CE-15001-23-31-000-2004-00553-01(AP)-2009

CALIDAD DEL AGUA POTABLE - Regulación / NORMAS SOBRE CALIDAD DEL AGUA POTABLE - Son de orden público y de obligatorio cumplimiento / SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO - El agua que se suministre debe ser apta para el consumo de los usuarios / AGUA POTABLE - Concepto / AGUA CRUDA - Concepto Por el Decreto 475 de 1998 se expiden las normas técnicas reguladoras de las actividades relacionadas con la calidad del agua potable para consumo humano, que en virtud de lo dispuesto en su artículo 2° son de orden público y obligatorio cumplimiento, las cuales apuntan al invariable compromiso de que el agua suministrada por quien preste el servicio publico de acueducto sea apta para el consumo de los usuarios, independientemente de las características del agua cruda y de su procedencia (art. 3°, ibídem). Según la definición contenida en el artículo 1°, el agua potable “Es aquella que por reunir los requisitos organolépticos, fisicoquímicos y microbiológicos, en las condiciones señaladas en el presente decreto, puede ser consumida por la población humana sin producir efectos adversos a su salud”. La misma norma define al agua cruda como “aquella que no ha sido sometida a proceso de tratamiento.” NOTA DE RELATORIA: Sobre la reglamentación del agua potable, Sentencia CE, S1, Rad. AP00189. 2008/07/03, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

ANALISIS ORGANOLEPTICO DEL AGUA - Concepto / ANALISIS

MICROBIOLOGICO DEL AGUA - Concepto / ANALISIS FISICOQUIMICO DEL

AGUA - Concepto

El análisis organoléptico se refiere al olor, sabor y percepción visual de sustancias y materiales flotantes y/o suspendidos en el agua. El análisis microbiológico del agua se remite a aquellas pruebas de laboratorio que se efectúan para determinar la presencia o ausencia, tipo y cantidad de micro organismos. Y, el análisis fisicoquímico del agua se efectúa para determinar características como la turbiedad, color, ph, olor, alcalinidad, dureza, sulfatos, nitritos, hierro, conductividad, cloro, fosfatos, etc.

NOTA DE RELATORIA: Sentencias, CE, S1, Rad. AP00159, 2008/07/24, M.P.

Marco Antonio Velilla Moreno; CE, S1, Rad. AP-00171, 2008/06/05, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. CALIDAD DEL AGUA POTABLE - Autoridades competentes para la vigilancia / PRESTACION EFICIENTE DE LOS SERVICIO PUBLICOS - Corresponde al Estado prestarlos / SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO - Prestación Para la vigilancia de la calidad del agua potable se faculta a las autoridades de salud de los Distritos o Municipios, quienes tomarán las medidas preventivas y correctivas necesarias para ello. Sin embargo, hasta tanto los municipios cuenten con las infraestructura necesaria para ejercer las funciones de vigilancia sobre la calidad sanitaria del agua para el consumo humano, el departamento respectivo ejercerá las aludidas funciones. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 de la Carta Política al Estado le compete el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio

nacional, servicios que estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. El artículo 15 de la ley 142 de 1994 relaciona las personas que pueden prestar el servicio público domiciliario de acueducto entre las cuales están precisamente las empresas de servicios públicos y el municipio cuando asuma directamente su prestación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la responsabilidad de los municipios en la prestación de los servicios públicos, Sentencia, CE, S1, Rad. AP-01570,

2008/01/24, M.P. Camilo Arciniegas Andrade. MUNICIPIO DE TINJACA - El agua suministrada no es potable / AGUA NO POTABLE - Amenaza para la salubridad pública De acuerdo con los análisis de las pruebas que se encuentran en el expediente realizados el laboratorio de salud pública del Instituto Seccional de Salud de Boyacá y los informes del Instituto de Salud de Boyacá en respuesta a la pruebas ordenadas por el Tribunal, se demuestra que la calidad del agua suministrada en el municipio de Tinjacá, Boyacá, no cumple con los requisitos que exige el Decreto 475 de 1998, y por lo tanto no es potable. Habiéndose probado que el agua que consumen los habitantes del municipio de Tinjacá no es apta para el consumo humano, se concluye que está latente una amenaza para la salubridad pública que hace procedente el amparo de los derechos colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00553-01(AP) Actor: CORPORACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO

AMBIENTE Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE TINJACA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que se declaró vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano por parte de la administración del municipio de Tinjacá.

ANTECEDENTES Como quiera que en el presente caso se presentó una acumulación de procesos se realizará una descripción de los hechos por separado: Expediente 2004-00393 Actor: ALCIDES RIAÑO SÁNCHEZ. Expone el actor que en el municipio de Tinjacá el agua suministrada a la población no es apta para el consumo humano comoquiera que desconoce lo previsto en el Decreto 475 de 1998 y en consecuencia vulnera los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible; la protección de áreas de especial importancia ecológica; la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Por lo anterior, solicita que se ordene a la entidad territorial demandada ajustar el

sistema de suministro de agua para consumo humano y que la comunidad pueda gozar de este privilegio sin riesgo para la salud. Expediente 2004-00553 Actor: ALCIDES RIAÑO SÁNCHEZ El señor Alcides Riaño Sánchez solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la salubridad, seguridad pública y acceso a los servicios públicos y a una prestación eficiente y oportuna vulnerados por el municipio de Tinjacá por suministrar agua no apta para el consumo humano encontrándose contaminada y de esta manera expuesta la comunidad a contraer enfermedades. Expresó que los estudios bacteriológicos realizados por el laboratorio del Instituto Seccional de Salud de Boyacá, determinaron que el agua suministrada por el municipio para el perímetro urbano está contaminada con COL, TOT, E COLI, producto de las excretas humanas y animales y no cumple con los parámetros de cloro residual libre y total. Señaló que el agua impotable produce enfermedades como el IRA y el EDA y es un factor determinante en la muerte prematura y las infecciones intestinales, por lo que se le está causando un gran daño a la comunidad. Aseveró que el municipio de Tinjacá es responsable del suministro del agua en el ente territorial y por esta razón está obligado a prestar un servicio con calidad para que la comunidad no sufra ningún daño, en especial la población infantil. Sostuvo que es deber de las entidades territoriales garantizar la prestación de servicios públicos a través de empresas públicas, privadas o mixtas. Con fundamento en lo anterior solicitó: Que se declare responsable al Municipio de Tinjacá y demás entidades encargadas de la prestación del servicio de acueducto por no suministrar un

servicio de agua potable de acuerdo con la legislación vigente. Que se haga efectiva la separación de los procesos de clarificación y clorificación. Que se realice periódicamente el mantenimiento y la desinfección necesaria tanto a los tanques de almacenamiento como a toda la red de distribución de agua potable. Que se realicen los estudios necesarios para garantizar a la población la seguridad y salubridad públicas. Que se fije el incentivo a cargo del actor. DEFENSA El municipio de Tinjacá, mediante apoderado se opuso a las dos demandas con el mismo razonamiento, solicitando que no concedan las pretensiones de la demanda puesto que el 31 de diciembre de 2002 se celebró un convenio interadministrativo con CONALDE, el cual tuvo por objeto la construcción de una planta de tratamiento de agua potable en el casco urbano del municipio de Tinjacá. Señaló que la obra se ejecutó en debida forma y que por lo tanto el agua que consumen las personas del municipio es potable. Agregó que el alcalde realizó obras de limpieza a los tanques, tuberías y demás elementos para el suministro del agua. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Boyacá decidió lo siguiente: “PRIMERO: Declárase la vulneración del derecho colectivo al

GOCE DE UN AMBIENTE SANO DE CONFORMIDAD CON

LO ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN, LA LEY Y LAS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS Y LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA, por parte del Municipio de Tinjacá.

SEGUNDO: Ordénase a la Secretaría de Salud de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 del Decreto 475

de 1998, en relación a sus funciones, que en el término de treinta (30) días contados a partir de la ejecutoria del presente fallo, realice visita de vigilancia y control al agua que se suministra para consumo humano en el municipio de Tinjacá en donde se analicen mínimo cuatro puntos estratégicos y se obtengan las muestras así: I) a la salida del sistema de tratamiento, II) la red de distribución, III) dos residencias del municipio.

TERCERO: Ordénase a la Secretaría de Salud de Boyacá que dentro del término de treinta días contados a partir de dicha visita presente informe al alcalde del municipio de Tinjacá con las recomendaciones necesarias para contrarrestar el riesgo de no suministro de agua para el consumo humano en las condicione del Decreto 475 de 1998. Igualmente, remitirá copia de dichas recomendaciones al comité de seguimiento y vigilancia que se constituirá para el cumplimiento de este fallo, lo anterior en el mismo término que al alcalde.

CUARTO: Ordénase al alcalde del municipio de Tinjacá ejecutar las recomendaciones presentadas por la Secretaría de Salud de Boyacá dentro del término de treinta (30) días siguientes al recibo del respectivo informe, para lo cual debe estar atento a la entrega de los mismos.

QUINTO: Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan conforme al artículo 34 de la ley 472 de 1998, confórmase el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia así: I) las partes, II) el señor procurador que ha actuado en el proceso, III) el representante de la defensoría del pueblo que ha actuado en el presente

proceso, IV) la autoridad encargada de velar por este derecho colectivo, Secretaría de Salud de Boyacá, o la persona que el secretario designe.

SEXTO: El Municipio de Tinjacá-Alcaldía publicará la parte resolutiva del presente fallo, conforme lo establece el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

SÉPTIMO: Por la secretaría de esta Corporación, envíese copia de la presente providencia al señor Secretario de Salud del Departamento de Boyacá a efecto de que conozca la designación que se ha hecho para que integre el comité de vigilancia del presente fallo al igual que la visita técnica que debe realizar y a todas y cada una de las personas señaladas en el numeral quinto de esta providencia.

OCTAVO: Se advierte a la entidad demandada y a la Secretaría de Salud del Departamento que el incumplimiento de este fallo, en la realización de las conductas señaladas, dará lugar a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el capítulo XII, artículos 41 y siguientes de la Ley 472 de

1998.

NOVENO: Concédase el incentivo en un equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que será pagado por el municipio de Tinjacá al señor ALCIDES RIAÑO SANCHEZ dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria del presente fallo. Niégase el incentivo a los demás actores.” Consideró que las pruebas allegadas al proceso no admitían discusión frente a la vulneración de los derechos colectivos invocados por los actores.

Añadió que la simple consideración de riesgo hace que el juez se encuentre en la

obligación de impartir una orden que prevenga el mismo, por lo que a pesar de las actuaciones adelantadas por la administración del municipio, procedería a ordenar la protección de los derechos colectivos señalados en la demanda. LA IMPUNACIÓN El municipio demandado apeló la sentencia de primera instancia señalando lo siguiente: Manifestó que las pruebas en las que se sustenta el fallo impugnado no tienen el mérito suficiente para determinar que el municipio de Tinjacá ha vulnerado el derecho al goce de un ambiente sano de sus habitantes. Señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta que las muestras tomadas en el municipio y que figuran contaminadas con e-coli fueron tomadas directamente de grifos de las viviendas, cuyas aguas son almacenadas en tanques, cuyo aseo y mantenimiento le corresponde al propietario y no al municipio. Expresó que en el presente caso existe una duda jurídica pues el análisis fisicoquímico le es favorable al municipio y el microbiológico no, pero que en el fallo del Tribunal de Boyacá no se tuvo en cuenta las circunstancias favorables a la administración. Indicó que en el proceso no existe prueba alguna de que en el municipio de Tinjacá se hayan presentado epidemias de enfermedades virales como IRA o EDA y que estas sean consecuencia directa de del consumo del agua suministrada por en el ente territorial. CONSIDERACIONES La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten

amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el caso objeto de análisis, los demandantes aseguran que el municipio de Tinjacá suministra agua que no es apta para el consumo humano, lo cual pone en riesgo la salud de sus habitantes. La Sala procederá entonces a verificar si la entidad territorial demandada es responsable, por acción u omisión, de la presunta vulneración de los derechos colectivos que se invocan. a.- Análisis previo. Conviene señalar las disposiciones que en el ordenamiento jurídico colombiano, han previsto en relación con el tema de agua potable. Mediante el Decreto 475 de 1998 se expiden las normas técnicas reguladoras de las actividades relacionadas con la calidad del agua potable para consumo humano, que en virtud de lo dispuesto en su artículo 2° son de orden público y obligatorio cumplimiento, las cuales apuntan al invariable compromiso de que el agua suministrada por quien preste el servicio publico de acueducto sea apta para el consumo de los usuarios, independientemente de las características del agua cruda y de su procedencia (art. 3°, ibídem). Según la definición contenida en el artículo 1°, el agua potable “Es aquella que por reunir los requisitos organolépticos, fisicoquímicos y microbiológicos, en las

condiciones señaladas en el presente decreto, puede ser consumida por la población humana sin producir efectos adversos a su salud”. La misma norma define al agua cruda como “aquella que no ha sido sometida a proceso de tratamiento.”. El análisis organoléptico se refiere al olor, sabor y percepción visual de sustancias y materiales flotantes y/o suspendidos en el agua. El análisis microbiológico del agua se remite a aquellas pruebas de laboratorio que se efectúan para determinar la presencia o ausencia, tipo y cantidad de micro organismos. Y, el análisis fisicoquímico del agua se efectúa para determinar características como la turbiedad, color, ph, olor, alcalinidad, dureza, sulfatos, nitritos, hierro, conductividad, cloro, fosfatos, etc. Los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos, deberán ser efectuados sólo por laboratorios autorizados por el Ministerio de Salud en coordinación con la Superintendencia de Industria y Comercio quien los acreditará (art. 34). Para la vigilancia de la calidad del agua potable se faculta a las autoridades de salud de los Distritos o Municipios, quienes tomarán las medidas preventivas y correctivas necesarias para ello. Sin embargo, hasta tanto los municipios cuenten con las infraestructura necesaria para ejercer las funciones de vigilancia sobre la calidad sanitaria del agua para el consumo humano, el departamento respectivo ejercerá las aludidas funciones. (art. 41 y parágrafo transitorio). Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3651 de la Carta Política al Estado le compete el deber de asegurar la prestación eficiente de los

servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, servicios que estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En cumplimiento del anterior mandato constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 19942 en cuyo artículo 1° establece que se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía [fija] pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley. Precisamente, el artículo 153 citado relaciona las personas que pueden prestar dichos servicios entre las cuales están precisamente las empresas de servicios públicos y el municipio cuando asuma directamente su prestación. 1 “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas

actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de la actividad lícita.” 2 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 3 ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos: 15.1. Las empresas de servicios públicos. 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley. 15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. 15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley. 15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17. b.- Lo probado en el proceso Expediente 2004-00553 A folios 4 a 9 del expediente, obran las muestras del análisis bacteriológicofisicoquímico de la zona Urbana del Municipio de Tinjacá, realizado por el Instituto Seccional de Salud de Boyacá, muestras 314, 442, 633, 441, 635 y 897 durante el

año 2003, de las cuales ninguna cumple con los parámetros del análisis fisicoquímico y en donde 5 de las 6 muestras presentan contaminación con e-coli. A folio 10 aparece el resultado consolidado para cada municipio del Departamento de Boyacá cuyo resultado muestra, para el caso de Tinjacá, contenido de COL,

TOT, E-COLI, COLOR, Fe, ALCA.

A folios 23 a 33 se encuentra una copia del contrato administrativo No. 001 de 2002 celebrado entre el municipio de Tinjacá y la Cooperativa Nacional de Desarrollo de Entidades Territoriales CONALDE. A folios 121 a 127 se observa el oficio No.431 de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá en el que señala las enfermedades que se pueden ocasionar por el consumo de agua no apta para el consumo humano, de igual manera señala que en el municipio de Tinjacá el riesgo del mismo frente a las condiciones que inciden para afectar las condiciones del agua pueden catalogarse como medio-alto. A folios 131 a 136, obra el testimonio de los señores Luis Eduardo Buitrago Gordillo y Mabel Idaliana Medina Alfonso, funcionarios de la Secretaría de Salud de Boyacá, quienes manifestaron que la institución a la cual pertenecen le corresponden funciones de vigilancia mas no de control y que el agua suministrada en el municipio de Tinjacá no es apta para el consumo humano. Expediente 2004-00393 A folios 5 a 7 del expediente, obran las muestras del análisis bacteriológicofisicoquímico de la zona Urbana del Municipio de Tinjacá, realizado por el Instituto Seccional de Salud de Boyacá, muestras 441, 635 y 897 durante el año 2003, de

las cuales ninguna cumple con los parámetros del análisis fisicoquímico y en donde todas las muestras presentan contaminación con e-coli. A folios 79 a 82 una la contestación del Instituto Seccional de Salud de Boyacá al cual se adjuntan tres copias de los resultados de los análisis fisicoquímico y bacteriológico de agua tomados en el acueducto del municipio de Tinjacá los cuales corresponden a las muestras No. 897 tomada el día 4 de noviembre de 2003, 146 y 147 tomadas el día 19 de abril de 2004 por funcionarios de Salud Ambiental del Hospital de Villa de Leiva, los cuales informan que ninguna muestra cumple con los requisitos fisicoquímicos y todas presentan contaminación con ecoli. cEl caso concreto Analizados los medios de prueba anteriormente enunciados la Sala concluye que es evidente la vulneración de los derechos colectivos en que incurrió el municipio demandado al suministrar durante los años 2003 y 2004, agua no apta para el consumo humano. En efecto, de acuerdo con los análisis de las pruebas que se encuentran en el expediente realizados el laboratorio de salud pública del Instituto Seccional de Salud de Boyacá y los informes del Instituto de Salud de Boyacá en respuesta a la pruebas ordenadas por el Tribunal, se demuestra que la calidad del agua suministrada en el municipio de Tinajcá, Boyacá, no cumple con los requisitos que exige el Decreto 475 de 1998, y por lo tanto no es potable. Las muestras tomadas demuestran plenamente que existió la violación del derecho a la salubridad para cuya protección se instauró la acción, pues en ellos

consta que desde el punto de vista microbiológico casi la totalidad de las muestras recibidas y analizadas en los laboratorios no son aptas para el consumo humano y presentan contaminación por e-coli. Ahora bien, habiéndose probado que el agua que consumen los habitantes del municipio de Tinjacá no es apta para el consumo humano, se concluye que está latente una amenaza para la salubridad pública que hace procedente el amparo de los derechos colectivos. Por lo que se confirmará en su totalidad el fallo impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero: CONFÍRMASE la sentencia del 28 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

Segundo: En firme esta providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN