CE-15001-23-31-000-2005-00268-01(AP)-2007

RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Procede contra autos de medidas cautelares, las sentencias y el auto que rechaza la demanda Para las acciones populares, la Ley 472 de 1998 sólo previó el recurso de apelación contra autos de medidas cautelares y sentencias, lo que permite aplicar en este caso el numeral 1 del artículo 181 C.C.A. respecto de la apelación de autos, siempre y cuando no se contraríe la naturaleza ni finalidad de la Ley 472 de

1998. El C.C.A. en su artículo 181 numeral 1 reza: (…)En reiteradas ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado respecto de la procedencia del recurso de apelación para los autos que se profieran en el trámite de las acciones populares.

Ha dicho: “Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión

(art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (arts. 181 num. 1 y 129 ibídem).”

DEMANDA EN ACCION POPULAR - Requisitos

En este sentido, el artículo 18 de la mencionada ley indica los requisitos que debe cumplir la demanda o petición: “Artículo 18. Requisitos de la demanda o petición. Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos: a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible. e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.(…)” RECHAZO DE PLANO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No está prevista en la Ley 472 de 1998 De las normas transcritas y del defecto encontrado por el Tribunal se desprende que no debió haberse rechazado la demanda, pues ni siquiera se inadmitió para que el actor pudiera subsanar los defectos existentes, razón por la cual se está pretermitiendo una etapa fundamental dentro del proceso. De hecho, dentro de la Ley 472 de 1998 no existe regulación alguna respecto del rechazo de plano de la demanda, razón por la cual se debe acudir por vía del artículo 44 de la mencionada ley y del artículo 267 del C.C.A. al C.P.C., el cual en su artículo 85 inciso 10 reza: “El juez rechazará de plano la demanda cuando carezca de

jurisdicción o de competencia, o exista término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos aparece que el término está vencido.” No existió tampoco causal alguna que consagre el C.P.C. para haber rechazado la demanda de plano. Ahora bien, considera la Sala que la demanda reúne todos y cada uno de los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual deberá admitirse y dejar el estudio de si los derechos invocados como vulnerados son o no colectivos para el momento del fallo, pues el auto admisorio no es la oportunidad para efectuar dicho análisis.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00268-01(AP)

Actor: JUSTO ARMANDO PORRAS AHUMADA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE TUNJA Referencia: ACCION POPULAR Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte actora, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 18 de febrero de 2005, mediante el cual se rechazó la demanda de acción popular, en razón a que no se está buscando la protección de derecho colectivo alguno.

I - ANTECEDENTES El actor ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, contra el

Concejo Municipal de Tunja, el Alcalde Municipal y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Seccional Boyacá por considerar que el Acuerdo 16 del 2004, la Resolución 15-000-0056-2004 y la facturación por impuesto predial de la ciudad de Tunja impone contribuciones exageradas por concepto de bienes y se instaura con el propósito de impedir la ruptura del patrimonio y equilibrio económico de los propietarios de vivienda de la ciudad. A-HECHOS Relató la parte actora que el Concejo Municipal de Tunja mediante Acuerdo No 16 de 2004 adoptó para la ciudad de Tunja el plan de desarrollo denominado “Restauración Social, Económica y Moral”. Posteriormente y con el fin de actualizar catastralmente la zona urbana y rural del Municipio de Tunja, se acudió al Instituto Geográfico Agustín Codazzi el cual mediante resolución administrativa 15-000-0056-2004 del 29 de diciembre, aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas y les dio un valor no como inmuebles de habitación sino comerciales. Añadió que el municipio, en cabeza del doctor Benigno Hernán Diaz, desconoció total y absolutamente la realidad económica y social de los habitantes del municipio, aumentando las contribuciones por concepto de impuesto predial hasta en cifras superiores al 100% del monto que se había cancelado en el año anterior. Manifestó que tanto el Instituto Agustín Codazzi como la administración municipal, desconocen no solo el nivel de pobreza que atraviesa la comunidad tunjana, sino también principios y normas constitucionales y legales.

B – PRETENSIONES

1. Que se deje sin efecto el Acuerdo No. 16 del 2004 del Concejo Municipal de

Tunja, a través del cual adoptó el plan de desarrollo Restauración Social Económica y en el cual a través del artículo 35 entregó facultades al ejecutivo para que en forma ilimitada modificara el régimen catastral imperante en el año 2004.

2. Que se deje sin efecto la Resolución 15-000-105-2004 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del 3 de octubre de 2004, por medio de la cual se aprobó el estudio de zonas homogéneas y el valor de las edificaciones de la parte urbana y rural del municipio de Tunja.

3. Que se deje sin efecto la facturación que sobre impuesto predial realizó el gobierno municipal de Tunja y se ordene cumplir a cabalidad lo dispuesto por la ley marco que desarrolla el Gobierno mediante Decreto No. 4321 del 22 de diciembre de 2004.

4. Que se obligue al Municipio de Tunja al reajuste de las contribuciones por concepto de impuestos conforme al índice de precios al consumidor (IPC) y no exageradamente como ocurre con las del año 2005 y efectúe las liquidaciones conforme a las especificaciones del presidencial 4321 de 2004 en las condiciones que se aprecian en los recibos de cobro que se están entregando a los propietarios de vivienda.

II-PROVIDENCIA IMPUGNADA Por auto del 18 de febrero de 2005 el Tribunal rechazó la demanda de acción popular argumentando que la misma no pretende la protección de derecho colectivo alguno, pues sostiene que el demandante confunde el derecho colectivo al patrimonio público, con el derecho a la propiedad privada previsto en el artículo 58 de la Constitución. Explicó el Tribunal que a través del derecho colectivo al patrimonio público se

pretende la protección de los bienes e intereses de toda la comunidad, del Estado y de los que de una u otra forma prestan un servicio de carácter general a los habitantes del territorio, mientras que con el derecho a la propiedad privada se garantiza la protección de los bienes de los particulares. En consecuencia considera el a quo que la demanda carece del requisito establecido en el literal a), artículo 18 de la Ley 472 de 1998, pues no hace relación a ningún derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, por el contrario se vislumbra que el actor pretende proteger el derecho a la propiedad privada de los habitantes de las ciudad de Tunja, además con la acción se pretende dejar sin efectos o anular actos administrativos de carácter general y particular y también el cumplimiento de normas particulares, es decir que cuenta con otros mecanismos judiciales siempre que la demanda reúna los requisitos de ley. Explicó que tales defectos podrían conducir a una inadmisión de la demanda, más sin embargo los mismos no son defectos formales que pueden ser subsanados, sino que son defectos sustanciales que apartan la acción del objeto que le corresponde a las acciones populares. En consecuencia rechazó la demanda. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor interpuso oportunamente recurso de apelación. Manifiesta que el Tribunal le quitó el carácter de popular a la acción, la enfocó por los senderos del derecho privado y desconoció absolutamente el mínimo de derechos materiales que ostentan todas las personas aisladamente o integradas al seno de una comunidad. Señala que la acción popular sometida al catálogo del artículo 4 de la ley 472 de

1998 hace referencia a la defensa del patrimonio público y su acepción pertenece a diferentes y específicos contenidos materiales que no pudieron en su oportunidad ser abarcados a priori por el legislador, sino que son una mera aproximación y su interpretación no puede reducirse al ámbito colectivo que es el que estandariza la protección de las vulneraciones de los derechos comunitarios. Indica que la acción popular se instauró no con el deseo de proteger el patrimonio público que se contrae a la simple propiedad y tenencia de los bienes del Estado o de los particulares como lo interpretó el Tribunal, sino con el deseo de impedir que bienes de toda la comunidad tunjana resulten gravados con rentas que sus dueños no se encuentran en condiciones de satisfacer. Añade que la pretensión no está cimentada en la insignificación privada de la vivienda sino en la función social que la misma presta a las familias y sobre todo con el fin de evitar el detrimento que genera la imposición de cargas exageradas a sus ocupantes (propietarios) y la vulneración del derecho patrimonial de los ciudadanos. Explica que los derechos sociales, culturales y económicos son indivisibles de los usufructos civiles o privados, a tal punto que ambos representan los objetivos centrales del desarrollo integral de toda la comunidad y por tanto el Estado está en la obligación de promover y proteger la vivienda individual como elemento de supervivencia esencial e impedir la vulnerabilidad de la necesidades básicas de la población con cargas que alteran el orden jurídico y social. Afirma que los ajustes económicos pretendidos por la administración municipal no afectan exclusivamente el patrimonio del actor ni de dos o tres personas más, sino

el de todos los tunjanos, pues sin justificación alguna hace un reajuste desproporcionado a todas las viviendas, violando las estructuras intrínsecas económicas de todos y cada uno de los habitantes. Señala que la vivienda es un derecho que el Estado debe proteger y no debe desestimular, además que la imposición de cargas retributivas exageradas amenaza el patrimonio público o colectivo de todos los ciudadanos, razón que hace imperar la acción popular para evitar e impedir el daño contingente que el acaecer ocasiona y obliga a la admisión y trámite de la actuación. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso tiene por objeto que se revoque el auto del 18 de febrero de 2005, mediante el cual se rechazó la demanda de acción popular. Es preciso, en primer lugar, analizar si es procedente o no del recurso de apelación. La Ley 472 de 1998 en su artículo 44, señala que para el trámite de las acciones populares se aplicará lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo en los aspectos que no regule la ley y que no se opongan a la naturaleza y finalidad de la misma. Respecto de los recursos de apelación, la Ley 472 de 1998 establece: “ARTÍCULO 37. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal

competente.(...)” Para las acciones populares, la Ley 472 de 1998 sólo previó el recurso de apelación contra autos de medidas cautelares y sentencias, lo que permite aplicar en este caso el numeral 1 del artículo 181 C.C.A. respecto de la apelación de autos, siempre y cuando no se contraríe la naturaleza ni finalidad de la Ley 472 de 1998. El C.C.A. en su artículo 181 numeral 1 reza: “ARTÍCULO 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus Secciones o Subsecciones, según el caso; o por los Jueces Administrativos.

1. El que rechace la demanda.” En reiteradas ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado respecto de la procedencia del recurso de apelación para los autos que se profieran en el trámite de las acciones populares. Ha dicho: “Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el

C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones.

Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión (art.

16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C.

C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (arts. 181 num. 1 y 129 ibídem).”1

En consecuencia el recurso de apelación interpuesto es procedente, toda vez que está dirigido a que se produzca la revocación del auto que rechazó la demanda. Ahora bien, respecto de si debió no darse el rechazo de la demanda, la Ley 472 de 1998 señala en su artículo 20: “Artículo 20. Admisión de la demanda. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Bogotá D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil tres (2003). Radicación número:

25000-23-24-000-2002-2188-01(AP-752)IJ. Actor: LAURA DÍAZ HERRERA.

Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará” En este sentido, el artículo 18 de la mencionada ley indica los requisitos que debe cumplir la demanda o petición: “Artículo 18. Requisitos de la demanda o petición. Para promover una

acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos: a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible. e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción. (…)” De acuerdo con el auto del 18 de febrero de 2005 dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, “la demanda carece del requisito establecido en el literal a) artículo 18 de la Ley 472 de 1998, pues no hace relación a ningún derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; por el contrario, se vislumbra que el actor pretende proteger el derecho a la propiedad privada de los habitantes de la ciudad de Tunja; más aún, con la acción se pretende por un lado dejar sin efectos o anular actos administrativos de carácter general y particular, y por otro el cumplimiento de normas particulares, es decir, que cuenta con otros mecanismos judiciales siempre que la demanda reúna los requisitos de ley.” De las normas transcritas y del defecto encontrado por el Tribunal se desprende que no debió haberse rechazado la demanda, pues ni siquiera se inadmitió para que el actor pudiera subsanar los defectos existentes, razón por la cual se está pretermitiendo una etapa fundamental dentro del proceso. De hecho, dentro de la

Ley 472 de 1998 no existe regulación alguna respecto del rechazo de plano de la demanda, razón por la cual se debe acudir por vía del artículo 44 de la mencionada ley y del artículo 267 del C.C.A. al C.P.C., el cual en su artículo 85 inciso 10 reza: “El juez rechazará de plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia, o exista término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos aparece que el término está vencido.” No existió tampoco causal alguna que consagre el C.P.C. para haber rechazado la demanda de plano. Ahora bien, considera la Sala que la demanda reúne todos y cada uno de los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual deberá admitirse y dejar el estudio de si los derechos invocados como vulnerados son o no colectivos para el momento del fallo, pues el auto admisorio no es la oportunidad para efectuar dicho análisis. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE PRIMERO: REVÓCASE el auto de 18 de febrero de 2005, proferido por el

Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5 y en su lugar, ORDÉNASE que provea la admisión de la demanda.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA