CE-15001-23-31-000-2005-02614-01(0650-09)-2010

PENSION GRACIA – Requisitos / PENSION GRACIA – No computo de servicio prestado en establecimientos educativos privados La pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010).- Radicación número: 15001-23-31-000-2005-02614-01(0650-09)

Actor: ANGEL MARIA ALBARRACIN BARON Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 11 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de

Boyacá, Sala de Decisión No. 1, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las súplicas de la demanda incoada por Ángel María Albarracín Barón contra la Caja Nacional de Previsión Social,

CAJANAL.

LA DEMANDA

ÁNGEL MARÍA ALBARRACÍN BARÓN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá declarar la nulidad del siguiente acto: - Resolución No. 9602 de 7 de marzo de 2005, proferida por el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL, que negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia solicitada por el actor. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a: - Reconocerle la pensión gracia, de conformidad con lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, al igual que las primas de alimentación, navidad, vacaciones y demás emolumentos devengados por el demandante, en cuantía del 75%, y efectiva a partir de la fecha en que adquirió el status pensional. - Ajustar el valor de las condenas con base en el Índice de Precios al Consumidor y al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. - Reconocer los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 177 del C.C.A. - Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A. - Pagar la condena en costas que se le imponga. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: El actor laboró durante más de 20 años al servicio de la docencia oficial, prestando

sus servicios en la Escuela Departamental de Duitama y en la Institución Educativa Sugamuxi del Municipio de Sogamoso. Nació el 4 de noviembre de 1939, por lo cual cuenta con más de 50 años de edad. Por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de su pensión gracia. CAJANAL, mediante el acto administrativo acusado negó la anterior petición. LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4ª de 1966. El demandante consideró que el acto acusado estaba viciado de nulidad, por las siguientes razones: El actor tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque ha trabajado durante más de 20 años al servicio de la docencia oficial; y, cuenta con más de 50 años de edad. En consecuencia, acredita los requisitos que exige la Ley 114 de 1913 para acceder al referido beneficio pensional. La Ley 37 de 1933 extendió el derecho a percibir la pensión gracia a los maestros de enseñanza secundaria y a quienes laboraran en las Normales, lo cual significa que no es necesario que el educador haya prestado sus servicios en el nivel territorial, pues el legislador al ampliar el campo de beneficiarios de dicha prestación especial, tenía conocimiento de que la educación secundaria y normalista estaba a cargo de la Nación.

A lo expuesto se agrega que, para acceder a la pensión gracia no es necesario que el docente haya trabajado en primaria. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción incoada, oponiéndose a las pretensiones del demandante, en los siguientes términos (Fls. 48 a 55): La pensión gracia únicamente se consagró a favor de los profesores que hubieren prestado sus servicios al Estado en el nivel territorial, por lo cual no puede reconocerse a los docentes nacionales ni al personal administrativo. Tampoco es posible acumular tiempos servidos en el sector privado para efectos de acceder a la pensión especial reclamada. Entonces, ni los educadores nacionales, ni quienes trabajaron para una empresa particular, como Acerías Paz del Río S.A. a la cual el actor prestó sus servicios desde el 21 de febrero de 1966 hasta el 15 de julio de 1990, tienen derecho a este tipo de prestación, a pesar de que se hubieren vinculado con anterioridad al 1 de enero de 1981. Como excepciones se proponen las de inexistencia de la causa petendi y prescripción de las mesadas pensionales.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2008, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 107 a 116): Las excepciones de inexistencia de la causa petendi y prescripción de las

mesadas pensionales deben analizarse al momento de resolver sobre el fondo de la controversia. La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales por los servicios prestados durante un término no inferior a 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió este beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública siempre y cuando fueran nombrados por una entidad territorial. A su turno, la Ley 91 de 1989 estableció que quienes hubieren sido objeto del proceso de nacionalización de la educación, que se llevó a cabo en virtud de los mandatos de la Ley 45 de 1975, también conservarían el derecho a acceder a la pensión gracia. De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se encuentra acreditado que el actor cumple con el requisito de la edad para acceder a la pensión gracia y que laboró en Acerías Paz del Río, entidad de carácter privado, desde el 21 de febrero de 1966 hasta el 15 de julio de 1990. Existe deficiencia probatoria, pues el actor no probó el tiempo de servicios prestado en instituciones educativas nacionalizadas. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante al sustentar la impugnación contra la decisión de primera instancia expuso los motivos de inconformidad que a continuación se enuncian (Fls. 119 a 121): El actor cumple con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, puesto que tiene más de 50 años de edad, prestó sus servicios docentes durante más de 20 años en el Departamento de Boyacá, laborando en entidades públicas

del orden territorial como lo son los municipios de Duitama y Sogamoso. La connotación de docente territorial está dada a partir de la certificación de la Secretaría de Educación de Boyacá y por virtud de la Ley 60 de 1993. Esta condición fue ratificada por el Acto Legislativo No. 1 de 2005 y la Ley 812 de 2003. En efecto, el demandante se ha desempeñado como docente desde el 24 de febrero de 1960 hasta el 13 de enero de 2004. Específicamente, en el Departamento de Boyacá se desempeñó en la siguiente forma:  Escuela Departamental del Municipio de Duitama, desde el 24 de febrero de 1960 hasta el 20 de enero de 1964.  Escuela Las Manitas del Municipio de Sogamoso, desde el 23 de enero de 1995 hasta el 14 de enero de 1996.  Institución Educativa Sugamuxi del Municipio de Sogamoso, desde el 1 de enero de 2003 hasta el 13 de enero de 2004. Aunque el demandante tuvo vinculación con el Ministerio de Educación Nacional lo hizo en virtud de un contrato para prestar sus servicios a instituciones educativas del orden Municipal pertenecientes al Departamento de Boyacá. Además, el Consejo de Estado ha reconocido la pensión gracia a los docentes con vinculación estatal pero que fueron designados para trabajar en un Colegio de orden privado. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar si el actor tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del

régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. Mediante el recurso de alzada, el demandante solicitó revocar la sentencia del A quo por considerar que tiene derecho al reconocimiento del beneficio pensional que reclama, pues reúne los requisitos de edad y tiempo de servicios para el efecto, a lo cual se agrega que los docentes con vinculación estatal pero que fueron designados para trabajar en un colegio de orden privado también tienen derecho a acceder a la pensión gracia. Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: - De conformidad con el Registro Civil de Nacimiento, el demandante nació el 4 de noviembre de 1939 (Fl. 78). - El 8 de octubre de 2004 el actor solicitó el reconocimiento de la pensión gracia (Fls. 19 a 20). - El 7 de marzo de 2005, a través de la Resolución No. 9602, el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL negó la solicitud de pensión gracia indicando que el actor laboró en Acerías Paz del Río S.A. desde el 21 de febrero de 1966 hasta el 15 de julio de 1990, tiempos que no se pueden tener en cuenta para el reconocimiento de la prestación deprecada y, por lo tanto, no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital (Fls. 21 a 22). - El Director División Recursos Humanos de Acerías Paz del Río S.A. certificó que el actor trabajó en dicha Compañía desde el 21 de febrero de 1966 hasta el 15 de

julio de 1990, el último cargo desempeñado fue el de “PROFESOR DE PRIMERA (sic) en ESCUELAS Y COLEGIOS” (Fl. 80). - La Jefatura de Radicación y Administración de Documentos de la Contraloría General de Boyacá discriminó la asignación básica mensual devengada por el actor como Director de “una” Escuela Departamental en Duitama, permitiendo establecer que el actor estuvo vinculado desde el 24 de febrero de 1960 hasta el 20 de enero de 1964 (Fls. 122 a 123). - La Secretaría de Educación y Cultura de la Alcaldía Municipal de Sogamoso certificó que el actor prestó sus servicios en el nivel Primaria, con vinculación nacionalizada, de tiempo completo, indicando igualmente que (Fl. 124): “Hasta la última fecha se desempeñó como Docente en la Institución Educativa Sugamuxi sede El Sol de esta ciudad. (…) HISTORIA LABORAL .- Posesión por nombramiento Dto Desde Hasta Esc. Las Manitas – Sogamoso 463 23-01-95 14-01-96 Peña – Santa Rosa de Viterbo. .- Traslada Esc. Manitas Dto. Desde Hasta Sogamoso 022 15-01-96 12-01-04 .- Acepta renuncia Inst. Educativa Dto Desde Hasta Álvaro González Santana 003 13-01-04 13-01-04 Sogamoso (..).”. De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo,

para así determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Aspectos generales de la Pensión Gracia La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no inferior a 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los profesores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores. Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio

se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

Del caso concreto El actor, en lo que concierne al requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia, manifestó que laboró como docente en instituciones educativas del orden territorial, específicamente en el Departamento de Boyacá. Igualmente, agregó que la vinculación particular también es idónea para obtener el beneficio pensional solicitado. En este orden de ideas, la Sala abordará ambos aspectos para determinar si el accionante tiene derecho a acceder a la pensión gracia reclamada. a) Del tiempo de servicio en entidades del orden territorial De las pruebas allegadas al expediente se concluye que el actor prestó sus servicios en establecimientos educativos del orden territorial, o con vinculación nacionalizada, en la siguiente forma: Institución educativa Desde Hasta “Una” Escuela 24 de febrero de 1960 20 de enero de 1964 Departamental en Duitama1 Esc. Las Manitas – 23 de enero de 1995 14 de enero de 1996 Sogamoso Peña – Santa Rosa de Viterbo. Traslada Esc. Manitas 15 de enero de 1996 13 de enero de 2004 Sogamoso Del anterior recuento fáctico se infiere que el actor laboró durante aproximadamente 13 años (12 años, 10 meses y 7 días) al servicio de instituciones educativas de carácter territorial, o con una vinculación nacionalizada, por lo cual no cumple con los 20 años de servicio que exige la Ley para acceder a la pensión gracia. b) Vinculación de orden privado Entre tanto, el Director División Recursos Humanos de Acerías Paz del Río S.A. certificó que el actor trabajó en dicha Compañía desde el 21 de febrero de 1966

hasta el 15 de julio de 1990 y que el último cargo desempeñado fue el de

“PROFESOR DE PRIMERA (sic) en ESCUELAS Y COLEGIOS”.

A su turno, la Empresa Acerías Paz del Río S.A., tiene una naturaleza jurídica de orden privado. En efecto, el Consejo de Estado ha tenido oportunidad de estudiar su creación y estatutos concluyendo lo siguiente2: 1 La Jefatura de Radicación y Administración de Documentos de la Contraloría General de Boyacá certificó que el actor había prestado sus servicios en “una” Escuela Departamental en Duitama, sin especificar el nombre de dicha institución (Fls. 122 a 123). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Dr. Alfonso Meluk, sentencia de 12 de diciembre de 1967, Actor: Gonzalo Gaitán. De igual modo en la página web de la citada empresa, www.pazdelrio.com.co/quienesSomos.htm, se reafirma la anterior tesis al precisar que: “Acerías Paz del Río, S.A. nació en 1948, por iniciativa del gobierno colombiano bajo el nombre de "Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río”. (…) La producción en pleno de la compañía se inició en 1954, año en el cual la Empresa modificó sus estatutos y pasó a llamarse Acerías Paz del Río, S.A y en 1955 el gobierno nacional aprobó la venta de acciones a particulares, con lo que Acerías Paz del Río se convirtió en una Empresa con más de 400.000 accionistas.”. “Ahora bien: la Empresa Siderúrgica Paz del Río, fue creada por la

