CE-15001-23-31-000-2003-0451-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Artículo 2 de la Ley 552 de 1992 / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia / ACCION DE CUMPLIMIENTOImprocedencia para obtener título de abogado / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Obligación exigible / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Facultad de establecer requisitos de grado / TITULO DE ABOGADO - Cumplimiento de requisitos de grado La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Esta Sala se ha pronunciado en otras oportunidades en relación con la prosperidad de la acción de cumplimiento, en tratándose de la norma que se estudia, y ha concluido que su texto no consagra el mandato imperativo e inobjetable que pretende el actor, según el cual una vez cumplidas las exigencias consagradas en la norma transcrita, las universidades tendrían el deber de otorgar el título de abogado. Se

trata simplemente de una alternativa legal en favor del estudiante, sin que de la norma surja que, el hecho de optar por una de las dos posibilidades en ella previstas, tenga como consecuencia necesaria y directa la obtención del título de abogado. En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar . Conforme a la jurisprudencia citada, es claro que las Universidades pueden, en virtud de la autonomía universitaria, establecer los requisitos de grado; por ello, mal haría el juez de cumplimiento en ordenar a un ente educativo la manera como debe expedir la reglamentación pertinente cuando ello hace parte de la órbita propia de la autonomía universitaria. Adicionalmente, si se acudiera a un análisis histórico, no fue intención del legislador eliminar la aprobación de los exámenes preparatorios como requisito para la obtención del título de abogado, pues, de la exposición de motivos de la ley que se analiza, se concluye que su propósito se limitó a la eliminación del servicio legal popular consagrado en la Ley 446 de 1998.

Nota de Relatoría: En similar sentido ver ACU-0025; y C-1053/01 de la Corte Constitucional, sobre los requisitos para obtener el título de abogado.

Sentencia 00451(ACU) del 03/05/29. Ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ

ENRIQUEZ. Actor: SORAIDA GRANADOS CALDERÓN. Demandado:

UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C. veintinueve (29) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00451-01(ACU)

Actor: SORAIDA GRANADOS CALDERÓN

Demandado: UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Resuelve la Sala la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 1 de abril de 2003 , por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda interpuesta por Soraida Granados

Calderón. ANTECEDENTES La demanda El 26 de febrero de 2003, la señora Soraida Granados Calderón instauró acción de cumplimiento contra la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia solicitando cumplimiento de la Ley 552 de 1999, en relación con los requisitos exigidos para optar por el título de abogado (Fl. 1). Sostuvo que, actualmente, la ley 552 de 1999 es la que regula los requisitos de grado exigibles para optar por el título de abogado y que, dicha norma, sólo estableció como requisitos la elaboración y sustentación de una monografía jurídica o la realización de la judicatura. Agregó que la ley mencionada fue demandado ante la Corte Constitucional y que, dicha entidad, decidió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 de

la Ley 552 de 1999, salvo la expresión - “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”- que se declarará INEXEQUIBLE”. Adicionalmente, sostuvo que la Corte afirmó que, en este momento, los únicos requisitos exigidos para optar el título de abogado son la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura. Agregó que, si bien la Corte Constitucional considera que “queda a la autonomía universitaria poder incluir los preparatorios en sus planes de estudio, estos deben estar incluidos en ellos”, por lo cual, en el caso de la demandada, no pueden tenerse como requisito toda vez que la Resolución 036 de 1999, en la cual se reglamentan los exámenes preparatorios se expidió con fundamento en el artículo 149 de la Ley 446 de 1998, derogado por la Ley 552 de 1999. Por último, manifestó que el 7 de febrero de 2003, con fundamento en la normatividad señalada, envió a la Facultad de Derecho un escrito en el que solicitó el cumplimiento de lo establecido en la ley 552 de 1999 y, en consecuencia, la modificación de los requisitos exigidos para optar por el título de abogado, eliminando los exámenes preparatorios. Afirmó que se configuró la renuencia pues, transcurridos más de 10 días de elevada la solicitud, no recibió respuesta alguna por parte de la Universidad. Por lo anterior, solicitó ordenar a la Universidad demandada el cumplimiento de la ley 552 de 1999. Contestación de la demanda La Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia contestó la

demanda oponiéndose a las pretensiones (Fl. 57). Manifestó que, respondió la solicitud de la actora y que, en el escrito respectivo dejó claro que, mediante Resolución 036 de 1999 del Consejo Académico del la Universidad, se exige la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios como requisito para optar el título de abogado. Sostuvo que, la demandante reconoce que la Sentencia C-1053 de 2001 señala expresamente que la exigencia de los exámenes preparatorios forma parte del ejercicio de la autonomía universitaria. Señaló que los exámenes preparatorios forman parte integral de la estructura curricular de la carrera de Derecho y que la Universidad no está obligada a otorgar el título universitario de abogado a quien no acredite el cumplimiento de los requisitos legales y las exigencias académicas dentro de las cuales se encuentran los exámenes preparatorios. Con base en los argumentos expresados solicitó denegar la acción de cumplimiento. Sentencia de primera instancia El 1 de abril de 2003, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá negó las súplicas de la demanda (Fl. 97). Sostuvo que la norma cuyo cumplimiento se pide no reguló de forma “extensiva ni taxativa” cuales y cuántas son las condiciones y requisitos exigibles por los establecimientos educativos para otorgar el título de abogado. Agregó que “indudablemente el tema de los requisitos indispensables para culminar la totalidad de los estudios de Derecho no corresponde a una materia normada por el legislador, lo cual, conforme a (sic) lo interpreta la Corte Constitucional constituye el espacio para la denominada autonomía universitaria a

que se refiere el artículo 69 superior”. Por lo anterior consideró que la acción de cumplimiento carece de prosperidad en éste caso. Impugnación El 21 de abril de 2003, la actora apeló la providencia de primera instancia, reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda (Fl. 110). CONSIDERACIONES Con la consagración de la acción de cumplimiento en el artículo 87 de la Constitución, se reconoció a todas las personas, a cualquiera de ellas, “en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales”1, el derecho de acceder a la jurisdicción, para que el juez obligue a la autoridad respectiva a cumplir las obligaciones que le ha impuesto una ley o un acto administrativo. Se debe tener presente que el constituyente ideó este mecanismo judicial, teniendo en cuenta que el respeto a la ley, su vigencia e imperio son algunos de los postulados fundamentales del Estado de Derecho, puesto que se trata de una norma jurídica que no puede reducirse a “algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente oportuno o financieramente viable”2. Ello, por supuesto, responde a la realización del principio de legalidad que, por una parte, “introduce una limitación a la actividad de la administración, en el sentido de que ella no puede hacer todo cuanto quiera y como quiera sino de 1 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998.

2 Intervención del Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero en debates en la Comisión primera de la Asamblea Nacional Constituyente. acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico”3, y por otra, supone el derecho de todos a que se garantice la interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público. Requisitos de la acción y deberes del juez La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. El caso concreto La actora pretende que se ordene a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, el cumplimiento del artículo 2 de la Ley 552 de 1999. La norma cuyo cumplimiento se solicita prevé: “El Estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico antes de la entrada en vigencia de la presente ley elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura.”(la parte subrayada fue declarada inexequible por la Corte

Constitucional en sentencia C-1053 de 2001). Esta Sala se ha pronunciado en otras oportunidades4 en relación con la prosperidad de la acción de cumplimiento, en tratándose de la norma que se 3 Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 024 de 1994 cámara, 167 de 1995 senado, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Nacional. Gaceta del Congreso, año IV – No 357, Jueves 26 de octubre de 1995. estudia, y ha concluido que su texto no consagra el mandato imperativo e inobjetable que pretende el actor, según el cual una vez cumplidas las exigencias consagradas en la norma transcrita, las universidades tendrían el deber de otorgar el título de abogado. Se trata simplemente de una alternativa legal en favor del estudiante, sin que de la norma surja que, el hecho de optar por una de las dos posibilidades en ella previstas, tenga como consecuencia necesaria y directa la obtención del título de abogado. En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar.5 En sentido similar, la Corte Constitucional ha expresado que “Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano

una competencia específica de ejecución condicionada”.6 (Resalta la Sala). En el caso concreto este requisito no se cumple pues no debe olvidarse que la regla de procedibilidad que ahora se comenta supone que el mandato cuyo cumplimiento se solicita, esté prescrito en la norma de manera tan clara que no admita ambigüedad alguna en relación con su interpretación ni con su aplicación y que el derecho que se reclama se encuentre perfectamente determinada en la norma. 4 ACU 0025 de 27 de marzo de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Consejera Ponente:. 5 Consejo de Estado, sentencias Acu - 020, 17 de septiembre de 1997; Acu 1082 de 9 de diciembre de 1999. 6 Corte Constitucional, sentencia de 29 de abril de 1998, expedientes núms. D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819, actor: Francisco Cuello Duarte y otros, Magistrados Ponentes, Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara Sobre la ley 552 de 1999 se han expuesto diferentes criterios de interpretación. Algunos de ellos, como el expresado por la Corte Constitucional en Sentencia C1053 de 2001, consideran que la norma mencionada derogó todos los requisitos de grado dejando vigentes, exclusivamente, la elaboración y sustentación de una monografía jurídica o la realización de la judicatura. Otros, por el contrario, han afirmado que la ley mencionada únicamente derogó lo relativo

al servicio legal popular; por ejemplo, el ponente de la ley expresó lo siguiente: “Sea la oportunidad para aclarar que con la expedición de la ley 552 de 1999 no se afecta el resto de los requisitos para optar el título de abogado, por cuanto la razón de ser del Título V de la ley 446 de 1998 era adicionar una condición complementaria para obtener el mencionado título y reglamentar los ya existentes (...). Así, los requisitos, hoy exigidos para obtener el título de abogado se encuentran establecidos en los decretos 3200 de 1979 y 1221 de 1990, que a su vez reglamentaron el Decreto 196 de 1971. Los decretos tienen vigencia, por cuanto nunca fueron derogados ni por la ley 30 de 1991, ni por la ley 446 de 1998, que, solamente adicionó el requisito nuevo del servicio legal popular”7. Así las cosas, es evidente que la norma cuyo cumplimiento se solicita no establece un mandato claro e inobjetable pues la misma es ambigua y permite diferentes interpretaciones; por ello, no corresponde al juez de la acción de cumplimiento decidir cual de las mismas es la indicada. Por otra parte, se debe señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las Universidades tienen facultad para establecer, como requisito de grado, los exámenes preparatorios. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C - 1053 de 2001 afirmó que las universidades pueden exigir a sus estudiantes de derecho no sólo la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios, sino otros requisitos con el fin de que puedan obtener el título de abogados. Al respecto la jurisprudencia constitucional sostuvo:

7 Proyecto de Ley No. 112 de 1999 Senado y 167 de 1999 Cámara, Gacetas del Congreso: Senado No. 373 de 1999, 397 de 1999 y 424 de 1999; Cámara: No. 522 de 1999, 556 de 1999 y 601 de 1999. “No obstante cabe precisar que los establecimientos educativos que imparten formación a quienes aspiran a obtener el título de abogado, pueden exigir los exámenes preparatorios u otros requisitos distintos a los vigentes para otorgar el título de abogado de acuerdo con sus planes de estudios, con miras al cumplimiento de los objetivos y propósitos de los mismos, en ejercicio de la autonomía universitaria que les reconoce artículo 69 constitucional”8. Conforme a la jurisprudencia citada, es claro que las Universidades pueden, en virtud de la autonomía universitaria, establecer los requisitos de grado; por ello, mal haría el juez de cumplimiento en ordenar a un ente educativo la manera como debe expedir la reglamentación pertinente cuando ello hace parte de la órbita propia de la autonomía universitaria. Adicionalmente, si se acudiera a un análisis histórico, no fue intención del legislador eliminar la aprobación de los exámenes preparatorios como requisito para la obtención del título de abogado, pues, de la exposición de motivos de la ley que se analiza, se concluye que su propósito se limitó a la eliminación del servicio legal popular consagrado en la Ley 446 de 1998. Conforme a lo anterior, en este caso, no es procedente la acción de cumplimiento interpuesta por la señora Soraida Granados Calderón y, en

consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 8 Corte Constitucional, Sentencia C-1053 de 2001. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 1 de abril de 2003.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE