CE-15001-23-31-000-2004-02743-01(AP)-2007

HUNDIMIENTO VIAL CHIQUINQUIRA-TUNJA - Invulneración de derechos colectivos ante contratación de INVIAS / MANTENIMIENTO VIAL - Trámites de INVIAS anteriores a la acción popular En efecto, mediante la resolución núm. 001035 del 19 de marzo de 2004 se ordenó la apertura de la licitación pública núm. SRN-013-2004 para el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO CARRETERA PAUNA – YE DE MUZO – CHIQUINQUIRÁ – TUNJA, RUTA 60, TRAMO 6007 Y 6008”. En desarrollo de esa actuación, se profirió la Resolución núm. 002825 del 2 de julio de 2004 se adjudicó el contrato al Consorcio ALFAVIAS, con quien se suscribió el contrato núm. 721 el 26 de julio de 2004, dándose la orden de iniciación de obras a partir del 12 de agosto de 2004; el plazo de ejecución del contrato se fijó en seis (6) meses contados a partir de la fecha de dicha orden. En ese orden, considera la Sala que no le asiste razón al impugnante cuando afirma que fue a instancias de la demanda que el INVIAS adelantó las actuaciones pertinentes para garantizar el derecho colectivo a la seguridad pública, pues ciertamente antes de tener conocimiento de la misma inició los trámites administrativos y contractuales pertinentes dirigidos a efectuar el mejoramiento y mantenimiento de la vía objeto de la demanda, sin que se puedan desvirtuar tales acciones por el hecho de que la ejecución de las obras haya ocurrido luego de que se notificó la admisión de la

demanda al INVIAS y la medida cautelar decretada por el a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., primero (1º) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 15001-23-31-000-2004-02743-01(AP)

Actor: SAUL CABRA REINA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS Referencia: ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 27 de octubre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se declaró superado el objeto de la presente acción y se negó al actor el incentivo económico previsto en la ley.

I.- LA DEMANDA 1.- Las pretensiones El 26 de octubre de 2004, el ciudadano SAUL CABRA REINA promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Boyacá adoptaran las siguientes disposiciones: “1. Que se ordene al Instituto Nacional de Vías, reparar a la mayor brevedad el hundimiento de la calzada que se presenta en la carretera nacional que de Chiquinquirá conduce a Tunja, entre el Km. 28 y el Km. 29, costado derecho, de Tinjacá a

Sutamarchán.

2. Que se ordene al Instituto Nacional de Vías, reparar a la mayor brevedad los daños que se presentan en la calzada de la carretera nacional que de Chiquinquirá conduce a Tunja, entre el Km. 32 y el Km. 33, costado derecho, de Sutamarchán a Sáchica” (fl. 1) En la demanda solicitó, así mismo, como medida cautelar, que se coloquen señales de transito luminosas que den aviso de peligro a los conductores que transitan por la citada vía, en los tramos antes mencionados (fl. 3), la cual fue decretada por el Tribunal mediante auto del 2 de noviembre de 2004, por el cual se admitió la demanda (fls. 7 a 9). 2.- Los hechos: Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes: 1.- En la carretera nacional que de Chiquinquirá conduce a Tunja, entre el km. 28 y el km. 29, costado derecho, de Tinjacá a Sutamarchán, la vía presenta un hundimiento que pone en peligro a los automovilistas, mas aun si se tiene en cuenta que no se ha puesto ninguna señalización de peligro. 2.- Así mismo, en la carretera nacional que de Chiquinquirá conduce a Tunja, entre el km. 31 y el km. 32, costado derecho, de Sutamarchán a Sáchica, la vía presenta un hundimiento que pone en peligro a los automovilistas, pues no se ha puesto ninguna señalización de peligro, existiendo por el contrario una señal de transito que anticipa una velocidad de 60 km/hora.

3.- El Instituto Nacional de Vías es el organismo encargado de velar por la infraestructura de transporte en la red vial nacional, siendo responsable por lo tanto de las mencionadas omisiones. 4.- A pesar de que la Policía de Carreteras frecuenta la vía, no existe noticia de que haya informado esa situación al citado instituto. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Instituto Nacional de Vías – INVIAS, actuando a través de apoderado judicial, dio contestación a la demanda y se opuso a sus pretensiones, invocando las siguientes razones de defensa: 1.- Señaló que el INVIAS con base en las evaluaciones permanentes sobre el estado de la red vial a su cargo, efectuadas por los Supervisores y Administradores de Mantenimiento Vial, con anterioridad a la presentación de esta acción realizó los trámites pertinentes para la obtención de los recursos necesarios para adelantar las ejecuciones de la vía Chiquinquirá – Tunja. 2.- Precisó, al respecto, que mediante Licitación Pública SRN-013 de 2004 se inició el proceso licitatorio conforme a los términos que señala la Ley 80 de 1993, con el fin de efectuar el mejoramiento y mantenimiento de la carretera Pauna - Ye de Muzo – Chiquinquirá – Tunja, ruta 60, tramos 6007 y 6008; que el mismo fue adjudicado mediante la Resolución núm. 002825 del 2 de julio de 2004 al consorcio ASFALVIAS 013; y que como resultado de ello se suscribió el contrato núm. 721 del 26 de julio de 2004, cuyo plazo de ejecución se señaló en seis (6)

meses, impartiéndose orden de iniciación de las obras a partir del 12 de agosto de 2004. 3.- Advirtió que se iniciaron actividades en el municipio de Pauna y actualmente se encuentra en paso por el municipio de Sáchica hasta llegar a Tunja, y que ya se efectuaron las renivelaciones y bacheo en los sitios referidos en la demanda, así como el mantenimiento en general de la vía, conforme a lo pactado en el contrato, y a la cronología, programación de obra e inversiones, siguiendo las normas técnicas y administrativas propias de este tipo de contratos. 4.- Puntualizó, en ese orden, que con anterioridad a la formulación de la demanda el INVIAS había iniciado las actividades pertinentes para el mantenimiento de la vía, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 80 de 1993, de cuyo cumplimiento no podía sustraerse la entidad. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 6 de abril de 2005, la cual se declaró fallida por cuanto no existió formula de arreglo entre las partes (fls. 63 y 64). IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora: Señaló que la entidad demandada al cumplir la orden dada por el Tribunal y efectuar los reparcheos correspondientes, ha actuado debidamente y ha reconocido tácitamente que antes de la presentación de la demanda obró de manera negligente, constituyéndose esa omisión en causa eficiente de la acción.

Afirmó, así mismo, que como demandante actuó de forma diligente en el proceso, y solicitó que se declare la prosperidad de la acción y se condene al INVIAS al pago del incentivo legal y a las costas del proceso. 2.- La parte demandada: Reiteró las razones de defensa esgrimidas al momento de contestar la demanda. V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo luego de referirse a la actuación procesal llevada a cabo y a las pruebas obrantes en el expediente, declaró superado el objeto de la presente acción y negó al actor el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998. Precisó que de los documentos que hacen parte del expediente se advierte que la situación amenazante invocada en la demanda ya fue subsanada, y que si bien ello ocurrió con posterioridad a la presentación de la demanda, es lo cierto que también está demostrado que el INVIAS venía ejecutando previamente a ello las diligencias tendientes a efectuar las obras de mejoramiento y mantenimiento de la vía objeto del proceso, incluyendo los sitios especificados por el actor. Advirtió, en efecto, que por resolución núm. 001035 del 19 de marzo de 2004 se dio apertura a la licitación pública SRN-013-2004, cuyo objeto y alcance consistió en el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA PAUNA – YE DE MUZO – CHIQUINQUIRÁ – TUNJA, RUTA 60, TRAMO 6007 Y 6008”, y que ello dio origen al contrato núm. 721 celebrado entre el INVIAS y el Consorcio

ASFALVÍAS, en el cual estaba comprendido el tramo de la vía señalado por el demandante. Señaló, así mismo, que en oficio núm. 0000334 del 17 de mayo de 2005 el Director del INVIAS – Territorial Boyacá manifestó que en los sitios indicados en la demanda se realizaron obras de renivelación y parcheo en desarrollo del citado contrato. Estimó que los anteriores elementos de prueba permiten concluir que los hechos que motivaron la acción fueron superados y que carece de objeto un pronunciamiento judicial al respecto. Finalmente, indicó que no hay lugar al reconocimiento de incentivos, en consideración a que la superación del objeto de la acción obedeció al propio actuar de la Administración, quien tenía previsto el mantenimiento de la vía tiempo antes de que fuera presentada la demanda. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión el actor la apeló con el fin de que sea revocada, petición que apoya en la siguiente argumentación: Aduce que el Tribunal en la parte motiva del fallo no hizo referencia a que en la demanda se solicitó como medida cautela urgente que se ordenara al INVIAS colocar señales en los sitios especificados en ella, ante el peligro que existía para quienes se desplazaran por allí, y que ello fue la causa eficiente de la acción popular, pues lo importante en ese momento no era que se realizaran las obras sino que se advirtiera del peligro a todos los usuarios de la vía. Precisa que así lo entendió el Tribunal y en la admisión de la demanda dispuso como medida cautelar que el INVIAS colocara dichas señales mientras realizaba las obras de reparcheo de la vía.

Anota, así mismo que mediante el oficio núm. 0001456 del 10 de noviembre de 2004, el director del INVIAS – Regional Boyacá informó que con recursos del contrato núm. 721 del 26 de julio de 2004 se ejecutaron las obras de renivelación y parcheo “obras que quedaron concluidas el 6 de noviembre pasado en los sitios establecidos según la Acción Popular presentada por el señor SAUL CABRA REINA, para lo cual adjuntamos archivo fotográfico a la presente.” Apunta que lo anterior demuestra que fue a instancias de esta acción que el INVIAS tomó los correctivos necesarios ante su omisión, y que por ende es procedente el reconocimiento del incentivo económico en su favor. Señala que si bien es cierto que el INVIAS estaba realizando las labores contractuales para el reparcheo MUZO – TUNJA, también lo es que la comunidad no puede quedar desprotegida bajo el argumento de que se “estaban adelantando las gestiones necesarias para la consecución de recursos.” Finalmente se cuestiona cómo porque si se inició desde agosto de 2004 la ejecución del contrato y existían los recursos solo tres meses después se efectuaron los correctivos necesarios previa la orden del Tribunal; igualmente se pregunta si es necesario agotar todo un proceso licitatorio que dura más de seis meses para poner una señal de peligro que no vale más de $30.000.oo. VII.- ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA La apoderada del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS reiteró los argumentos que expuso en el curso del proceso, y solicitó que se impartiera confirmación a la sentencia de primera instancia.

VIII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados en razón a que en la carretera nacional que de Chiquinquirá conduce a Tunja, en los kilómetros 18 y 29 y 32 y 33, existen

hundimientos que ponen en peligro a los automovilistas, máxime si se tiene en cuenta que no hay en dichos lugares señales de peligro. En ese contexto, solicita el actor que se ordene al INVIAS reparar a la mayor brevedad tales hundimientos. 3.- El a quo en la sentencia apelada declaró superado el objeto de la presente acción y negó al actor el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998. Precisó que de los documentos que hacen parte del expediente se advierte que la situación amenazante invocada en la demanda ya fue subsanada, y que si bien ello ocurrió con posterioridad a la presentación de la demanda, es lo cierto que también está demostrado que el INVIAS venía ejecutando previamente a ello las diligencias tendientes a efectuar las obras de mejoramiento y mantenimiento de la vía objeto del proceso, incluyendo los sitios especificados por el actor. 4.- Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, el actor allegó al expediente cuatro (4) fotografías, en las que se registra una vía pública que presenta un leve hundimiento y un hueco en uno de sus carriles (fls. 4 y 5). En relación con tales documentos privados debe decirse que aunque, en principio, no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron controvertidos por el Instituto Nacional de Vías, lo que permite inferir que, en principio, son ciertos los hechos en que se soporta la demanda. Con todo, de los demás elementos de juicio obrantes en la actuación se advierte

con claridad la realidad de la situación descrita en la demanda, pues de ello da cuenta el informe rendido por el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Boyacá mediante oficio 0801/YPOLCA del 17 de mayo de 2005, en el que informa sobre los reportes del 18 de agosto y del 3 de noviembre de 2004 relacionados con la existencia de un desnivel y hundimiento en el kilómetro 28 de la vía Chiquinquirá – Tunja (fls. 76, 78 y 80). 5.- No obstante lo anterior, advierte la Sala que no existió omisión o negligencia del Instituto demandado en relación con el asunto objeto de este debate, pues con anterioridad a la notificación de la demanda y aún a su presentación1 había dado inicio y trámite a las actuaciones administrativas y contractuales pertinentes dirigidas al mejoramiento y mantenimiento de la mencionada vía pública, con miras a asegurar sus condiciones de transitabilidad y seguridad en beneficio de la comunidad. En efecto, mediante la resolución núm. 001035 del 19 de marzo de 2004 se ordenó la apertura de la licitación pública núm. SRN-013-2004 para el 1 La demanda se presentó el 26 de octubre de 2004, siendo notificada personalmente al INVÍAS, a través del Director de la Regional Boyacá el 8 de noviembre de 2004, según consta en acta de esa misma fecha. (fls. 3 vto. y 13). “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO CARRETERA PAUNA – YE DE MUZO – CHIQUINQUIRÁ – TUNJA, RUTA 60, TRAMO 6007 Y 6008”. (fls. 82 y 83).

En desarrollo de esa actuación, se profirió la Resolución núm. 002825 del 2 de julio de 2004 se adjudicó el contrato al Consorcio ALFAVIAS, con quien se suscribió el contrato núm. 721 el 26 de julio de 2004 (fls. 33 a 39), dándose la orden de iniciación de obras a partir del 12 de agosto de 2004 (fl. 40); el plazo de ejecución del contrato se fijó en seis (6) meses contados a partir de la fecha de dicha orden. Ahora bien, aunque para la fecha de presentación de la demanda no se habían realizado aun los trabajos de reparación de la vía en los sectores objeto de la demanda, de lo dicho resulta claro que el Instituto demandado con anterioridad a ello sí adelantó las acciones administrativas pertinentes para la ejecución de los mismos y, en general, de la vía Chiquinquirá - Tunja, por lo que no puede validamente concluirse que existió de su parte una actitud negligente u omisiva al respecto. Los citados trabajos quedaron concluidas el 6 de noviembre de 2004, y fueron realizados con cargo al mencionado contrato, según lo informado por el INVIAS al Tribunal en el oficio núm. 0001456 del 10 de noviembre de 2004, al cual se acompañó un registro fotográfico de los mismos. (fls. 15 a 19) 6.- En ese orden, considera la Sala que no le asiste razón al impugnante cuando afirma que fue a instancias de la demanda que el INVIAS adelantó las actuaciones pertinentes para garantizar el derecho colectivo a la seguridad pública, pues ciertamente antes de tener conocimiento de la misma inició los trámites

administrativos y contractuales pertinentes dirigidos a efectuar el mejoramiento y mantenimiento de la vía objeto de la demanda, sin que se puedan desvirtuar tales acciones por el hecho de que la ejecución de las obras haya ocurrido luego de que se notificó la admisión de la demanda al INVIAS y la medida cautelar decretada por el a quo. Ahora bien, el hecho de que los trabajos en el sector materia de la demanda se hayan efectuado luego de tres (3) meses de dada la orden de iniciación de las obras materia del contrato núm. 724 de 2001, no implica omisión del INVIAS, pues es claro que la ejecución de un contrato de infraestructura debe seguir unos planes y una programación que le corresponde definir en cada caso a los sujetos contratantes. 7.- En tales condiciones, como no se probó ninguna omisión de la autoridad demandada, como tampoco la violación de los derechos colectivos invocados en la demanda, considera la Sala que lo pertinente debió haber sido negar las pretensiones de la demanda, negativa que comprende lo concerniente al incentivo económico, y no hacer la declaración efectuada en el fallo de primera instancia. 8.- Finalmente, debe precisarse en cuanto a la señalización sobre la vía que el Tribunal dispuso como medida cautelar en el proceso, que la misma fue adoptada como una medida de carácter preventivo y con sustento en las fotografías allegadas con la demanda, las cuales, en todo caso, no acreditan que las condiciones de la vía representaran un peligro inminente y grave para los usuarios de la misma, y que ello implicara la existencia de vulneración de los derechos colectivos, más aun si se tienen en cuenta que no se acreditó en forma idónea en el proceso que en la vía objeto de la

demanda existe un alto grado de accidentalidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 1º de marzo de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA