CE-15001-23-31-000-2004-00388-02(AP)-2011

ACCION POPULAR - Desacato por acciones insuficientes Como quiera que en el espacio público de la Avenida Oriental, desde el centro de acopio o plaza de mercado del sur hasta el terminal de transporte, existe invasión por parte de vehículos automotores, particulares y públicos, de carga, como de pasajeros a los que en su mayoría se les realiza trabajos de mecánica, se mantiene la vulneración de los derechos colectivos amparados por la sentencia dictada dentro de la acción popular objeto de la referencia, siendo evidente que las actuaciones de la Alcaldía Municipal de Tunja no han sido suficiente para enervar tal vulneración. Ciertamente el Alcalde del Municipio de Tunja, no ha demostrado que haya realizado todas las actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad que merece sancionarse.

NOTA DE RELATORIA: En relación con el desacato, Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998 y Sentencia T-421 de 2003.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00388-02(AP)

Actor: RONALD FRANCISCO ROJAS DIAZ

Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta la decisión proferida el 20 de octubre de 2010, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, sancionó al Alcalde del Municipio de Tunja con multa de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en dos (2) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por dicha Corporación en la sentencia del 9 de marzo de 2006. I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y como consecuencia de ello, ordenó lo siguiente: “1.- Declarase infundada la excepción de “improcedencia de la acción por falta de prueba”, propuesta por la apoderada del Municipio de Tunja. 2.- Ampáranse los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública, la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida, de los que son titulares de los transeúntes de la Avenida Oriental, al sur de la ciudad de Tunja. 3.- Ordenase al Alcalde Municipal de Tunja que de inmediato proceda a formular con la urgencia que el caso requiere, un pla de recuperación del espacio público de la Avenida Oriental, en el tramo correspondiente a la zona sur de la ciudad, adoptando entre otras, las siguientes medidas: a).- A través de la Secretaría de Tránsito Municipal emprenderá

una campaña de concientización y amonestación sobre los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vida, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, sean removidos la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios que ocupan indebidamente del espacio público destinado a la circulación de peatones, so pena de las sanciones que la ley prevé. b).- En un plazo no mayor a tres (3) meses, contados igualmente a partir de la ejecutoria del fallo, diseñará y pondrá en ejecución la restauración y construcción de andenes y bahías de parqueo de vehículos en los dos costados de la Avenida Oriental, más exactamente en el tramo ubicado al sur de la ciudad y, de ser necesario, ubicará bolardos que impidan el parqueo de vehículos sobre los andenes. En orden al cumplimiento efectivo de esta medida, apropiará las partidas, efectuará los traslados presupuestales, y celebrará los contratos a que hubiera lugar. c).- En un plazo de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, iniciará y culminará las obras de construcción de puentes peatonales y ciclovías en el sector sur de la Avenida Oriental de la ciudad, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial. Para dichos efectos apropiará las partidas, efectuará los traslados presupuestales, y celebrará los contratos a que hubiera lugar. 4.- Para la verificación del cumplimiento de la sentencia se designa un comité integrado por el actor popular, el Personero Municipal de

Tunja, y por sendos delegados de la Procuraduría Regional de Boyacá y de la Defensoría Regional de Pueblo, previniéndolo para que, al vencmiento de los plazos fijados, rinda un informe pormenorizado sobre su gestión ante la Secretaría General de la Corporación. 5.- Para los efectos relacionados con el registro público de acciones populares y de grupo, por la Secretaría General de la Corporación, compúlsese copia de esta providencia con destino a la Defensoría Regional del Pueblo. 6.- Fíjase como incentivo a favor del actor popular, y con cargo al Municipio de Tunja, una suma equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales. 7.- Niéganse las demás súplicas de la demanda.” 2.- Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Tunja, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2007, resolvió: “PRIMERO: REVOCAR la orden contenida en los literales b y c del numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 6° de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, para fijar a favor del actor un incentivo económico equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, el cual debe ser pagado por el municipio demandado.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.

CUARTO: EXHORTAR al municipio de Tunja para que, en consenso con el Departamento de Boyacá, adelante un estudio técnico para

determinar las condiciones actuales de seguridad de la Avenida Oriental de Tunja, con miras a que, de ser necesarias, se adelanten las obras respectivas en dicha vía.” 3.- Mediante auto del 22 de enero de 2010, visible a folio 311, el Tribunal Administrativo de Boyacá, dispuso la apertura del incidente de desacato, contra el Alcalde del Municipio de Tunja. II.- La posición de las entidades demandadas El Alcalde del Municipio de Tunja, por conducto de apoderado, en la contestación del incidente de desacato manifestó que junto con la Secretaría de Tránsito, Secretaría de Gobierno, Inspección de Policía, se han ido adelantando las gestiones necesarias para dar cumplimiento al fallo. Mediante el oficio Nº S.J./161 se le informó al Tribunal Administrativo de Boyacá, sobre las campañas de concientización que ha venido desarrollando la Secretaría de Tránsito Municipal de Tunja, con el fin de que no se utilice el espacio público como sitio de parqueo, reparación y arreglo de vehículos, tal como lo evidencia el oficio STT.055. Incluso, en cumplimiento de la orden judicial, durante los meses de noviembre y diciembre de 2009, la administración entregó volantes informativos en aras de proteger el espacio público. La Inspectora Tercera de Policía Municipal ha enviado diferentes comunicaciones a los propietarios de los establecimientos de comercio ubicados al costado de la Avenida Oriental, para que respeten el espacio público. Adicionalmente la Secretaría de Gobierno ha iniciado los procesos de requerimiento, relacionados con el incumplimiento de la Ley 232 de 1995 y del Decreto 90 de 1994.

El 28 de octubre de 2009, mediante el oficio S.J./1253 se allegaron al Tribunal Administrativo de Boyacá, los estudios técnicos que determinan las condiciones de seguridad de la Avenida Oriental. III.- La decisión de la Sanción Mediante providencia del 20 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo de Boyacá, resolvió sancionar al Alcalde Municipal de Tunja, con multa de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en dos (2) días de arresto, por desacatar las órdenes proferidas por esa misma Corporación en el fallo del 9 de marzo de 2006, dentro del la acción popular del proceso de la referencia, por las siguientes razones: Consideró que el cumplimiento de la orden relacionada con la formulación de un plan de recuperación del espacio público, no fue dentro del término impuesto en la sentencia, sino que por el contrario obedeció al decreto de las pruebas del presente incidente de desacato, pues el fallo de la acción popular quedó ejecutoriado el 1 de noviembre de 2007, y sólo hasta el 21 de junio de 2010, el mencionado plan fue presentado ante la Secretaría Jurídica del Municipio de Tunja. De otra parte, aún cuando existen pruebas que demuestran que la administración ha realizado gestiones relacionadas con las campañas de concientización y amonestación dirigidas a los propietarios de los establecimientos de comercio situados en los costados de la vía oriental, es igualmente cierto que de conformidad con la visita efectuada por el Comité de Verificación, hay invasión del espacio público a lo largo de la Avenida Oriental, por vehículos automotores y

avisos publicitarios. En el expediente no hay prueba que acredite que los operativos para recuperar el espacio público se efectúen con frecuencia, ni tampoco existe certeza de la continuidad con que se efectúan las campañas de concientización y amonestación. La recuperación del espacio público implica una gestión de carácter permanente por parte de las autoridades locales. La parte demandada no ha actuado con diligencia y premura, pues persiste la ocupación del espacio público. La Alcaldía Municipal de Tunja desconoció los tiempos dados por el Tribunal Administrativo de Boyacá y adicionalmente se ha conformado con realizar algunas gestiones de forma esporádica, las cuales no han sido suficientes para recuperar el espacio público. IV.- Contestación a la decisión de sancionar El Municipio de Tunja no se manifestó al respecto. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional1, el desacato es un ejercicio del

poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo de Boyacá sancionó al Municipio de Tunja, con multa de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en dos (2) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por dicha Corporación en la sentencia del 9 de marzo de 2006. Al resolver el recurso de apelación de la sentencia proferida por la autoridad de

primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado, decidió revocar las órdenes dadas en los literales b y c del numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia y confirmar la decisión de ordenar al Alcalde Municipal de Tunja, que de inmediato formulara un plan de recuperación del espacio público de la Avenida Oriental, en el tramo correspondiente a la zona sur de la ciudad. Para lo cual tendría que adoptar una campaña de concientización y amonestación sobre los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vía, a través de la Secretaría de Tránsito Municipal, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de dicha sentencia, se removiera la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios 1 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. que ocupan indebidamente del espacio público destinado a la circulación de peatones, so pena de las sanciones que la ley prevé. 3.- En el expediente obran las siguientes piezas procesales: 3.1.- En respuesta al requerimiento realizado por el Tribunal Administrativo de Boyacá como consecuencia de la apertura del incidente de desacato, la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Municipal de Tunja, mediante oficio N° S.J./1523 del 28 de octubre de 2009, visible a folios 282, señaló que de conformidad con el oficio del

22 de mayo de 2009, la Secretaría de Gobierno y Tránsito efectuaron un operativo el 7 de febrero de 2008, en el sector objeto de la acción popular de la referencia, donde realizaron requerimientos de conformidad con la Ley 232 de 1995 a través de la Inspección 2ª de Policía y retiraron los vehículos que estaban invadiendo el espacio público. Afirmó que cada quince días se adelantan operativos de control con el fin de despejar el espacio público. Así mismo la Secretaría de Tránsito, viene adelantando las campañas de concientización y amonestación a los propietarios de los establecimientos de comercio. Indicó que los resultados del estudio técnico que determinan las condiciones de seguridad de la avenida oriental de la ciudad de Tunja, aparecen en los oficios del 26 de octubre de 2009, emanados de la Secretaría de Infraestructura Municipal y Secretaría de Tránsito. 3.2.- A folios 286 a 296, aparecen diferentes actas de requerimientos de documentos del 9 de mayo de 2008, efectuadas por la Secretaría de Gobierno, en cumplimiento de la Ley 232 de 1995 y el Decreto 29 de febrero de 2008, de establecimientos ubicados en el barrio de la florida. 3.3.- En cumplimiento del requerimiento ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 1 de junio de 2010, el Secretario Jurídico de la Alcaldía Mayor de Tunja, remitió copia del Plan de Recuperación del Espacio Público del Sector Avenida Oriental Tunja Vía Bogotá. Sin embargo, en tal documento no consta la fecha, ni tampoco es una copia auténtica, como lo afirma el funcionario

en el memorial por medio del cual radicó el memorial. (fls 347 a 349) En los anexos del referido plan aparece el cronograma de las actividades de recuperación del espacio público. 3.4.- Según el acta de la visita efectuada el 16 de junio de 2010, por el Defensor del Pueblo Regional de Boyacá, junto con funcionarios delegados por la Personería de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, la invasión del espacio público en la Avenida Oriental, desde el centro de acopio o plaza de mercado del sur hasta el terminal de transporte, se mantiene, puesto que en los costados se estacionan vehículos automotores, particulares y públicos, de carga y de pasajeros, a los que en su mayoría se les realiza trabajos de mecánica. (fl. 360) 3.5.- Mediante oficio S.G. 1822/1687 del 18 de junio de 2010, visible a folios 361 a 365, la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Tunja, al responder el requerimiento del Tribunal Administrativo de Boyacá, señaló que con el fin de recuperar el espacio público en la Avenida Oriental Zona Sur, se han realizado diferentes operativos (septiembre 24 de 2008, mayo 9 de 2009, agosto 21 de 2009, septiembre 4 de 2009, febrero 12 de 2010), razón por la cual, se ha logrado un despeje parcial del espacio público, pues desafortunadamente no se puede mantener personal de tránsito o de policía en el sector de forma permanente. 3.6.- A folios 374 a 376 obra un documento del 21 de agosto de 2009, emitido por

la Inspección Tercera de Policía de Tránsito y Espacio Público, en el que se relacionan las notificaciones personales de requerimiento de desocupación de espacio público realizadas en el sector de la Avenida Oriental. 4.- En relación con el cumplimiento, de forma inmediata, de la formulación del plan de recuperación del espacio público de la avenida oriental, en el tramo correspondiente a la zona sur de la ciudad. Para lo cual la entidad demandada, tendría que adoptar una campaña de concientización y amonestación sobre los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vía, a través de la Secretaría de Tránsito Municipal, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de dicha sentencia, se removiera la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios que ocupan indebidamente del espacio público destinado a la circulación de peatones, encuentra la Sala que la entidad demandada no cumplió tal orden de forma negligente. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la formulación del Plan de Recuperación del Espacio Público no se hizo de forma inmediata, tal como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Boyacá, al mencionar que la formulación de dicho plan, tendría que efectuarse con carácter urgente, pues incluso después de la ejecutoria de la sentencia, esto es del 1 de noviembre de 2007, sólo se allegó el referido plan, en cumplimiento del requerimiento ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 1 de junio de 2010. Adicionalmente, el documento en el que consta el Plan de Recuperación del

Espacio Público allegado por la entidad demandada, no aparece la fecha de su expedición, ni tampoco es una copia auténtica, como lo afirma el funcionario en el memorial por medio del cual radica el memorial. (fls 347 a 349) Es así entonces, que para la Sala la actuación de la entidad demandada no fue oportuna y diligente. De otra parte, en relación con las campañas de concientización y amonestación a los propietarios de los establecimientos de comercio ubicados a los costados de la vía objeto de la demanda, para la Sala es claro que aún cuando la Alcaldía Municipal de Tunja ha realizado diferentes gestiones, de conformidad con la visita realizada por el Defensor del Pueblo Regional de Boyacá junto con funcionarios delegados por la Personería de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, el 16 de junio de 2010, se mantiene la invasión del espacio público por parte de los vehículos que se siguen estacionando en los costados de la Avenida Oriental. Como quiera que en el espacio público de la Avenida Oriental, desde el centro de acopio o plaza de mercado del sur hasta el terminal de transporte, existe invasión por parte de vehículos automotores, particulares y públicos, de carga, como de pasajeros a los que en su mayoría se les realiza trabajos de mecánica, se mantiene la vulneración de los derechos colectivos amparados por la sentencia dictada dentro de la acción popular objeto de la referencia, siendo evidente que las actuaciones de la Alcaldía Municipal de Tunja no han sido suficiente para enervar tal vulneración. 5.- Ciertamente el Alcalde del Municipio de Tunja, no ha demostrado que haya

realizado todas las actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad que merece sancionarse. 6.- Así las cosas, al ser claro el desacato de la decisión del 9 de marzo de 2006, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMASE el auto del 20 de octubre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 10 de marzo de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO