CE-15001-23-31-000-2004-02974-01(AP)-2006

INCENTIVO - No procede al terminar con pacto de cumplimiento Según ha señalado la Sala en reiterada jurisprudencia, “El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que ‘la sentencia que acoja las pretensiones del demandante’ igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 15001-23-31-000-2004-02974-01(AP) Actor: MELINA MARGARITA ESCORCIA FERNANDEZ Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE ZETAQUIRA –BOYACAReferencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Zetaquirá (Boyacá) contra la sentencia proferida el 21 de abril de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto al aprobar el pacto de cumplimiento fijó a favor de la parte actora el incentivo previsto en la ley.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones

El 16 de noviembre de 2004, la ciudadana Melina Margarita Escorcia Fernández, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra la Alcaldía Municipal de Zetaquirá (Boyacá), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en cuyo amparo solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá que adoptara las siguientes disposiciones: “1. Declarar que el municipio de Zetaquirá, en cabeza del Doctor POMPILIO PACHECO, o quien haga sus veces ha vulnerado los derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998 Artículo 4 literales l), j); al no crear, constituir y poner en funcionamiento un Cuerpo de Bomberos oficiales o voluntarios, o en su defecto su contratación de acuerdo a la ley con un ente externo.

2. Ordenar al Municipio demandado proceda inmediatamente a CREAR, CONSTITUIR Y PONER EN FUNCIONAMIENTO un cuerpo de bomberos voluntarios y oficiales o en su defecto contrate dicho servicio con cuerpos de bomberos voluntarios.

3. Ordenar al municipio demandado la ejecución de un programa de Prevención y atención de incendios dirigido a capacitar a la comunidad, para que esta se encuentre preparada para cualquier suceso incendiario.

4. Ordénese al demandado la adquisición de los elementos especializados requeridos por los bomberos para efectuar a cabalidad su misión.

5. Ordénese la instalación de hidrantes en la cantidad

necesaria en el perímetro urbano y a su vez adquiérase la manguera que sea indispensable, dadas las condiciones de la localidad.

6. Sírvase fijar el incentivo a favor del Accionante y a cargo del municipio demandado, en los términos del artículo 38 y 39 de la Ley 472 de 1998.” (fls. 3 y 4 – mayúsculas sostenidas del texto original)

2. Los Hechos Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos: 1.- La actual Administración Municipal de Zetaquirá (Boyacá) no ha creado ni puesto en funcionamiento un Cuerpo de Bomberos Oficiales o Voluntarios, ni tampoco ha contratado la prestación de este servicio con una empresa especializada, tal como lo dispone la Ley 322 de 1996. 2.- Con dicha omisión, la población se encuentra expuesta al riesgo de padecer un incendio y que éste no pueda llegar a atenderse y controlarse a tiempo, por falta de previsión y planeación del municipio demandado. 3.- Con la demanda se pretende la protección de la salud, la integridad física de la población, así como sus bienes, y la flora y la fauna circundante.

II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El Municipio de Zetaquirá, actuando a través de apoderado judicial contestó la demanda solicitando que se denieguen las pretensiones de la misma, por las siguientes razones: 1.- Señaló que el municipio ha activado el Comité Local de Atención de Desastres CLOPAD mediante el Acuerdo Municipal núm. 051 de 1999, cuyos miembros

actuales fueron nombrados por medio de la Resolución Administrativa No. 032 del 14 de mayo de 2004. 2.- Precisó que adicionalmente ha iniciado las gestiones para constituir un cuerpo de bomberos oficiales que atienda los siniestros que puedan ocurrir en la localidad, para lo cual ha hecho contactos con los comandantes de los cuerpos de bomberos voluntarios de Villa de Leyva y Tunja, quienes han manifestado su interés por colaborar con el establecimiento de mencionado organismos de prevención en Zetaquirá. 3.- Formuló, así mismo, la excepción de falta de legitimación de la actora, bajo el supuesto de que ésta no es oriunda del municipio demandado y ni siquiera conocida por las personas que lo habitan. Igualmente, solicitó que se tenga como excepción el esfuerzo del ente territorial por asesorarse de otros municipios que obviamente cuentan con cuerpo de bomberos capacitados y con la experiencia necesaria para soslayar las eventuales emergencias incendiarias. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 12 de abril de 2005, en la cual se llegó a una formula de acuerdo. V.- LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante la sentencia apelada, impartió aprobación al pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, el cual se concretó en los siguientes aspectos: 1.- El Municipio de Zetaquirá se compromete a presentar ante el Concejo

Municipal de esa localidad el proyecto de acuerdo mediante el cual se crea el Cuerpo de Bomberos Voluntario, el cual se espera sea aprobado en el mes de junio de 2005; la puesta en funcionamiento de dicho cuerpo se hará a más tardar en el mes de diciembre de 2005. 2.- Igualmente, se compromete a la realización de un estudio técnico para la colocación de más hidrantes en el casco urbano del municipio en un plazo de tres (3) meses. 3) Finalmente, a realizar a través del Comité Local de Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD una campaña de concienciación y participación de la comunidad en un término de dos (2) meses. De otro lado, el a quo en el numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia reconoció a la demandante un incentivo económico en valor equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con lo señalado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, bajo la consideración de que la demandante demostró un actuar diligente en el proceso y preocupación por la seguridad de los habitantes del municipio de Zetaquirá, actuación que fue importante para la consecución del acuerdo logrado y para la protección de los derechos colectivos invocados. VI.- EL RECURSO El municipio demandado inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en cuanto al reconocimiento del incentivo económico, la apela con el fin de que sea revocado dicho ordenamiento, sustentando su petición en los siguientes términos: Manifiesta que de manera previa a la instauración de la acción popular ya el municipio venía adelantando todas las acciones necesarias para atender

emergencias o siniestros que pudieran afectar la vida y la integridad de los habitantes y de la vegetación y fauna de los sectores circundantes, de modo que no existe vulneración o agravio a los derechos o intereses colectivos que se citaron en la demanda. Agrega que se demostró la actuación diligente y presta al cumplimiento de los postulados legales de parte del Alcalde de Zetaquirá, al comprometerse a llevar a cabo todas las actuaciones necesarias para garantizarle a los pobladores seguridad en caso de siniestros. Concluye, por tanto, que no hay lugar al reconocimiento del incentivo económico, por no existir daño o lesión a los derechos colectivos, y además porque de acuerdo con lo precisado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el evento de llegar a un acuerdo en el pacto de cumplimiento no hay lugar al reconocimiento de incentivo económico. V.- CONSIDERACIONES El inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, así como para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, mientras que al tenor del artículo 9 ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. El motivo de la instancia se limita a la decisión del a quo de concederle a la demandante el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Al respecto, se tiene que dicho artículo establece: “Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. “Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. Según ha señalado la Sala en reiterada jurisprudencia1, “El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que ‘la sentencia que acoja las pretensiones del demandante’ igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento”. En el mismo orden de ideas cabe observar que en la misma sentencia que se acaba de transcribir se ratificó la jurisprudencia según la cual “... mientras el contenido de la sentencia que se profiere como consecuencia de un pacto de cumplimiento se limita a su aprobación, el incentivo sólo puede ser contemplado en la que se dicta como consecuencia de la terminación normal del proceso y al finalizar el incidente que liquida los perjuicios…. Si bien la Ley 472 de 1998, en su artículo 39 prevé que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un ‘Pacto de

Cumplimiento’, no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos que queden conciliados y posteriormente aprobados. Por último, es necesario anotar que, en principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no se persigue un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, éste no es el fin primordial, pues se obra 1 Ver, entre otras sentencias, la de 9 de agosto de 2001, Radicación núm.: 25000-23-24-000-2000-0295-01, Consejero Ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade. más en beneficio de la comunidad de la que el demandante forma parte”2. Dado que en el presente caso no hubo sentencia estimatoria, sino que el proceso concluyó con pacto de cumplimiento, aprobado mediante la providencia parcialmente apelada, es menester concluir que no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor de la actora, por lo cual se revocará el numeral 2º de dicho proveído, habida cuenta que el principio jurisprudencial establecido se traduce en que el reconocimiento del mismo sólo procede en los eventos de terminación normal del proceso, esto es, con fallo estimatorio. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: REVÓCASE el numeral 2° de la sentencia apelada. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 15 de junio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN 2 Sentencia de 24 de agosto de 2000, Expediente AP-090, Actor: Gustavo Quintero García y sentencia de 27 de julio de 2000, Expediente AP-061, Actor: Hernán Arias Henao.