CE-15001-23-31-000-2005-01232-01(ACU)-2006

RENUENCIA - Requisitos de la solicitud. Improcedencia del rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedencia. Escrito para constituir renuencia cumple requisitos de ley En la providencia impugnada se considera que esa petición no cumple con el requisito de la renuencia de que trata el artículo 8º de la ley 393 de 1997, pues omitió anunciar que con la misma se pretendía acreditar ese requisito. La Sala no comparte esa conclusión pues, en realidad, del contenido de esa disposición no se deduce la exigencia cuya omisión reprocha el a-quo. En efecto, la misma impone al demandante la obligación de acreditar que previamente solicitó a la respectiva autoridad el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido, pero no señala que la solicitud se formula con el objeto de constituir en renuencia la autoridad para el evento de que no acceda a la petición de cumplimiento. De modo que si bien es cierto que en el escrito que la demandante dirigió al Gobernador del Departamento de Boyacá para solicitarle el cumplimiento no se adujo que la misma se formulaba con el fin de constituir en renuencia a dicho funcionario, lo evidente es que sí plantea el incumplimiento de la Ordenanza 0022 de 2002 y del contrato de transacción suscrito el 23 de julio de 2003, en cuanto expresamente solicita se informen las razones por las cuales no se ha cumplido la obligación impuesta en esos actos. Es decir que la referida petición señala en forma precisa la norma cuyo cumplimiento exige, así como el fundamento de su incumplimiento, elementos suficientes para satisfacer los requisitos anotados anteriormente para

que pueda tenerse como una verdadera reclamación de cumplimiento. En consecuencia, para la Sala no es válido el argumento de la ausencia del requisito de procedibilidad relativo a la renuencia expuesto en el auto recurrido para rechazar la demanda. En esta forma, la Sala revocará el auto impugnado y ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen para que se pronuncie sobre la admisión de la demanda y le imparta el trámite pertinente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 15001-23-31-000-2005-01232-01(ACU)

Actor: CORPORACION MIXTA PARQUE TEMATICO DE LA LIBERTAD Y LA

PAZ Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra el auto dictado el 18 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual rechazó la acción de cumplimiento interpuesta por la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz.

ANTECEDENTES

1. La demanda.- El apoderado de la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobernador del Departamento de Boyacá, con el objeto de que se le ordene que cumpla lo dispuesto en la Ordenanza número 0022 de 10 de septiembre de 2002 de la Asamblea de ese Departamento y en el Acto Administrativo Carta de Compromiso de fecha 26 de

marzo de 2003 suscrita por dicho funcionario y, en consecuencia realice los trámites necesarios para entregar a la demandante los títulos necesarios para que se pueda iniciar la construcción del parque. Como fundamento de la acción el apoderado de la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. El Doctor Miguel Angel Bermúdez Escobar, al momento de inscribir su candidatura a la Gobernación del Departamento de Boyacá, presentó su programa de gobierno donde aparece la ejecución del Parque Temático de la Libertad y la Paz, proyecto que fue incorporado en el plan de desarrollo contenido en la Ordenanza 0013 de 2001. 2º. Mediante Ordenanza 022 del 10 de septiembre de 2002, la Asamblea Departamental de Boyacá autorizó al Gobernador del Departamento a realizar los trámites necesarios para destinar los terrenos de propiedad del Departamento ubicados en el municipio de Paipa para que en ellos se construya el Parque Temático de la Libertad y la Paz. Y, con fundamento en ese acto, el 26 de marzo de 2003, el citado funcionario suscribió Carta de Compromiso en la que manifestó su decisión de vincularse como miembro patrocinador de la Corporación Parque Temático de la Libertad y la Paz y se comprometió a entregar como aporte los aludidos lotes, identificados con los folios de matricula números 0745130, 07450847, 07415763, avaluados en la suma de $9.433.194.900, así como también a efectuar las respectivas escrituras el 3 de abril de 2003 en la Notaria Unica de Paipa. 3º. A través de la Ordenanza 0041 del 25 de noviembre de 2002 esa

Corporación autorizó al Gobernador para comprometer recursos del departamento hasta la suma de $200.000.000 para contratar la gerencia del Parque Temático de la Libertad y la Paz, y con fundamento en ese acto se celebró un contrato interadministrativo con la Asociación de Municipios de Asoriente para promover y coordinar la labor de todos los contratistas para que elaborasen planos, estudios y demás labores tendientes para la construcción del Parque. 4º. La Ordenanza 022 de 2002 y la aludida Carta de Compromiso del 26 de marzo de 2003 contienen obligaciones de forzoso cumplimiento por parte de la Gobernación de Boyacá dado que le ordenan entregar los bienes inmuebles ofrecidos como aportes al Parque Temático de la Libertad y la Paz. 5º. Los Gobernadores de turno han incumplido esos actos no obstante que en reiteradas oportunidades, en forma verbal y por intermedio del representante legal de la Corporación, se ha solicitado su cumplimiento. Entre otros, en la Asamblea celebrada el 20 de mayo de 2004 se requirió al actual Gobernador, quien se comprometió a realizar un estudio jurídico para poder dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en la ordenanza y la carta de compromiso. No obstante el tiempo transcurrido no se ha dado repuesta favorable. El 1º de abril de 2005 nuevamente se requirió al Gobernador para que informara las razones del incumplimiento. 6º. El 19 de abril de 2005 se recibió respuesta en la que se manifiesta que, conforme a lo establecido en el artículo 12 de la ley 115 de 1994, no es posible

transferir los bienes ofrecidos como aportes.

2. El auto apelado.- El Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó de plano la demanda con fundamento en las siguientes razones: 1) No se cumplió con el requisito de la renuencia de que trata el artículo 8º de la ley 393 de 1997, pues en la solicitud que se dirigió al gobernador del Departamento de Boyacá se omitió anunciar que con la misma se pretendía acreditar ese requisito; 2) La Ordenanza 0022 de 2002 no contiene la obligación concreta y específica de transferir los terrenos reclamados, obligación que, según el propio demandante, surge del contrato de transacción cuyo cumplimiento no puede ser reclamado a través de la acción de cumplimiento; 3) No se acreditó que quien otorga el poder aduciendo la calidad de representante legal de la Corporación demandante, tenga esa calidad, ni se aportó el certificado de existencia de la misma.

3. El recurso.- El apoderado de la Corporación demandante impugnó la decisión con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se ordene dar trámite a la demanda propuesta.

Considera que no puede el Tribunal afirmar que no se dio cumplimiento al artículo 8º de la ley 393 de 1997, pues obran en el expediente copias de las peticiones que se formularon solicitando el cumplimiento de los actos invocados, y, además, esa disposición no impone el deber de informar a la entidad que con la respectiva petición se pretende constituirla en renuencia. Sostiene que tampoco puede esa Corporación interpretar la ordenanza cuyo cumplimiento se pretende para señalar que no contiene la obligación concreta y específica de transferir los terrenos

reclamados, pues en la misma se autoriza al Gobernador para “... realizar los trámites necesarios y tendientes a designar los terrenos de propiedad del Departamento …”. Agrega que en la demanda nunca se afirmó que esa obligación surge del contrato de transacción, como lo señala el auto recurrido. De otra parte aduce que la decisión del Tribunal incurre en violación del debido proceso, pues se desconocieron los términos establecidos en la ley 393 de 1997, las pruebas aportadas con la demanda, y se dio una interpretación inadecuada de los hechos y omisiones de la misma. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. En el caso de estudio la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobernador del Departamento de

Boyacá, con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en la Ordenanza número 0022 de 10 de septiembre de 2002 de la Asamblea de ese Departamento y en el Acto Administrativo Carta de Compromiso de fecha 26 de marzo de 2003 suscrita por dicho funcionario y, en consecuencia, realice los trámites requeridos para entregar a la demandante los títulos necesarios para que se pueda inciar la construcción del Parque Temático. Como se anotó en precedencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 18 de mayo de 2005, objeto de impugnación, rechazó la acción de cumplimiento ejercida por la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz en cuanto consideró que: 1) No se cumplió con el requisito de la renuencia de que trata el artículo 8º de la ley 393 de 1997, pues la solicitud dirigida al Gobernador del Departamento de Boyacá omitió anunciar que con la misma se pretendía acreditar ese requisito; 2) La Ordenanza 0022 de 2002 no contiene la obligación concreta y específica de transferir los terrenos reclamados; 3) No se acreditó la existencia y representación legal de la Corporación demandante. En relación con la renuencia como requisito de procedencia de la acción de cumplimiento, caben hacer las siguientes precisiones: El numeral 5. del artículo 10 de la citada Ley 393 de 1997 señala que la solicitud de cumplimiento deberá contener la prueba de la renuencia, salvo la excepción contenida en el inciso segundo del artículo 8º ibídem. De acuerdo con ésta última norma, con el propósito de constituir la renuencia, se requiere que el accionante

previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. No obstante, de acuerdo con esa norma, se puede prescindir de ese requisito cuando el cumplirlo implique la inminencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual debe sustentarse en la demanda. En otras palabras, corresponde al demandante acreditar que previamente reclamó a la respectiva autoridad el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido por la autoridad o, en su defecto, justificar la ausencia del requerimiento por la inminencia de un perjuicio irremediable, pues la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia de la acción. El requisito de la renuencia para la procedencia de la acción contempla el estudio de dos aspectos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación, y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, pues se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o, ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular en ejercicio de funciones públicas guarda silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que dicho requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir lo dispuesto en ella. Con el fin de cumplir con el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 5° del artículo 10° de la Ley 393 de 1997, la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz en el hecho décimo cuarto de la demanda afirmó que ese requisito se acredita con “… las peticiones efectuadas en la asamblea así como en la solicitud mediante derecho de petición que se efectuó para que diera cumplimiento a los (sic) establecido en la ordenanza y acto administrativo de los cuales se pide cumplimiento y con la negativa de los anteriores gobernadores …” (folio 81). Ahora, según petición radicada el 1º de abril de 2005, el apoderado de la Corporación Mixta Parque Temático de la Libertad y la Paz solicitó al Doctor Jorge Eduardo Londoño Ulloa, Gobernador del Departamento de Boyacá, le informara “ ... las razones de hecho y de derecho que han sido tenidos en cuenta por usted en su calidad de gobernador para no cumplir con la obligación que adquirió el Departamento en suscribir la escritura pública mediante la cual el

departamento transfiere el inmueble que se comprometió a entregar como aporte al parque temático de la libertad y la paz, teniendo en cuenta que mediante ordenanza Número 0022 del 10 de septiembre de 2002 se autoriza al gobernador a efectuar los trámites necesarios y tendientes a destinar los terrenos para que allí se construya el Parque Temático de la Libertad y la Paz y así mismo autoriza al Gobernador para que efectúe los contratos de concesión” (folios 71 a 72). En la providencia impugnada se considera que esa petición no cumple con el requisito de la renuencia de que trata el artículo 8º de la ley 393 de 1997, pues omitió anunciar que con la misma se pretendía acreditar ese requisito. La Sala no comparte esa conclusión pues, en realidad, del contenido de esa disposición no se deduce la exigencia cuya omisión reprocha el a-quo. En efecto, como se anotó en precedencia, la misma impone al demandante la obligación de acreditar que previamente solicitó a la respectiva autoridad el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido, pero no señala que la solicitud se formula con el objeto de constituir en renuencia la autoridad para el evento de que no acceda a la petición de cumplimiento. De modo que si bien es cierto que en el escrito que la demandante dirigió al Gobernador del Departamento de Boyacá para solicitarle el cumplimiento no se adujo que la misma se formulaba con el fin de constituir en renuencia a dicho funcionario, lo evidente es que sí plantea el incumplimiento de la Ordenanza 0022 de 2002 y del contrato de transacción suscrito el 23 de julio de

2003, en cuanto expresamente solicita se informen las razones por las cuales no se ha cumplido la obligación impuesta en esos actos. Es decir que la referida petición señala en forma precisa la norma cuyo cumplimiento exige, así como el fundamento de su incumplimiento, elementos suficientes para satisfacer los requisitos anotados anteriormente para que pueda tenerse como una verdadera reclamación de cumplimiento. En consecuencia, para la Sala no es válido el argumento de la ausencia del requisito de procedibilidad relativo a la renuencia expuesto en el auto recurrido para rechazar la demanda. A la misma conclusión se llega en relación con las otras razones aducidas por el Tribunal para adoptar dicha decisión. En efecto, definir si la Ordenanza 0022 de 2002 de la Asamblea del Departamento de Boyacá impone o no al Gobierno Departamental la obligación de transferir a la Corporación demandante los terrenos de propiedad de ese ente territorial para la construcción del Parque Temático, es un asunto de fondo que no puede ser decidido al resolver sobre la admisión de la demanda y, consecuencialmente, no puede dar lugar a su rechazo. En cuanto a la tercera de esas razones se debe tener en cuenta que el Código Contencioso Administrativo, aplicable al trámite de las acciones de cumplimiento por expresa remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, en su artículo 139 dispone que a la demanda debe acompañarse la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso, y en su artículo 143 señala que, entre otros, la omisión en el cumplimiento de ese requisito es susceptible de corrección. Por

consiguiente, correspondía al Tribunal, con fundamento en el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, en armonía con las normas del C.C.A. antes citadas, exponer la aludida omisión para que fuera subsanada por la Corporación demandante dentro del término. En esta forma, la Sala revocará el auto impugnado y ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen para que se pronuncie sobre la admisión de la demanda y le imparta el trámite pertinente.

LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, RESUELVE: 1º Revócase el auto dictado el 18 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para los efectos indicados en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON Ausente con excusa

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General