CE-15001-23-31-000-2003-1314-01(AC)-2003

ACCIÓN DE TUTELA - Protección del derecho al debido proceso. Decisión de la DIAN prescindiendo de la etapa probatoria / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Vulneración en trámite de revocatoria directa. Omisión del procedimiento probatorio / REVOCATORIA DIRECTA - Trámite en actuación ante la DIAN. Actos de carácter particular y concreto La solicitud de tutela está orientada a controvertir la actuación que se adelantó con ocasión del trámite de la solicitud de revocatoria directa en cuanto se resolvió el fondo de la misma sin que previamente se hubiesen practicado las pruebas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 720 del Estatuto Tributario, los actos de la administración tributaria, entre ellos, los que imponen sanciones, son susceptibles del recurso de reconsideración propuesto en la forma señalada en el artículo 722 y siguientes. Igualmente, como lo señala el artículo 736 ibídem, contra dichos actos procede la revocatoria directa prevista en el Código Contencioso Administrativo, cuando el contribuyente no hubiere interpuesto los recursos en la vía gubernativa. El artículo 74 del Código Contencioso Administrativo ordena que para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar la actuación de que trata su artículo 28, norma que, a su vez, se remite al procedimiento dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 ibídem. Ese artículo 34 consagra que “Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio, o a petición del interesado”. Y el artículo 35 dice que

“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión”. Sin lugar a dudas, la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja omitió adelantar el procedimiento aplicable a la solicitud de revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto. En efecto, no obstante que por autorización legal en las actuaciones administrativas se pueden pedir y decretar pruebas sin requisitos ni términos especiales, se pudo establecer que mediante auto número 001 del 3 de septiembre de 2002 dicho funcionario revocó el que ordenó practicar diligencia de verificación ordenada sobre los libros de contabilidad de la Cooperativa, es decir que, en definitiva, prescindió de la etapa probatoria sin expresar razones de inconducencia o impertinencia de la prueba pedida e inicialmente decretada. Significa lo anterior que el Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja desconoció el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 28, 34 y 35 ibídem y, de consiguiente, el debido proceso que estaba obligado a observar. En esta forma, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, tutelará el derecho al debido proceso de la Cooperativa peticionaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 15001-23-31-000-2003-1314-01(AC)

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE VILLA DE LEYVA Demandado: DIAN DE TUNJA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 14 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 3, mediante la cual negó la solicitud de tutela formulada por la

Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva “Coopvilla LTDA”.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Señor Marlon Dario Prieto Cortés, invocando la calidad de representante legal de la “Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva Coopvilla Ltda.”, ejerció la acción de tutela contra la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja - DIAN de Tunjacon el objeto de que se le proteja el derecho al debido proceso.

B. HECHOS Como fundamento de la solicitud el peticionario expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º La Cooperativa Integral de Villa de Leyva Ltda., hoy Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva Ltda., Coopvilla Ltda., presentó declaración de ingresos y patrimonio por el año gravable de 1997, en donde estableció un patrimonio bruto de $2.876.900.000 y unos ingresos brutos de $23.405.000, los que sobrepasaron los topes de la cuantía establecida por el artículo 1° de la resolución número 7328 del 22 de octubre de 1998, razón por la cual estaba obligada a informar en medios magnéticos las cuantías y operaciones a que se refiere el artículo 631 del Estatuto

Tributario. 2º La Administración de Impuestos, una vez estableció que la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva era sujeto responsable de la obligación de informar y al determinar la presunta omisión de esa obligación, le aplicó una sanción que excedió los factores estipulados en el artículo 651 del Estatuto Tributario, condenándola al pago de sumas de dinero que no consultan la capacidad económica. 3º La División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, mediante pliego de cargos número 00068 del 8 de agosto de 2000, propuso la aplicación de la sanción por no informar y para ese efecto tomó la totalidad de los factores contenidos en la declaración de ingresos y patrimonio del año de 1998. Mediante Resolución número 0074 de 25 de octubre de 2000, la Administración notificó a la Cooperativa la imposición de la sanción por no enviar la información del año gravable 1998. 4° El 21 de noviembre de 2002 se solicitó la revocatoria directa de esa resolución. Lo anterior por cuanto no se hizo uso de los recursos de la vía gubernativa, en especial el de reconsideración, por cuanto las decisiones no fueron conocidas en su oportunidad. En la revocatoria se solicitó la práctica de una inspección tributaria para determinar la no obligatoriedad de rendir información tributaria en la forma señalada en el artículo 631 del Estatuto Tributario, por cuanto no se excede el requisito de las cuantías fijadas en la resolución 7328 de 1998. Esa prueba fue decretada por el Administrador de Impuestos de Tunja según auto

de verificación número 00046 del 26 de agosto de 2002. Sin embargo, por medio de la Resolución 0001 del 3 de septiembre de 2002, revocó ese auto. 5º Posteriormente, el 27 de septiembre de 2002, dictó la Resolución 0003 resolviendo la solicitud de revocatoria directa en el sentido de no revocar la sanción impuesta a la Cooperativa. Para adoptar esa decisión consideró que esta entidad tenía la obligación de informar por escrito la inexistencia de factores objeto de información, obligación que derivó del artículo 18 de la Resolución 7328 de 1998, cuya fuente normativa la constituía el artículo 6° de la Resolución 3391 de 1997 expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, norma ésta que fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de noviembre de 1998 (expediente 1998-0090-00). 6º La Administración de Impuestos inicialmente decretó la prueba en cuanto la consideró necesaria y, posteriormente, en forma unilateral revocó esa decisión y produjo un fallo que omitió el procedimiento probatorio, poniendo por encima del derecho sustancial, la formalidad y la ritualidad de un procedimiento que había sido declarado nulo por el Consejo de Estado pero reproducido en abierta violación del sistema legal que prohíbe la reproducción de las normas declaradas nulas. 7° Con la resolución 0003 del 27 de septiembre de 2002 se agotaron los recursos que procedían por la vía gubernativa y, por lo tanto, la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva Ltda. no cuenta con otro medio de defensa distinto de la acción de

tutela. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a la Administración de Impuestos Nacionales (i) practique la inspección tributaria solicitada, (ii) revoque la Resolución 0003 del 27 de septiembre de 2002, (iii) evalúe las pruebas, y (iv) profiriera un fallo definitivo que consulte el derecho real de la Cooperativa.

2. CONTESTACION La Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, por intermedio de apoderada, contestó la solicitud de tutela y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma, pues considera que la actuación se ajustó a derecho y, además, este no es el momento de debatir asuntos relativos al fondo de la misma.

Luego de referirse al trámite surtido con ocasión de la investigación adelantada contra la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva Ltda., advierte que la decisión de revocar el auto que ordenó la inspección tributaria se adoptó en razón a que dentro del trámite de la revocatoria directa no es procedente la práctica de pruebas. Agregó que durante la etapa de determinación la Cooperativa no ejerció su derecho de defensa ya que no contestó ninguno de los llamados que se le hicieron para que rindiera la información solicitada, tampoco interpuso recurso alguno por la vía gubernativa, y solamente acudió a la revocatoria directa. Señaló que en el debate jurídico relativo al recurso de revocatoria directa no es posible aportar nuevas pruebas, pues el análisis sólo se debe efectuar con fundamento en las pruebas existentes en el expediente al momento de producirse la providencia contra la cual se dirige la revocatoria directa, es decir que las

pruebas presentadas en esta oportunidad deben desecharse por no ser materia de conflicto. Aduce que al resolver la revocatoria directa no se considera el material probatorio, pues lo que se estudia es si el acto administrativo de determinación violó o no la ley, si es legal o constitucional, o si se produjo un agravio injustificado al contribuyente. De manera que si de ese estudio se desprende la existencia de la violación, procede la revocatoria del acto y, en caso contrario, se confirma. En cuanto al planteamiento de la Cooperativa en el sentido de que la decisión de solicitud de revocatoria directa tuvo como fundamento el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997 y que esa norma fue declarada nula por el Consejo de Estado, aclara, en primer término, que la sentencia de esa Corporación está referida al artículo 6° de la Resolución 3391 de 1996, y, de otra, que el año gravable investigado fue el de 1998. Asegura que, en consecuencia, para el caso sub judice en ningún acto administrativo se aplicó la resolución a la que aludió el solicitante. La apoderada de la DIAN mencionó las Resoluciones que año tras año ha expedido la entidad en relación con la información tributaria en medios magnéticos y sobre los sujetos no obligados a presentarla.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 14 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la tutela solicitada por la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva. En apoyo de esa decisión y luego de referirse a las pruebas que obran en el expediente,

consideró demostrado que la Resolución sancionatoria número 0074 del 25 de octubre de 2000 fue notificada en los términos del artículo 565 del Estatuto Tributario, y que el contribuyente no interpuso el recurso de reconsideración ni acudió a la vía jurisdiccional dentro de los términos de ley, y solo mediante escrito del 21 de noviembre de 2001 solicitó su revocatoria directa, petición resuelta mediante Resolución número 0003 del 27 de septiembre de 2002, contra la cual no proceden recursos en la vía gubernativa. Consideró el Tribunal que el hecho alegado por el accionante como violatorio del debido proceso por haberse revocado una prueba ordenada dentro del trámite previo al fallo de revocatoria directa, no atenta contra este derecho porque ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga, reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas que han debido ejercerse en oportunidad, esto es dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo. Aclara que si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad para interponer los recursos, la peticionaria hubiera podido demandar directamente los correspondientes actos. Concluyó que la acción de tutela no es procedente, dado que con el debido proceso se pretende proteger la garantías procesales de las partes litigiosas, no la negligencia de las mismas al dejar vencer los términos de ley para interponer los recursos o mecanismos de defensa a su alcance.

4. LA IMPUGNACION El representante legal de la de la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva Ltda.

impugnó la sentencia de primera instancia. Como fundamento de la impugnación señala que la decisión adoptada no corresponde a lo solicitado en la acción de tutela, pues la misma se ejerció por la violación al debido proceso en que incurrió la Administración de Impuestos al fallar la revocatoria directa sin practicar las pruebas que permitían desvirtuar la obligación de informar que se le imponía. Insiste en afirmar que se condenó injustamente a la Cooperativa al pagar una sanción dado que en su caso no se daban las exigencias previstas en las normas tributarias para considerarla obligada a rendir información magnética. Y para sustentar esa afirmación reitera algunos de los argumentos que se expusieron en la solicitud de tutela para reprochar la actuación de la Administración de Impuestos. Agrega que se desconoció la oportunidad probatoria solicitada dentro del recurso de revocatoria directa y que no es cierto que la decisión del recurso de revocatoria directa solo se deba hacer con base en las pruebas que obran en el expediente. En su sentir, la administración tenía la obligación procesal de practicar las pruebas solicitadas dentro del mencionado recurso, mas aún cuando eran esenciales para determinar que la Cooperativa no estaba obligada a rendir información en los términos de la resolución 7328 de 22 de octubre de 1998. Sostiene que el planteamiento de la sentencia en el sentido de que la resolución sancionatoria fue notificada en debida forma y contra la misma no se interpusieron los recursos ordinarios en oportunidad, no es del todo valedero, pues esa circunstancia no impide solicitar la revocatoria directa en la oportunidad especial

que consagra el artículo 736 del Estatuto Tributario. Señala que no debe privarse el uso del recurso de revocatoria directa, por no haber hecho uso de los recursos ordinarios, porque se desnaturalizaría el derecho de defensa del administrado cuando ocurren circunstancias que le impiden obrar en oportunidad. Plantea que la afirmación de la sentencia según la cual la decisión de revocar la prueba inicialmente decretada no infringe ninguna norma procedimental, riñe con lo establecido en los artículos 742, 743 y 744 del Estatuto Tributario, pues la revocatoria directa es un recurso consagrado dentro de la etapa gubernativa y como tal admite que se invoquen medios de prueba y se solicite la práctica de aquellas que permitan esclarecer el hecho por demostrarse.

II. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

En el caso de estudio, el Señor Marlon Darío Prieto Cortés, invocando su condición de Representante Legal de la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva –COPVILLA LTDA-, acude al mecanismo de la acción de tutela para plantear la violación del derecho al debido proceso. Esa vulneración la atribuye a la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja y la deriva de actuación surtida dentro del trámite del recurso de revocatoria directa que interpuso contra la

Resolución número 0074 del 25 de octubre de 2000, mediante la cual se le impuso una sanción. De los documentos que obran en el expediente se desprende lo siguiente:

1. El 10 de junio de 2000, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración de Impuestos de Tunja, dictó auto de apertura de investigación contra la Cooperativa Integral de Villa de Leyva Ltda. por el incumplimiento en la obligación de informar por el año de 1998 (folio 9 cuaderno 2), y el 8 de agosto del mismo año, le libró el pliego de cargos número 00068 (folios 26 cuaderno principal y 11 cuaderno 2).

2. El 25 de octubre siguiente, mediante Resolución número 0074, la citada entidad impuso a la Cooperativa una sanción pecuniaria en cuantía de $131.710.000. Ese acto, según lo señalado en su artículo segundo, era susceptible del recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a su notificación (folios 31 a 33 cuaderno principal y 17 a 20 cuaderno 2).

3. Mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2001 y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 737 del Estatuto Tributario, en armonía con el 69 del Código Contencioso Administrativo, el Representante Legal de la Cooperativa Coopvilla Ltda. propuso la revocatoria directa de la citada Resolución sancionatoria (folios 36 a 39 y 21 a 26 cuaderno 2).

4. La Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, mediante Resolución número 003 del 27 de septiembre de 2002, resolvió la revocatoria directa en

forma desfavorable a las pretensiones de la Cooperativa. Es claro, entonces, que mediante la Resolución número 0074 del 25 de octubre de 2000 la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja impuso a la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva una sanción por el incumplimiento en el envío de información tributaria correspondiente al año gravable de 1998 en medios magnéticos. Sin embargo, la solicitud de tutela no está orientada a controvertir esa decisión sancionatoria sino la actuación que se adelantó con ocasión del trámite de la solicitud de revocatoria directa en cuanto se resolvió el fondo de la misma sin que previamente se hubiesen practicado las pruebas que, según se plantea, permitirían a la Cooperativa demostrar que no se encontraba obligada a suministrar la información tributaria exigida en el artículo 631 del Estatuto Tributario en la forma dispuesta en la Resolución 7328 de 1998. Procede la Sala, en consecuencia, a realizar el estudio orientado a establecer si la actuación de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja vulneró el derecho al debido proceso de la Cooperativa peticionaria de la tutela. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 720 del Estatuto Tributario, los actos de la administración tributaria, entre ellos, los que imponen sanciones, son susceptibles del recurso de reconsideración propuesto en la forma señalada en el artículo 722 y siguientes, dentro de los dos meses siguientes a su notificación. Igualmente, como lo señala el artículo 736 ibídem, contra dichos actos procede la revocatoria directa prevista en el Código Contencioso Administrativo, cuando el

contribuyente no hubiere interpuesto los recursos en la vía gubernativa. El Estatuto Tributario señala la oportunidad dentro de la cual debe presentar la solicitud de revocatoria directa (artículo 737), el funcionario competente para fallarla (artículo 738) y el término para ese efecto (artículo 738-1). Pero no prevé el trámite previo que debe surtirse para su definición. Consecuencialmente, de acuerdo con el artículo 1º, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo, para ese efecto deben aplicarse las normas generales que rigen los procedimientos administrativos, contenidas en la parte primera de ese Código. El artículo 74 del C.C.A. ordena que para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar la actuación de que trata su artículo 28, norma que, a su vez, se remite al procedimiento dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 ibídem. Ese artículo 34 consagra que “Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio, o a petición del interesado”. Y el artículo 35 dice que “Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión ....” (el subrayado es de la Sala). En este caso se encuentra establecido que la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva no interpuso el recurso de reconsideración contra el acto sancionatorio, por cuanto, según se plantea, esa decisión no fue conocida oportunamente. Pero, con

apoyo en el artículo 736 del Estatuto Tributario, en armonía con el 69 del C.C.A., solicitó su revocatoria directa. De manera que para su definición debía adelantarse el procedimiento antes mencionado. Sobre el particular se encuentra demostrado lo siguiente: 1) Que con el fin de determinar la carencia de partidas que pudieran ser objeto de información en medios magnéticos, la Cooperativa solicitó la práctica de una inspección tributaria sobre sus libros y soportes contables. 2) Que el 26 de agosto de 2002, el Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja expidió el auto de verificación número 0046 ordenando realizar diligencia en las oficinas de la Cooperativa para verificar “... los valores para cruces de información, contemplados en los literales e, f, h, i, y m, del artículo 631 del Estatuto Tributario, con las cuantías actualizadas para el año gravable de 1998 realizadas por el Decreto 3020 de 1997 (folios 40 y 41). 3) Que el 3 de septiembre siguiente, el mismo funcionario revocó el auto de verificación. Para adoptar esa decisión adujo que el artículo 18 de la Resolución 7328 de 1998 obliga a los sujetos de que trata el artículo 631 del Estatuto Tributario que no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1998, a informar esa situación mediante oficio dirigido al Grupo Ejecutor de Información Exógena, obligación que no cumplió la Cooperativa (folios 42 y 43, cuaderno principal). 4) Que el representante legal de la Cooperativa interpuso recurso de reposición

contra la decisión anterior. 5) Que mediante el oficio número 852001-JUR-249 de septiembre de 2002, el Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja le comunicó al representante legal de la Cooperativa que de conformidad con los artículos 49 y 50 del C.C.A. “... no procede recurso de reposición contra el Auto No. 001, por tratarse de una actuación de sustanciación o trámite, es decir, que en él no se está definiendo una actuación administrativa”. De modo que, sin lugar a dudas, la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja omitió adelantar el procedimiento aplicable a la solicitud de revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto. En efecto, no obstante que por autorización legal en las actuaciones administrativas se pueden pedir y decretar pruebas sin requisitos ni términos especiales, se pudo establecer que mediante auto número 001 del 3 de septiembre de 2002 dicho funcionario revocó el que ordenó practicar diligencia de verificación ordenada sobre los libros de contabilidad de la Cooperativa, es decir que, en definitiva, prescindió de la etapa probatoria sin expresar razones de inconducencia o impertinencia de la prueba pedida e inicialmente decretada. Significa lo anterior que el Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja desconoció el artículo 74 del C.C.A., en concordancia con los artículos 28, 34 y 35 ibídem y, de consiguiente, el debido proceso que estaba obligado a observar. En esta forma, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, tutelará el derecho al debido proceso de la Cooperativa peticionaria. Para su efectividad

ordenará dejar sin efecto la Resolución número 003 del 27 de septiembre de 2002 y el auto del 3 de septiembre del mismo año de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, a fin de que, en su lugar, recobre vigencia el Auto de Verificación número 00046 del 26 de agosto de 2002, mediante el cual se ordenó realizar diligencia en las oficinas de la sancionada con el objeto señalado en ese acto.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Revócase la sentencia dictada el 14 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 3. 2º Tutélase el derecho al debido proceso de la Cooperativa Multiactiva de Villa de Leyva. Para su protección se deja sin efecto la Resolución número 0003 del 27 de septiembre de 2002 del Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja, por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa formulada por el presentante legal de esa Cooperativa contra la Resolución número 0074 del 25 de octubre de 2000 y el auto del 3 de septiembre del mismo año y, en su lugar, recobra vigencia el Auto de Verificación número 00046 del 26 de agosto de 2002 que ordenó la práctica de una diligencia en las oficinas de la peticionaria de la tutela. 3º Ordénase al Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja que, dentro del

término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, adopte las medidas pertinentes para el cumplimiento de lo aquí decidido. El Tribunal Administrativo de Boyacá vigilará el cumplimiento de esta sentencia. 4° Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5° Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA DENISE DUVIAU DE PUERTA

Presidente

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General