CE-15001-23-31-000-2004-00788-01(AP)-2007

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Contribuciones / CONTRIBUCIONES EN LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOSGeneralidades. Finalidad. Sujetos pasivos. Naturaleza jurídica / CONTRIBUCION - Servicio público domiciliario / BIENES FISCALESEnajenables. Imprescriptibles. Contribuciones en servicios públicos domiciliarios / CONTRIBUCIONES - Impuesto con destinación especifica Las “contribuciones”, que se destinan a los usuarios de menores ingresos -y que se encuentran reguladas en la Ley 142 de 1994, entre otras normas que adelante se mencionarán-, consiste en el dinero que pagan algunos usuarios de los SPD, con la finalidad de ayudar al pago de la prestación de los servicios de otras personas, quienes por su condición económica carecen de solvencia para asumir, por sí mismos, el costo de aquellos. El fundamente normativo de las contribuciones se encuentra en el art. 89 de la Ley 142. En esta norma se llama “factor” a lo que comúnmente se le conoce como “contribución”. Incluso, la Ley 223 de 1996 denomina a este concepto "sobretasa o contribución especial"; no obstante los tres vocablos son sinónimos en la utilización de las normas señaladas. De otro lado, el artículo 89 identifica claramente los sujetos pasivos de la contribución, señalando como tales a los usuarios de los estratos 5 y 6, y a los usuarios del sector comercial e industrial. Además, fijó un tope para el valor de la contribución en el 20% del costo del servicio. No obstante, el artículo 97 de la Ley 223 de 1995 modificó apartes de la norma citada, en relación con el servicio de

energía. Según esta norma, la contribución que se aplica, exclusivamente para el servicio de energía, no será de máximo el 20%, sino, categóricamente y en todos los casos, del 20%. En cuanto a la naturaleza jurídica de estos recursos, considera la Sala que se trata de bienes fiscales -pues no son dineros privados-, por tanto son imprescriptibles, no obstante pueden ser enajenables, porque pueden trasferirse, aunque con limitaciones. En síntesis, comparte la Sala el criterio según el cual las contribuciones son un impuesto, con destinación específica, en atención además a las razones expuestas por la Corte Constitucional. Nota de Relatoría: Ver sentencia de agosto 30 de 2001, rad. 18922; sentencia C-086 de 1998 de la Corte Constitucional; sentencia C-566 de 1995 de la Corte Constitucional; sentencia de 21 de febrero de 2007. Exp.AP25000-23-25-000-2004-00413-01; salvamento de voto a la sentencia AP-354 de 2006

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Subsidios / SUBSIDIOS EN LOS

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Generalidades. Finalidad. Naturaleza jurídica / SUBSIDIO - Servicio público domiciliario / SUBSIDIOSEntidades estatales / SUBSIDIOS - Monto La Constitución Política contempló la posibilidad de crear un régimen de subsidios, como mecanismo para ayudar a la población de menores ingresos, para acceder, en forma real y efectiva, a los servicios PUBLICOS domiciliarios, con el objeto de brindarles condiciones de igualdad material y dignidad humana.

En desarrollo del artículo 368 CP. se expidió la Ley 142 de 1994, según la cual los subsidios constituyen una forma de intervención del Estado en la economía, porque a través de ellos se limita el libre mercado y también se asegura la prestación de los servicios a las personas de menores recursos. En este sentido, en los artículos 2 y 3 de dicha ley se consagró la intervención del Estado en los servicios PUBLICOS domiciliarios. Según la disposición transcrita, (art 368 C.P.) la Nación, las entidades territoriales y las descentralizadas están autorizadas a destinar recursos para otorgar subsidios para los servicios PUBLICOS domiciliarios. No obstante, desde el punto de vista constitucional, en sentido riguroso, no se trata de una obligación sino de una posibilidad. Del artículo 368 CP también se desprende que la Constitución no estableció, directamente, un porcentaje mínimo del costo del servicio que se deba subsidiar, ni los estratos que pueden gozar de este beneficio, conceptos que sí determinó el legislador, en las Leyes 142, 143 de 1994 y 632 de 2000. La diferencia entre las dos normas (artículo 89.8 de la Ley 142, modificado por el artículo 7 de la Ley 632 de 2000), radica en que desapareció el porcentaje mínimo del 50% en los aportes a cargo de las entidades estatales, con destino a conceder los subsidios, de donde resulta que si bien subsiste la obligación, desaparece el porcentaje mínimo de recursos a destinar. La Sala considera que, no obstante la modificación, es claro que subsiste la obligación de subsidiar, a cargo de todas las entidades mencionadas,

sin embargo, se presenta una gran dificultad, al no haberse determinado el monto que cada una debe aportar, porque impide imputar a cada entidad una obligación concreta, lo que facilita el incumplimiento de la norma. De manera que, incluso, tratándose de los servicios PUBLICOS de energía eléctrica, telefonía y gas, también existe la obligación de que los subsidios sean cubiertos por las diferentes entidades estatales. Sin embargo, al igual que las normas anteriormente citadas, no se señala el valor con el cual deben participar cada una de las entidades, de manera que persiste la dificultad de imputarles un aporte económico muy concreto.

SUBSIDIOS PARA SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Aportes.

Monto / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Subsidios / EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Faltantes para cubrir servicios públicos. Subsidios En conclusión, para la Sala es claro que todas las entidades a que se refiere el artículo 368 de la CP tienen la obligación de aportar recursos para subsidiar todos los servicios PUBLICOS domiciliaros a que se refieren las Leyes 142 y 143 de

1994. Otro es el problema de determinar la manera como debe concurrir cada entidad para cubrir los faltantes de contribuciones. En este sentido, dicho sea de paso, resulta inaplicable, por ilegal, el decreto reglamentario No. 1013 de 2005, el cual dispone que a los municipios les corresponde asumir, frente a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el total del faltante para subsidios, cuando las contribuciones no sean suficientes -art. 2 num. 5-. En efecto, esta norma le asigna

a los municipios la responsabilidad, exclusiva, de subsidiar los usuarios de dichos servicios; cuando la Constitución Política, pero sobre todo la ley, dispone que esta carga social queda en manos de todas las entidades mencionadas. Por las razones expuestas hasta ahora, resulta inamisible que el reglamento varíe las obligaciones establecidas en normas superiores, intentando asignar a una sola entidad la obligación que deben soportar todas. De otro lado, en cuanto a la posible obligación de subsidiar, a cargo de los distintos operadores de los servicios PUBLICOS, para la Sala es claro que no existe disposición jurídica en este sentido. Su deber consiste en otorgar subsidios, pero con los recursos que recauda de las contribuciones, más los que recibe de las entidades obligadas a subsidiar. No obstante, en caso de que sean insuficientes, o si las entidades estatales no hacen los aportes que les corresponden, el operador no asume responsabilidad alguna frente a los usuarios. No obstante esto, recientemente el decreto No. 57 de 2006 dispuso, ilegalmente, que en caso de que no se haya logrado el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones, luego de aplicar una serie de procedimientos que buscan evitarlo -art. 6-, entonces las personas prestadoras de naturaleza pública -sólo estasasumirán el valor necesario para lograr dicho equilibrio. Esta norma viola claramente las leyes que se vienen comentando, pues le asigna a las empresas públicas la obligación de subsidiar, violando flagrantemente la ley, motivo por el cual se debe inaplicar. Entre otras cosas, si se aceptara su contenido, sólo en gracia de discusión, este decreto

también sería lesivo al derecho a la igualdad, así como también atentaría contra la competencia leal, pues le asigna a los operadores PUBLICOS una obligación económica que no asumen los demás. Del mismo modo, esto tendría un efecto pernicioso sobre los usuarios de las empresas privadas, pues éstos no gozarían de la misma garantía que se daría a los usuarios de las entidades oficiales, lo cual carece de justificación constitucional alguna. En este orden de ideas, la Sala reitera que el deber de cubrir los faltantes de subsidios se encuentra a cargo de todas las entidades a que se refiere el artículo 368 CP y el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994, y demás normas concordantes.

SUBSIDIOS - Fuente / FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCION

SOCIAL DE INGRESOS - Finalidad / FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCION SOCIAL DE INGRESOS - Excedentes Por la trascendencia social que tienen los subsidios, que como se dijo tienen como fuente las contribuciones pagadas por los estratos 5 y 6 y el sector industrial y comercial, más los aportes de las entidades estatales, la misma Ley 142 de 1994, en el artículo 89, creó los denominados Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. Según este precepto legal, los Fondos de Solidaridad constituyen un mecanismo administrativo que sirve para realizar la administración de los recursos que se destinan para pagar subsidios, en cualquiera de los servicios PUBLICOS. No obstante, esta norma fue derogada, parcialmente, por los incisos 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 286 de 1986, De conformidad con esta

disposición, el régimen de los fondos es el siguiente: los municipios deben crear fondos para administrar las contribuciones excedentes en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo; mientras que la Nación debe hacerlo para los servicios de energía, telefonía y gas. Ahora bien, si los Fondos de Solidaridad arrojan excedentes, éstos se destinarán, conforme al artículo 89.2 de la Ley 142 de 1994. La norma anterior no se aplica para los servicios PUBLICOS de energía eléctrica, gas y telefonía básica porque, como se explicó anteriormente, todos los superávit de contribuciones van al fondo nacional correspondiente. SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Tarifa / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Subsidio / TARIFA - Diferente a subsidio / SUBSIDIODiferente a tarifa La Sala considera que no le asiste la razón al demandado, cuando afirma que a través del cobro de una tarifa mínima mensual se otorgan los subsidios que está obligado a conceder, pues es un error confundir la “tarifa baja”, con que el subsidio se encuentre incluido dentro de dicho valor, pues la regulación de los SPD no admite este tipo de tratamiento para los subsidios. En otras palabras, la tarifa es el precio que se cobra por el servicio público, y sobre ella los estratos bajos deben recibir el subsidio que la ley contempla, de manera que al momento de determinar si se están cumpliendo las normas legales sobre subsidios, el municipio no puede decir que cobra tan barato que el componente de subsidio está incluido en la tarifa. Este argumento desconoce que el subsidio se debe reflejar como un descuento

sobre el consumo, de manera que se refleje de cuánto fue éste y cuánto debe pagar el usuario de estratos bajos. Además, en el caso concreto, la respuesta del municipio hace suponer que, incluso, todos los habitantes gozan de los subsidios, porque la tarifa es la misma para todos, lo cual también sería incorrecto, desde el punto de vista de la legislación de los SPD, y muestra que la tarifa única, y además baja, no se estableció como forma de otorgar los subsidios, sino como política administrativa de la empresa -cuyas razones no interesa desentrañar para este proceso-, lo cual, incluso, es de discutible legalidad.

SUBSIDIOS - Financiación / DERECHO AL ACCESO DE SERVICIOS

PUBLICOS - Vulneración / DERECHO A LA PRESTACION OPORTUNA Y

EFICIENTE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS - Vulneración / REGIMEN DE ESTRATITIFACION - Obligación legal / FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCION SOCIAL DE INGRESOS - Comité de vigilancia / COMITE DE VIGILANCIA - Fondo de solidaridad y redistribución social de ingresos También debe recordarse que la financiación de los subsidios no puede soportarse, únicamente, en los recursos que provienen de los superávit de las contribuciones de los estratos 5 y 6 y del sector industrial y comercial, que se transfieren a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, sino también con la canalización de recursos provenientes de los presupuestos de las diferentes entidades estatales -Nación, departamentos, distritos y municipiosque tienen la obligación, constitucional y legal, de subsidiar los SPD, ya sea de forma directa, a través de

convenios con las empresas prestadoras de servicios PUBLICOS, o de forma indirecta, transfiriendo recursos a los fondos. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que el Municipio de Villa de Leyva ha vulnerado el derecho al acceso a los servicios PUBLICOS y a que su prestación sea eficiente y oportuna, porque está probado en el proceso que ni el municipio, ni ninguna otra entidad, concede subsidios, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, y por lo tanto no está funcionando efectivamente el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con su respectivo Comité. En cambio, en aquellos otros servicios, el municipio pretende excusar el cumplimiento de su obligación afirmando, entre otras cosas -concretamente el que llamó “costo bajo”, ya analizado-, que no existe estratificación en su territorio, lo cual le impide cumplir con la Ley 142. Este argumento también resulta inadmisible para la Sala, pues lo único que hace es confesar la propia culpa en esta materia, pues la Ley 142, en concordancia con la Ley 732, asignó la obligación de estratificar a los mismos municipios, luego la falta de ella, por su culpa, no puede servir además para poder eludir otras obligaciones que están atadas al cumplimiento de ese deber. Por el contrario, esto lo que indica es que, si acaso para la fecha aún no existe la estratificación, el municipio debe hacer todas las gestiones necesarias para realizarla, en los términos de la legislación vigente. SUBSIDIOS - Obligación de las entidades estatales / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Subsidios. Obligación de las entidades estatales

De otro lado, la obligación de subsidiar, no obstante, no se radica en cabeza exclusiva del municipio, según se analizó en la primera parte de esta providencia, pues todas las entidades a que se refiere el artículo 368 CP. tienen el deber de contribuir, con recursos propios, para subsidiar todos los servicios PUBLICOS. En este sentido, la Sala llama la atención para que el municipio, si a bien lo tiene, y con fundamento en los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a que se refiere el artículo 288 CP., intente que entre todas las entidades dispongan la manera de asumir, conjuntamente, esta obligación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00788-01(AP)

Actor: JOSE OMAR CORTES QUIJANO

Demandado: MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA Referencia: ACCION POPULAR Decide la Sala el recurso de apelación presentado por el actor contra la

sentencia del 14 de diciembre de 2005, proferida por la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, en el proceso de la referencia. La providencia apelada será revocada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor José Omar Cortés Quijano presentó, el 2 de marzo de 2004, acción popular contra el Municipio de Villa de Leyva, reclamando la protección de

los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, acceso a los servicios PUBLICOS y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a los derechos de los consumidores y usuarios. 1.1. Hechos Dice el actor que el Concejo Municipal de Villa de Leyva no ha creado el fondo de solidaridad y redistribución social de ingresos, ni el comité de control y vigilancia del mismo, lo que amenaza el acceso a los servicios PUBLICOS domiciliarios de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 de dicho municipio. Afirma que estos fondos garantizan la efectiva obtención de los subsidios para los personas de estratos bajos de Villa de Leyva. Además -aduce-, el Alcalde omitió realizar los estudios necesarios para la ejecución del fondo, y tampoco ha requerido a las empresas prestadoras de servicios PUBLICOS para que informen sobre el manejo dado a los recursos provenientes del superávit. 1.2. Pretensiones El actor solicita que se declare que el Alcalde de Villa de Leyva ha violado los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, acceso a los servicios PUBLICOS y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios, porque no están funcionando, real y efectivamente, los fondos de solidaridad y redistribución social de ingresos del Municipio, con su respectivo comité de vigilancia. También solicita que se ordene al Concejo Municipal crear el Fondo, como una cuenta especial del Municipio, al igual que se cree e integre el comité de control y vigilancia del mismo. Igualmente, pide que se ordene al Municipio realizar los estudios correspondientes para la ejecución de los fondos de solidaridad y redistribución

social de ingresos, y que se solicite a las empresas de servicios PUBLICOS, que funcionan en Villa de Leyva, un informe sobre el manejo que han dado a las contribuciones de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994. Finalmente, solicita que se reconozca, en su favor, el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. La contestación de la demanda El Municipio de Villa de Leyva no contestó la demanda.

3. La audiencia de pacto de cumplimiento Tuvo lugar el 22 de febrero de 2005, con la asistencia del actor popular, el Alcalde de Villa de Leyva y su apoderado, el Procurador Judicial Delegado para Asuntos Administrativos y la delegada de la Defensoría del Pueblo. La audiencia se declaró fallida porque no hubo ánimo conciliatorio.

En todo caso, en la audiencia, el Alcalde puso de presente que mediante el Acuerdo No. 018 de 2001 se creó el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del Municipio, para los servicios PUBLICOS de acueducto, alcantarillado y aseo. Agregó que las empresas de energía y telecomunicaciones aplican los subsidios en sus respectivos servicios, y que los de acueducto, alcantarillado y aseo los presta directamente el municipio, y cobra una tarifa mínima, igual para todos los habitantes. Sostuvo que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos sólo puede funcionar, de manera efectiva, cuando se instalen medidores de consumo en las viviendas, porque sólo así se puede establecer cuáles usuarios deben contribuir y cuáles deben recibir subsidios.

4. Pruebas A las pruebas allegadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia, en cuanto resulte pertinente.

5. Alegatos de conclusión de primera instancia 5.1. El Municipio. Señaló que el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos fue creado mediante el Acuerdo No. 018 de 3 septiembre de 2001 y por la Resolución No. 064 de 11 de mayo de 2001 del Concejo Municipal de Villa de Leyva.

Agregó que los servicios a su cargo tienen una tarifa fija, e igual para toda la población, pues aún no existe un sistema de estratificación, porque las viviendas carecen de medidores de consumo. Por tanto, a través del cargo mínimo se subsidian los servicios PUBLICOS a toda la población. 5.2. El Ministerio Público. Solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, porque se demostró que el Municipio de Villa de Leyva creó el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos y también constituyó el Comité de Control y Vigilancia del mismo. Por tanto, el municipio no incurrió en omisión alguna, ni ha vulnerado o amenazado los derechos colectivos invocados en la acción popular.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se violaron los derechos colectivos, puesto que el Municipio cumplió con el deber legal de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, para los servicios PUBLICOS de acueducto, alcantarillado y aseo.

Agregó que el hecho de que el Fondo no haya empezado a funcionar efectivamente, porque no había concluido el proceso de instalación de los

medidores de consumo, no genera amenaza o violación a ningún derecho colectivo. Sin embargo, exhortó al municipio para que, al terminar la instalación de los medidores, realice las gestiones necesarias para cobrar el consumo, conforme a la estratificación socioeconómica, para poner en funcionamiento el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos. Igualmente, se acreditó en el proceso la conformación del Comité de Control y Vigilancia del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos. En cuanto a los subsidios de energía eléctrica y telefonía básica, se demostró que son transferidos a los fondos del respectivo Ministerio.

III. LA IMPUGNACIÓN Según el actor, el municipio sólo está cumpliendo parcialmente el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994, porque el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos también debe comprender los servicios de energía eléctrica, telefonía básica y gas, por tanto, también debe subsidiar los estratos 1, 2 y 3 de estos servicios.

Reiteró que no existen informes sobre el manejo que las empresas han dado a los ingresos resultantes de aplicar la compensación entre los recaudos de contribución y los subsidios otorgados. Tampoco existen estudios correspondientes a la ejecución del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. Finalmente, afirma que la falta de funcionamiento efectivo del Fondo de Solidaridad amenaza el acceso a los servicios PUBLICOS de los usuarios de estrato 1, 2 y 3, porque impide que su proyección se incluya dentro del presupuesto general de egresos e ingresos del Municipio, lo que converge en la

falta de otorgamiento de los subsidios, o en su entrega tardía.

IV. CONSIDERACIONES Cumplido el trámite del proceso, sin que exista causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor.

El Tribunal consideró que no existe violación a los derechos colectivos alegados, pues el municipio cumplió con el deber de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, para los Servicios PUBLICOS de acueducto, alcantarillado y aseo, con su respectivo comité de control y vigilancia. El actor apeló la decisión, afirmando que el municipio sólo cumplió parcialmente la obligación de constituir el Fondo, pues omitió crearlo respecto de los servicios de energía eléctrica, telefonía y gas domiciliario. Además, dijo que en la actualidad el Fondo no funciona de manera efectiva. Corresponde a la Sala determinar si el Municipio de Villa de Leyva ha amenazado o violado los derechos colectivos invocados por el actor. Para ello analizará: 1) el régimen constitucional y legal de los subsidios y las contribuciones, en los servicios PUBLICOS domiciliarios, 2) la regulación de los fondos de solidaridad y redistribución social de ingresos y su respectivo comité de vigilancia y 3) finalmente, se abordará el estudio del caso concreto.

1. Régimen constitucional y legal de los subsidios y las contribuciones en los servicios PUBLICOS domiciliarios. 1.1. Los servicios PUBLICOS domiciliarios en el Estado Social de

Derecho. Existe una intima relación entre la cláusula Estado Social de Derecho y los servicios PUBLICOS, especialmente los domiciliarios, puesto que, a través de

estos, se busca proporcionar bienestar a las personas, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida, a toda la población, en un plano de igualdad y dignidad material. La doctrina nacional sobre el particular ha señalado que el Estado Social de Derecho se refleja en los servicios PUBLICOS así: “Múltiples disposiciones constitucionales ratifican la vigencia de la teoría del servicio público en Colombia, pero es en especial el artículo 365 de la Constitución que lo ratifica de la mejor forma, al establecer que los servicios PUBLICOS son inherentes a la función social del Estado, el cual debe garantizar su prestación en condiciones de eficiencia a la totalidad de los habitantes del territorio; no podría ser de otra manera, pues dentro de los principios generales que orientan nuestra Carta Política se encuentra el reconocimiento de que Colombia es un estado social de derecho en el que debe intervenir la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”1. De este parecer también ha sido la Corte Constitucional, quien ha sostenido que: “Los servicios PUBLICOS son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P. art. 2º.). El sentido y razón de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros. […] Los servicios PUBLICOS como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión discrecional del poder público, sino

aplicación concreta del principio fundamental de la solidaridad social (C.P. arts, 1º. Y 2º.). A través de la noción de servicio público, el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los servicios PUBLICOS según estratos y en función de la capacidad económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) y para la consecución de una igualdad real y efectiva (C.P.art. 13) de toda la población”2. 1 Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. Servicios PUBLICOS Domiciliarios. Ed Dike. Medellín. 2003. Págs. 27 y 28. 2 ? Corte Constitucional. Sentencia T-540 de 24 de septiembre de 1992. Actor: Moisés Tarud Hazbun y otro. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Además, los servicios PUBLICOS son inherentes a la finalidad social del Estado, e incluso, el Constituyente de 1991 construyó un sistema jurídico nuevo para su prestación, y dio especial importancia a un esquema tarifario, fundado en el principio de la solidaridad -artículo 368 CP.-. Y en el campo del moderno derecho administrativo, bien vale la pena reseñar brevemente lo expuesto por la jurisprudencia española en sentencia del

Tribunal Supremo del 26-II-1990, así: “[…] en este sentido será de recordar que el moderno Derecho Administrativo ya no aspira sólo a la defensa del ciudadano frente a las ingerencias indebidas de los poderes PUBLICOS sino también a conseguir una Administración prestadora eficaz de servicios PUBLICOS”3. 1.2. Las “contribuciones” en los SPD. Las “contribuciones”, que se destinan a los usuarios de menores ingresosy que se encuentran reguladas en la Ley 142 de 1994, entre otras normas que adelante se mencionarán-, consiste en el dinero que pagan algunos usuarios de los SPD, con la finalidad de ayudar al pago de la prestación de los servicios de otras personas, quienes por su condición económica carecen de solvencia para asumir, por sí mismos, el costo de aquellos. El fundamente normativo de las contribuciones se encuentra en el art. 89 de la Ley 142, el cual prescribe que: “Art. 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios PUBLICOS que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3. “89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas

tarifarias de que trata esta ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en 3 Vicente Domingo, Ricardo. Los servicios PUBLICOS locales en la jurisprudencia. Ed. Civitas 1998. 1° Ed. Pág. 36. las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta ley. En esta norma se llama “factor” a lo que comúnmente se le conoce como “contribución”. Incluso, la Ley 223 de 1996 denomina a este concepto "sobretasa o contribución especial"; no obstante los tres vocablos son sinónimos en la utilización de las normas señaladas. De otro lado, el artículo 89 identifica claramente los sujetos pasivos de la contribución, señalando como tales a los usuarios de los estratos 5 y 6, y a los usuarios del sector comercial e industrial4. Además, fijó un tope para el valor de la contribución en el 20% del costo del servicio. No obstante, el artículo 97 de la Ley 223 de 1995 modificó apartes de la norma citada, en relación con el servicio de energía, cuando estableció lo siguiente: “Parágrafo 2. Para los efectos de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico