CE-15001-23-31-000-2005-00082-01-2014

FUNCIONAMIENTO DE LAS ESTACIONES DE SERVICIO DE COMBUSTIBLE De las normas transcritas se extrae que dentro del componente general del plan de ordenamiento territorial de la Ciudad de Tunja - artículo 21, existe como objetivo claro la recuperación del eje de la Avenida Oriental de entrada Bogotá - Tunja y para ello se propone la reubicación del comercio pesado, entre ellos, especialmente los servicios a los automotores, los que deben trasladarse a la zona de servicios de carretera. Ahora bien los artículos 63, 195 y 211 del POT, hacen parte del Título III - COMPONENTE URBANO, y el primero de ellos si bien establece una regla general en el sentido de que las estaciones de gasolina sólo pueden ubicarse sobre ejes viales regionales, las otras dos disposiciones que son posteriores y se refieren al uso del suelo en territorio urbano, establecen la excepción, en el sentido de que en territorio urbano del Municipio, no se puede autorizar dicha actividad, de lo cual se deduce que sobre la parte urbana del eje vial regional no es posible autorizar el uso de suelos para desarrollar la actividad comercial de distribución minorista de combustibles, como lo hizo el acto acusado. En conclusión, como bien lo expresó el a quo, debidamente armonizadas las normas, resulta claro que la actividad de las estaciones de servicio puede ejercerse en los ejes viales regionales (artículo 63 del POT), siempre y cuando estén fuera del perímetro urbano (artículo 195 ídem).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313 NUMERAL 7 / ACUERDO 014 DE

2001

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 3070 DE 2003 (19 de diciembre)

ALCALDIA DE TUNJA (Anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00082-01

Actor: FEDERACION NACIONAL DE DISTRIBUIDORES DE DERIVADOS DEL

PETROLEO - FENDIPETROLEO - SECCIONAL BOYACA Y CASANARE

Demandado: ALCALDIA DE TUNJA Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION PUBLICA DE NULIDAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 23 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que declaró la nulidad de la Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 2003, expedida por el Alcalde de Tunja, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación.

I. ANTECEDENTES.

I.1La FEDERACIÓN NACIONAL DE DISTRIBUIDORES DE DERIVADOS DEL PETRÓLEO - FENDIPETRÓLEO - SECCIONAL BOYACÁ Y CASANARE, en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, tendiente a obtener la nulidad de la

Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 2003, por medio de la cual dispuso revocar en todas sus partes el certificado de uso de suelos núm. 763/02 de 11 de septiembre de 2002, expedido por la Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja y, en consecuencia, autorizar el Uso de Suelos a la Sociedad TRANSPORTES LOS MUISCAS S.A., para desarrollar la actividad comercial de distribución minorista de combustibles en los predios contiguos, expedida por el Alcalde Mayor de Tunja; consecuentemente, pide la nulidad del Certificado de Uso del Suelo Urbano núm. CUS-U714/04, expedido el 3 de noviembre de 2004 por la Asesora de Planeación Municipal de Tunja. El expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con el Acuerdo PSAA11-8152 de 31 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura1. I.2La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Que el representante legal de la Sociedad Transportes Los Muiscas, solicitó ante la Oficina de Planeación Municipal el Certificado de Uso de Suelos, para desarrollar la actividad comercial de Distribución Minorista de Combustibles en dos predios ubicados en terrenos aledaños a la Avenida Oriental núms. 14-54 y 88 del perímetro urbano de la Ciudad de Tunja, actividad comercial que fue considerada dentro del Grupo Cuatro, según lo dispuesto por el artículo 195 del Acuerdo Municipal 0014 de 2001. Que por lo anterior, el solicitante interpuso recurso de apelación, y en

respuesta, el Alcalde Mayor, diez días antes de la expiración de su mandato, profirió el acto acusado, con los siguientes fundamentos: que la Avenida Oriental de Tunja es un eje vial regional ubicado en el área urbana de la Ciudad y el POT permite que solamente sobre esos ejes se ubiquen estaciones de gasolina; que el artículo 195 del Acuerdo Municipal 014 de 2001, contradice los artículos 63 del POT y 5° del Decreto 1521 de 4 de agosto de 1998, que reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte y distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, para estaciones de servicio; y que según el artículo 211 del Acuerdo Municipal, el sector está comprendido en el Área Especializada en Servicios Uno. 1 Conforme consta a folio 160 del cuaderno principal, el expediente fue enviado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en virtud de la redistribución que hizo Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de algunos procesos que se adelantaban en esa Corporación. 1.3Consideró que el acto acusado viola los artículos 6º y 315, numeral 1, de la Constitución Política; 4°, numeral 1 y 7, literales a, b, c, d, e, f, parágrafos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° del Decreto 1521 de 4 de agosto de 1998; 63, 82, 195 y 211 del Acuerdo Municipal 014 de 2001 – POT de Tunja. En resumen, consideró: Que el señor Alcalde acomodó las disposiciones legales que gobiernan el

asunto planteado, con indiscutible desvío de poder con fines ajenos al interés general, sin agotar las exigencias que le hiciera el Director de Hidrocarburos en oficio de fecha 15 de junio de 2001, en el cual, entre otras, le explicó el trámite para obtener permiso de operación de una Estación de Servicio, y le hizo énfasis en las exigencias del Código de Petróleos y en el cumplimiento de los aspectos jurídicos, técnicos y de seguridad que involucra la actividad. Argumentó que se violó el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunja, al acomodar el texto del artículo 63, para poder quebrantar lo ordenado por su artículo 195, que dispone que dentro del “Comercio Grupo Cuatro (C-4)” que son los establecimientos que por su alto grado de impacto requieren de una ubicación especial, se encuentran las estaciones de servicio o distribuidores minoristas de llenado de combustible, que deberán ubicarse fuera del perímetro urbano; que los lotes en los que se permitió la actividad mencionada están ubicados al interior de éste. Que, además, el artículo 211 del POT hace detalle sobre los usos prohibidos para el mencionado Grupo, por lo que no es de recibo el argumento expuesto en el acto demandado, que señala que de acuerdo con el artículo 63 ídem, es pertinente conceder la autorización por ser la Avenida Oriental de la ciudad de Tunja un Eje Vial Regional. Concluyó que los terrenos en los cuales se autorizó la construcción de una estación de servicio, hacen parte del perímetro urbano, por lo que el acto acusado debe declarase nulo.

I.4CONTESTACION DE LA DEMANDA2.

La Alcaldía Mayor de Tunja se opuso a las pretensiones de la demanda, porque los actos fueron expedidos de conformidad con la Ley, por funcionario competente, respetando los procedimientos y motivados en el buen servicio público. Consideró que el Certificado de Uso del Suelo Urbano CUS-U714 de fecha 3 de noviembre de 2004 y el acto administrativo que lo originó, es decir, la Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 2003, no violan ni contrarían norma alguna, porque fueron expedidos en acatamiento del artículo 58 de la Constitución Política, las Leyes 388 de 1997 y 9ª de 1989 y el Acuerdo Municipal núm. 0014 de 2001 – POT de Tunja, en uso de facultades legales, utilizando como motivación las causales que consagra la Ley 388 de 1997 y el mencionado Acuerdo, por lo que resulta deficiente el argumento de la actora. 2 Folios 28 a 33 del cuaderno principal. Propuso la excepción de inepta demanda, porque el acto acusado es de carácter particular y concreto, y no obstante no haberse presentado pretensión resarcitoria, el simple pronunciamiento sobre la ilegalidad, automáticamente restablece un derecho para quien entabla la acción, que en este caso representa el interés de un gremio que ve afectada su competencia; que entonces se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debió incoarse dentro del término previsto en el artículo 136 del C.C.A, lo que no ocurrió en este caso, por lo cual la acción caducó. También alegó lo que denominó ineficacia del acto demandado –

Certificado de uso del suelo CUS-U714 de 3 de noviembre de 2004, y superación del objeto de la acción, teniendo en cuenta que si bien el acto nació a la vida jurídica, su expedición no produjo efectos porque ya no está vigente y no fue solicitada su renovación, ni la estación de servicio fue construida durante la vigencia de dicho certificado, luego la acción incoada no tiene objeto. La sociedad Transportes Los Muiscas S.A3, tercero interesado en las resultas del proceso, quien compareció antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, consideró que la demanda adolece de conceptos jurídicos serios y válidos sobre las normas Constitucionales y legales presuntamente violadas, y no existe ninguna prueba de los vicios imputados; que es irrelevante que el acto acusado se haya expedido por el Alcalde unos días antes de dejar el cargo; que el Acuerdo Municipal en todo lo relacionado con las estaciones de 3 Folios 107 a 111 ídem. servicio sobre vías denominadas y consideradas como “EJE VIAL REGIONAL”, se encuentra sometido al Decreto Reglamentario núm. 1521 de 1998 y a las normas nacionales, por tratarse de normas superiores al Acuerdo Municipal. Considera que la actora carece de interés legítimo para atacar un acto particular y concreto, y no tiene un perjuicio que le deba ser reparado; que según la teoría de los motivos y finalidades contra el acto acusado en el sub-lite, que es de contenido particular, no está reconocida la acción de nulidad, ni tampoco el acto presenta características especiales

de afectación al orden público, al interés nacional, fiscal, ambiental o económico, que tolere su admisión y reconocimiento.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

El Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de la Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 2003, expedida por el Alcalde de Tunja y del Certificado de Uso del Suelo Urbano núm. CUS U714/04, otorgado por la Oficina Asesora de Planeación de Tunja en cumplimiento de dicho acto administrativo. Acerca de las excepciones propuestas consideró que sí es procedente la acción de nulidad, en tanto el acto acusado al mismo tiempo que habilita al particular para ejercer un derecho o disfrutar una situación, en este caso el uso del suelo en un Municipio, trasciende el interés particular, y concierne a la comunidad. Explicó que si bien el certificado de uso del suelo expiró, en todo caso nació a la vida jurídica y hubiera podido producir efectos, y la sentencia que se produzca no sólo dilucida problemas jurídicos con efectos inter partes, sino que alcanza algunos efectos erga omnes, acorde con el artículo 175 del C.C.A., porque surgiría la imposibilidad jurídica de reproducir disposiciones administrativas similares, salvo que después de la ejecutoria del fallo cambie el sistema de fuentes. En cuanto al asunto de fondo, una vez se refirió a los hechos, a las pruebas y a las normas violadas, concluyó lo siguiente: - Que la actora no demostró el interés oculto del Alcalde en expedir un acto contrario a la Ley; que no existe restricción alguna para que esta

autoridad cese en sus funciones por el hecho de que su período estaba a punto de expirar; que el aludido documento atribuido al Director de Hidrocarburos, no existe en el proceso; y la referencia al artículo 315 de la Carta resulta inocua, pues éste asigna competencias generales al Alcalde y no se visualiza en qué haya podido consistir el quebranto invocado. - En cuanto a la violación de los artículos 4° y 7° del Decreto 1521 de 1998, que disponen, respectivamente, la sujeción a las aprobaciones previas de autoridad competente, tanto en planos de la estación de servicio como de la licencia de construcción, y la relación de los documentos que se deben presentar ante la autoridad competente, señaló que la demanda no precisó el cargo ni señaló cuáles de esos requisitos fueron omitidos. - Consideró que dado que el POT de Tunja en sus artículos 63, 195 y 211, prohíbe la ubicación de estaciones de servicio de combustible en el perímetro urbano de Tunja, resulta advertido que dicha actividad puede ejercerse en los ejes viales regionales, siempre y cuando estén localizados fuera del perímetro urbano; que no es como lo entendió el Alcalde, en tanto afirma que en el área urbana, las estaciones sólo podrán ubicarse en los ejes viales regionales; que las anteriores normas deben armonizarse. - El artículo 195 del POT, contrario a lo expresado por el Alcalde, no contradice el Decreto 1521 de 1998, porque este reglamento nacional remite y sujeta las autorizaciones a que haya lugar, a las regulaciones que contengan los planes de ordenamiento territorial, pues la definición

de políticas públicas en materia de uso del suelo es una potestad privativa de los Concejos Municipales, que ni la Ley ni el Gobierno pueden arrogarse. Que el Alcalde no señaló cuál es la norma con carácter estructural, a que se refiere el artículo 7° del POT de Tunja y el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, que autoriza la localización y funcionamiento de las estaciones de servicio de distribución minorista de combustibles en áreas urbanas de esa Ciudad, en consideración a las características de los ejes viales regionales; anotó que el artículo 63 del POT no es la fuente de la licencia, y sus artículos 195 y 211 no van en contravía del artículo 7° ídem. Que el reglamento nacional, Decreto 1521 de 4 de agosto de 1998, remite las autorizaciones a que haya lugar a las regulaciones que contengan los planes de ordenamiento territorial, y no podía ser de otra manera, pues la definición de políticas públicas en materia de uso del suelo es potestad privativa de los Concejos Municipales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 313, numeral 7 de la Constitución Política. Concluyó que la motivación del acto acusado y las explicaciones de la Administración en sede judicial, son infundadas, porque es clara la restricción en el POT de Tunja respecto de la ubicación de una estación de servicio o distribución minorista de llenado de combustible en el área urbana de ese Municipio, luego a partir de su promulgación, no debió otorgarse licencia o autorización o certificado de uso del suelo que permitiera su localización y funcionamiento dentro de dicho perímetro.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

En memorial obrante a folios 181 a 183 del cuaderno principal, la parte demandada solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda o que se declare la nulidad de lo actuado a fin de que la Empresa Transportes Los Muiscas tenga la oportunidad de acudir al trámite procesal y pueda pedir pruebas. Lo anterior, porque el proceso adelantado se encuentra afectado por una causal de nulidad insaneable, por cuanto no se notificó como parte en el citado proceso al representante legal de Transportes Los Muiscas, sino que éste intervino en el proceso pero no tuvo la oportunidad de solicitar pruebas ni de oponerse a las pretensiones de la demanda; que no se tuvo en cuenta que pese a que se considere que se trata de una acción de nulidad contra un acto particular y concreto que conlleva un interés general debe vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto. Estima que como el acto administrativo que se demanda es de carácter particular y concreto, su declaración de nulidad sí comporta un beneficio para el demandante, quien posee estaciones de servicio en la Ciudad, por lo que se causa un restablecimiento automático de un derecho a quien demanda, por lo que debió declararse probada la caducidad de la acción. Señala que el fallo recurrido concluye que no existe contradicción entre los artículos 63 y 195 del POT, sin tener en cuenta que se desconoce el territorio de la Ciudad, porque en la época de la expedición de los actos acusados era atravesado en todo su perímetro urbano por el eje vial Avenida Oriental propiedad de la Nación, único lugar en donde funcionaban algunas estaciones de servicio, además de que existen

otras que se encuentran en el área urbana fuera del eje vial regional pero que pudieron ser autorizadas antes de la expedición del POT. Finalmente, afirma que el fallo que se recurre es de imposible cumplimiento para la entidad por cuanto con fundamento en el uso del suelo permitido a la Empresa Transportes Los Muiscas S.A. ha obtenido el permiso de funcionamiento, lo cual es de obligatorio cumplimiento para el Municipio de Tunja, de conformidad con lo establecido en el C.C.A., pues no ha sido anulado ni suspendido por la Jurisdicción Contenciosa. El tercero interesado en las resultas del proceso, manifiesta que rechaza la sentencia apelada, por las siguientes razones: - Improcedencia de la acción de nulidad por tratarse de un acto particular y concreto que debió demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual debió demostrarse el perjuicio y su reparación, acción que en todo caso había caducado; que el funcionamiento de la estación de servicio no atenta contra ningún interés público, ni lo afecta, así como no afecta a la comunidad, como lo sostiene la sentencia apelada. Que la sentencia afirma que lo que permite el ejercicio de la acción de nulidad en este caso, es que existe un interés público, siendo que la Jurisprudencia de la teoría de los móviles y finalidades se refiere al “orden público, social o económico”. - Disiente sobre lo afirmado en la sentencia acerca de la prohibición absoluta del funcionamiento de una estación de servicio en la zona urbana, así como del argumento que pretende establecer una regla de prevalencia normativa con el criterio de la presencia de una norma

posterior en el POT; lo anterior, porque no es cierto que exista una absoluta prohibición de operación de una estación de servicio en zona urbana, como lo afirma la sentencia, pues, por el contrario el POT de Tunja lo permite y autoriza, en su artículo 63, que tiene carácter y naturaleza de especialidad. Que los fundamentos legales, fácticos y probatorios dan certeza de que la Avenida Oriental de Tunja, sobre la cual está ubicada la estación de servicio y se ejerce la actividad correspondiente, tiene el carácter de eje vial regional y, por lo tanto, le es aplicable el artículo 63 del POT de Tunja, pues no es concebible concluir que las estaciones de servicio sólo pueden estar ubicadas en zonas rurales. Que el acto acusado demuestra la existencia legal de la Avenida Oriental de Tunja como un eje vial regional, y las constancias de las autoridades administrativas competentes que acreditan dicho carácter. Que la incorporación de la Avenida al sistema vial urbano como vía arteria, no significa ni implica que la vía mencionada haya perdido el carácter de eje vial regional o que esa naturaleza haya sido derogada por el estatuto local con el pretexto de reclamar la autonomía Municipal formulada en la sentencia, según la cual la Nación no se puede inmiscuir en temas viales del Municipio, lo cual es cierto, pero tampoco el Municipio se puede inmiscuir en los sistemas viales nacionales, calificando la Avenida Oriental de Tunja como vía arteria o incorporando al sistema vial Municipal la vía nacional, para convertirla en urbana, pero sin asumir las cargas de mantenimiento, conservación, ampliación, construcción y

rehabilitación de la vía nacional de la cual forma parte la Avenida Oriental (Ley 105 de 1993) que sigue siendo de la Nación, aún si el eje vial regional atraviesa el perímetro urbano del Municipio, como lo dispone el artículo 76, numeral 4, de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001.

IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad procesal.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El acto acusado, Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 2003, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de Apelación contra el Certificado de Uso del Suelo N° CUS-763/2002”4, resuelve: “ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR en todas y cada una de sus partes el Certificado de Uso de Suelos N° 763/02 de fecha 11 de septiembre de 2002, expedido por la Oficina asesora de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja.

ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia, AUTORIZAR el Uso de Suelos para desarrollar la actividad comercial de distribución minorista de combustibles en los predios contiguos con registro catastral 01-03-259-006-000 y 01-03-259-0008-000, ubicados en la Avenida Oriental N°s 14-54/88 de la ciudad de Tunja, para lo cual deberán construirse aislamientos posteriores y sobre el eje vial acorde con la legislación vigente y normas establecidas por el Ministerio de Minas”. 4 Folios 130 a 157 del cuaderno principal.

Las consideraciones que tuvo el Alcalde para expedir el acto acusado, por demás extenso, se resumen así: - Que el representante legal de la sociedad TRANSPORTES LOS MUISCAS S.A. radicó ante la Oficina de Planeación Municipal de Tunja una solicitud de certificado de uso de suelos para desarrollar la actividad comercial de distribución minorista de combustibles en los predios contiguos con registro catastral 01-03-259-006-000 y 01-03-259-000000, ubicados en la Avenida Oriental N°s 14-54/88 de la Ciudad de Tunja. Señaló que dicha Secretaría no autorizó el uso del suelo porque estimó que la actividad comercial desarrollada en dicho inmueble se encontraba clasificada como de comercio Grupo Cuatro, de conformidad con el artículo 195 del Acuerdo Municipal 0014 de 2001 – POT de Tunja; que según el artículo 83 ídem la Avenida Oriental se encuentra dentro del Sistema Vial Urbano, clasificada como Vía Arteria Principal; que el artículo 63 ibídem dispone que las estaciones de gasolina sólo podrán ubicarse sobre Ejes Viales Regionales; que los predios mencionados se encuentran localizados en el Área de Ocupación ESPECIALIZADA EN SERVICIOS UNO dentro de la cual la actividad solicitada se establece como de uso PROHIBIDO artículo 211, Código UPES1 del Acuerdo, por lo que se “determina que en dichos predios NO SE AUTORIZA EL USO DEL

SUELO PARA DESARROLLAR LA ACTIVIDAD DEFINIDA POR EL MISMO”.

Este acto fue confirmado en respuesta al recurso de reposición. - Que autoriza el Uso de Suelos para desarrollar la actividad propuesta,

porque la vía sobre la cual se encuentran los predios respecto de los cuales se solicitó el certificado, fue determinada como eje vial regional, mediante Oficio MT-0415-2 2510 de 18 de septiembre de 2003 por el Ministerio de Transporte – Dirección Regional, después de una inspección ocular y directa; que lo anterior concuerda con lo establecido por el POT, en su artículo 82, que estipula la Vía Nacional y hace alusión a su continuidad dentro del área Municipal; por su parte, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, que regula las competencias del Municipio en otros sectores, en su numeral 4. 1 dispone que las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación; que INVÍAS en Oficio de 20 de febrero de 1996, certificó que la Avenida Oriental de Tunja no se transfirió al Municipio, por cuanto las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación y que en este sentido se pronunció el Ministerio de Transporte mediante Resolución núm. 003700 de 8 de junio de 1995. Continúa el acto acusado mencionando: que la misma Oficina de Planeación en respuesta al recurso de reposición reconoció claramente que la Avenida Oriental corresponde y hace parte de una troncal (vía regional). Concluyó que se evidencia una contradicción entre los artículos 63, 195 y 211 del POT de Tunja; que el artículo 195 contradice el artículo 63 del POT y además el artículo 5°, inciso cuarto del Decreto 1521 de 4 de

agosto de 1998, que señala que las estaciones de servicio se podrán ubicar en zonas urbanas o rurales; que por su parte, el artículo 211 del POT determina que el uso del suelo permitido para el sector donde se encuentran ubicados los predios mencionados está comprendido en el ÁREA ESPECIALIZADA EN SERVICIOS UNO dentro del cual la actividad solicitada se establece como de uso prohibido, lo cual ahonda la confusión por cuanto los citados predios se hallan ubicados en un eje vial regional urbano sobre el cual el mismo POT ha facultado las estaciones de servicio. Consideró el acto acusado, que el mismo Plan de Ordenamiento Territorial de Tunja en su artículo 7°, que regula las normas del POT y sus niveles de prevalencia, que hace referencia al artículo 15 de la Ley de Ordenamiento Territorial 388 de 1997, trae la solución a la contradicción que se presenta, en tanto estas disposiciones se refieren a tres tipos de normas: estructurales, generales y complementarias, siendo las primeras de aplicación prevalente e inmodificables por las otras. Para proceder a realizar el estudio de fondo, la Sala previamente debe referirse a la nulidad propuesta en esta instancia por la entidad demandada y a la excepción propuesta por la entidad demandada y el tercero interesado tanto en la primera instancia como en ésta, a saber: 1º- Que el proceso se encuentra afectado por una causal de nulidad insaneable, porque el tercero interesado en las resultas del proceso - la sociedad Transportes Los Muiscas S.A.-, no fue notificado del proceso, por lo que no tuvo oportunidad de presentar pruebas ni de oponerse a las pretensiones de la demanda.

Sobre el particular, la Sala advierte que si bien es cierto que el tercero interesado en las resultas del proceso no fue notificado del auto admisorio de la demanda, lo cierto es que durante el período en que las partes tuvieron la oportunidad de presentar alegato de conclusión, éste compareció al proceso, como ya se observó en los antecedentes reseñados, y actuó sin proponer la nulidad, por lo cual, ésta quedó saneada. 2º- Improcedencia de la acción de nulidad incoada, porque contra el acto acusado de carácter particular y concreto, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya había caducado. De conformidad con la Jurisprudencia que el tercero interesado ha citado y transcrito en algunos apartes, que se le conoce como la teoría de los motivos y finalidades5, el acto acusado, como lo consideró el a quo, desborda la órbita privada, porque aplicar en concreto las normas relativas al uso del suelo de una Municipalidad trasciende el interés 5 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de marzo de 2005, expediente, 2001-0014501(IJ), Consejero Ponente Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, precisó lo siguiente: “Es oportuno traer a colación lo expresado en las sentencias de la Sección Primera de 26 de octubre de 1995 (Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez) y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández), prohijadas en la sentencia de 4 de

marzo de 2003 (Expediente 1999-05683, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola)?, en cuanto a que no obstante que se esté en presencia de actos creadores de situaciones jurídicas individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico...” o “...cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario...con incidencia trascendental ...e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos...”. particular de quienes obtienen permisos o autorizaciones, pues ello concierne también a los vecinos, y a la comunidad en general, que puede verse afectada por la decisión administrativa. De ahí que cualquier persona natural o jurídica, esté legitimada para incoar la acción de nulidad, en cualquier tiempo. La sentencia apelada declaró la nulidad de la Resolución núm. 3070 de 19 de diciembre de 20036, expedida por el Alcalde de Tunja, y del Certificado de Uso de Suelo Urbano CUSU714/04, expedido el 3 de noviembre de 20047, por la Asesora de Planeación Municipal, fundamentada en que, sin excepción, una estación de servicio de distribución minorista de combustible no puede funcionar en el área urbana de la Ciudad de Tunja, a partir de la Promulgación del Acuerdo Municipal núm. 014 de 2001 - Plan de Ordenamiento Territorial – POT,

que lo prohíbe. En esta instancia, el problema jurídico a dilucidar consiste en definir si el hecho de ubicarse los predios objeto de autorización, en la Avenida Oriental de la Ciudad de Tunja, permite que en esta vía funcione una estación de servicio de acuerdo con las normas pertinentes al caso, como lo consideró el acto acusado. A efectos de resolver el asunto planteado, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley; el artículo 6 Folios 130 a 157 del cuaderno principal 7 Folio 49 ídem. 313, numeral 7, ídem, dispone que es competencia de los Concejos Municipales “Reglamentar los usos del suelo”. Con base en la anterior atribución, el Concejo Municipal de Tunja, expidió el Acuerdo Municipal núm. 014 de 20018, “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunja”, qu