Ley 45 de 1947, en virtud de cuyo mandato, se constituyó como empresa semioficial con el nombre de Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río, como Sociedad Anónima, por medio de la escritura pública número 4410 otorgada ante la Notaría Cuarta de Bogotá, el 17 de septiembre de 1948. Posteriormente, por escritura pública número 3023 de 26 de octubre de 1954, con la introducción de nuevas reformas, se le cambió la razón social por "Acerías Paz del Río S. A", convirtiéndola en empresa netamente privada. De otra parte, el Decreto extraordinario número 2792 de 1955, en su artículo 1° dispuso: "Autorízase al Gobierno Nacional para vender al Banco de la República, por su valor nominal, las acciones que posee en la empresa Acerías Paz del Río S. A., y autorízase al Banco de la República para comprar y poseer las mencionadas acciones". (…) Lo aquí expuesto está demostrando que la empresa "Acerías Paz del Río S. A." es una sociedad anónima de carácter privado, en la cual sólo tiene escasa participación el Estado, como simple accionista, y que está sometida, como todas las de su clase, al control y vigilancia de la Superintendencia de Sociedades Anónimas (…).”. En este orden de ideas, el tiempo laborado por el actor en la Empresa Acerías Paz del Río S.A. no tiene la virtualidad de hacerlo merecedor de la pensión gracia que reclama, toda vez que las normas que le dieron origen a esta prestación únicamente previeron que podrían acceder a ella los docentes del sector oficial y

especialmente quienes estuvieren vinculados con entidades de orden territorial, o con vinculación nacionalizada, puesto que este beneficio tuvo como finalidad compensar a los docentes que vieron disminuidos sus derechos laborales por haber estado vinculados a entidades territoriales que no tenían los recursos suficientes para pagar sus salarios y prestaciones sociales. De igual modo, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la Ley 114 de 1913 precisó que era viable excluir a los docentes particulares del disfrute de la pensión en referencia, esgrimiendo, entre otros, los siguientes argumentos: “6. La diferencia de trato frente a los educadores privados (…) La pensión de gracia instituida por el legislador en la norma parcialmente demandada, en favor de los maestros de educación primaria del sector oficial, se expidió hace sesenta y cinco años; época en la que no existía norma constitucional expresa que obligara al legislador a respetar de modo riguroso la igualdad material, como lo hace el Constituyente de 1991, en el artículo 13. No obstante tal circunstancia, en 1933 (ley 37) el legislador decidió extender a los maestros de educación secundaria del sector público tal beneficio pensional, con el fin de corregir una situación que se mostraba claramente discriminatoria con quienes desempeñaban la misma actividad. No ocurrió lo mismo con quienes laboraban como docentes en el sector privado, dada la diferencia de regímenes existente para unos y otros, que se fundamentaba no sólo en la clase de empleador sino también en la forma de vinculación y otros aspectos de carácter laboral. (…) A más de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el juicio de igualdad

en materia de prestaciones sociales, entre el régimen aplicable al sector privado y el del sector público, implica muchas veces el análisis integral de los mismos, pues es posible que en unos casos uno pueda "ser más beneficioso que el otro, pero en otros puntos puede suceder lo contrario, por lo cual no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales, ya que la desventaja que se pueda constatar en un aspecto puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras dimensiones. Es más, incluso en relación con una misma prestación, es posible que uno de los regímenes sea al mismo tiempo más benéfico y más perjudicial para el trabajador que el otro régimen."3 De otra parte, es conveniente agregar que en materia prestacional el legislador goza de cierta amplitud en la configuración de tales beneficios, siempre y cuando al expedir la regulación correspondiente no vulnere derechos adquiridos ni ninguna otra norma del Estatuto Superior. (…).”. En conclusión, el actor no tiene derecho a acceder a la pensión especial que solicita por cuanto el tiempo laborado en instituciones territoriales o con vinculación nacionalizada no es igual o superior a los 20 años que exige la Ley para el efecto, como tampoco puede computarse con el tiempo de servicio prestado al sector privado, en tanto los docentes particulares están excluidos del campo de aplicación del ordenamiento jurídico que le dio origen a la pensión gracia. En consecuencia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque el accionante incumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, como es el de prestar los servicios docentes, durante 20 años o más, en entidades territoriales del orden oficial.

Así las cosas, el proveído impugnado, que negó las súplicas de la demanda, merece ser confirmado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Confírmase la sentencia de 11 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las súplicas de la 3 sent. C-584/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero demanda incoada por Ángel María Albarracín Barón contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Reconócese personería a la abogada María Rocío Trujillo García, identificada con cédula de ciudadanía No. 21.069.360 y tarjeta profesional No. 23.361 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible de folios 199 a 209 del expediente. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA