamento de Boyacá, en los términos que se resumen a continuación: Manifestó que es facultad de las Asambleas Departamentales según el artículo 300 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1996, decretar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales a través de Ordenanzas. Agregó, que las Asambleas también tienen la facultad Constitucional (articulo 338) de otorgar funciones que les correspondan al Gobernador como representante legal del Departamento y, con base en esta facultad, éste ultimo puede nombrar a sus colaboradores entre ellos el Secretario de Hacienda. Con base en lo anterior, la Asamblea Departamental expidió la Ordenanza 009 con el fin de facultar al Secretario de Hacienda para que fijara una tasa y recuperar el costo de los formularios de liquidación voluntaria y documentos de seguridad que se emitan en el proceso de sistematización y control en el impuesto de vehículos automotores y sobre registro. En consecuencia, el Secretario de Hacienda expidió la resolución numero 0204 de

31 de marzo de 2003 en la cual establece la tasa que corresponde al precio de los formularios y documentos de seguridad que se utilizaron para sistematizar el registro del impuesto de vehículos, es decir que el Departamento lo que hace es recuperar el valor de un servicio prestado. Por su parte el Municipio de Tunja - Boyacá a través de apoderado judicial (fls. 33 a 37 c.p.) se opuso a las pretensiones de la demanda señalando expresamente que no se ha vulnerado ningún interés o derecho colectivo por parte de la Asamblea Departamental y que, por lo tanto, la acción carece de fundamento fáctico y jurídico. Manifestó que todos los fundamentos propuestos por el accionante tienen relación con la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo que es la Ordenanza 009 de 2003 y que por lo tanto la acción procedente es la de nulidad y no la acción popular. Finalmente, señaló que el actor está presumiendo la actuación de mala fe de la administración pública sin ninguna demostración. SENTENCIA APELADA Mediante providencia del 27 de Enero de 2005 (fls. 132 a 150 c.p.), el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, luego de analizar los hechos y las pruebas obrantes en el expediente negó todas las pretensiones de la demanda y consideró los argumentos que se resumen a continuación: Señaló que las pretensiones del demandante son confusas, por cuanto en un primer momento pretende la declaratoria de vulneración de derechos colectivos, pero en la oportunidad procesal para alegatos de conclusión reformula sus peticiones y las encamina a que se declare la nulidad de la Ordenanza número

009 de 2003 y Resolución 0204 del mismo año. Respecto a lo anterior el tribunal manifestó que de acuerdo con el principio constitucional al debido proceso (articulo 29) y la ley 472 de 1998, en la acción popular no es procedente que se formulen nuevas pretensiones en los alegatos de conclusión, pues el momento procesal determinado para ello es exclusivamente en la demanda. De otra parte concluyó el tribunal que el actuar de la administración, en concordancia con los actos que según el accionante vulneran derechos colectivos, no es ilegal ni reprochable por cuanto no existe prueba alguna dentro del expediente que demuestre lo contrario. Consideró, que en desarrollo de la ley 472 de 1998 no era procedente que el actor acudiera a la acción popular en cuanto ésta no sido establecida para definir la legalidad de los actos administrativos. Con relación al derecho colectivo al patrimonio público mencionó el a quo que del enfoque dado por el accionante sólo se puede percibir una apreciación subjetiva y que además, lo que pretenden los actos demandados es la recuperación de los costos de un servicio prestado, por lo que sería inadecuado pensar que se cause un menoscabo al patrimonio público. Para terminar, respecto al derecho de los consumidores y usuarios encontró el tribunal que no existen elementos de hecho ni probatorios que confrontar frente a los cargos realizados por el accionante, puesto que no existe prueba dentro del proceso de si se causo menoscabo a los consumidores y usuarios en sus derechos, teniendo en cuenta que en materia de acciones populares la carga de la prueba corresponde al accionante. El tribunal no encontró fundamento distinto al de la ilegalidad del acto.

SALVAMENTO DE VOTO Alfonso Sarmiento Castro, Magistrado del Tribunal Contencioso de Boyacá, se apartó de la decisión mayoritaria de la Sala porque, según su apreciación, los actos administrativos que originan la acción desconocen el principio Constitucional de que no puede haber impuesto sin representación. 338 y 345 C.P Bajo su punto de vista, en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales y que para fijar las tasas y contribuciones que se cobran a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten es necesario que el sistema y método sean fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Con relación a la figura de la Delegación afirmó que cuando es legal únicamente procede para el ejecutivo departamental, es decir, el Gobernador y no para una de sus secretarias. (folio 151 cuaderno primero) LA IMPUGNACIÓN La parte accionante presentó recurso de apelación oportuno en contra de lo resuelto por el Tribunal en primera instancia, manifestando su inconformidad en los siguientes términos (fls.163 y 164 c.p.): Reiteró lo pretendido en sus alegatos de conclusión en primera instancia, y además solicitó que se tengan como parte de sus alegatos los argumentos del salvamento de voto presentado por el H. Magistrado Alfonso Sarmiento Castro. Insistió en la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio publico, en razón a la ilegalidad de los actos expedidos que hacen que el daño contingente que se pretende evitar tengan ahora el carácter real, al tener

el departamento que restituir a los contribuyentes el capital recaudado irregular e ilegalmente, recursos que según el accionante deberán provenir del tesoro público. Agregó que de manera inconstitucional se les está imponiendo una carga a los consumidores y usuarios quienes no tendrían porque soportar las responsabilidades propias del Estado, razón por la cual se están afectando asimismo sus derechos colectivos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por ser competente para conocer de la apelación, y no encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a realizar las siguientes

consideraciones:

1. NATURALEZA DE LAS ACCIONES POPULARES Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal, preventiva en la medida en que procede cuando un derecho colectivo está siendo amenazado, o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior, razones por las cuales, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998 establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

2. LOS INTERESES COLECTIVOS Cabe anotar, que las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ante la administración de justicia.

De otro lado, los intereses colectivos suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia AP527 del 22 de enero de 2003: “Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad. “Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés. “Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.1 “Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en

inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé: ‘Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia’. 1 AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. “Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales. “De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento - como tales - hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano. “Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.

“Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”.

3. EL CASO CONCRETO Según se extrae de la demanda y del recurso de apelación planteado, el actor pretende amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público y los derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados con la expedición de la Ordenanza número 009 de 2003 proferida por la Asamblea Departamental de Boyacá, a través de la cual, se delegó en el Secretario de Hacienda la facultad de fijar las tasas para recuperar los costos que se causaron al sistematizar el registro del impuesto de vehículos automotores.

El Tribunal de instancia, a través de sentencia del 27 de enero de 2004 negó las súplicas de la demanda, pues consideró que la expedición de la Ordenanza 009 y la Resolución 2402 de 2003 no conllevó a la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, en tanto no obra en el expediente prueba que demuestre lo contrario. Procederá la Sala a hacer un análisis, de forma independiente, de cada uno de los derechos colectivos invocados por el actor, como presuntamente violados con la expedición de la Ordenanza a que alude la demanda.

a. DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA La Sala ha precisado sobre el tema lo siguiente: - Primero: Que el derecho colectivo “a la moralidad administrativa”, contenido en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha denominado como una norma en blanco, al contener elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, y que para verificar su posible amenaza o vulneración en un caso concreto, es necesario acudir al desarrollo específico y concreto que haya hecho el legislador sobre alguno de los aspectos del principio. - Segundo: Que teniendo en cuenta el carácter básicamente legislado de nuestro derecho, el estudio que debe efectuarse en las acciones populares sobre la moralidad administrativa, no está encaminado a hacer un juicio volitivo o de conciencia sobre la actuación del funcionario o del Estado, pues lo perseguido a través de esta acción, no es otra cosa que la protección del derecho a la moralidad administrativa, donde la evaluación de la conducta de la autoridad sólo puede hacerse bajo la perspectiva de la función administrativa, enmarcada por los principios constitucionales y las normas jurídicas. Entonces para que pueda hablarse de vulneración a tal derecho colectivo, debe existir necesariamente una transgresión al ordenamiento jurídico, además de otros elementos adicionales, porque no toda ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse también la mala fe de la Administración y la vulneración a otros derechos colectivos. (Sentencia AP 166 de junio 17 de 2001, Sección Tercera Consejo de Estado) En consecuencia, y en este derecho, la Sala no encuentra prueba alguna dentro

del expediente que permita constatar que tal derecho ha sido violado, dado que no se logra demostrar una trasgresión a los principios de la función pública, como tampoco se demuestran practicas de corrupción o desviación de dineros u otras conductas tendientes a favorecer los intereses particulares y personales o, los de terceros en perjuicio del interés general. Ahora bien, en cuanto a lo que asimismo dice el demandante sobre que no se cumplieron las normas superiores en que debería fundarse la Ordenanza, ello a lo sumo constituiría una ilegalidad, que conforme a la jurisprudencia citada, no se demuestran actividades dolosas, toda vez que el demandante no aportó, como era su deber, (Art. 30 ley 472 de 1998) prueba alguna de la mala fe, o del quebranto del interés general, en beneficio de un particular por parte de la Asamblea Departamental ni de la Gobernación del Departamento de Boyacá. b. DERECHO COLECTIVO AL PATRIMONIO PUBLICO En cuanto a este derecho colectivo, se entiende que el patrimonio público está conformado por los bienes, derechos y obligaciones de los cuales es titular el Estado Colombiano, y los que se hallan destinados al cumplimiento efectivo de sus funciones, tanto para satisfacer las necesidades de los administrados, como para garantizar el funcionamiento de los entes estatales en razón a lo ordenado en la Constitución y la normatividad que regula su actividad. Sobre la protección de este derecho colectivo, la Sala ha dicho que “podría protegerse por vía de acción popular cuando se demuestre, en un caso concreto, la existencia de actuaciones, omisiones o decisiones administrativas que ponen en

peligro ese interés colectivo. De ahí que si se advierte la afectación del patrimonio público, el juez tiene facultades preventivas y, como consecuencia de ello, puede adoptar medidas transitorias o definitivas de protección, las cuales sólo pueden evaluarse en el caso concreto” (Sentencia AP 2211 de 24 de febrero de 2005, MP German Rodríguez Villamizar) Pues bien, al referirse la demanda al patrimonio publico, considera el demandante que éste se encuentra vulnerado por cu