CE-15001-23-31-000-2007-00126-01(1711-09)-2010

PENSION GRACIA – No reconocimiento a docente nacional / COLEGIO COOPERATIVO NUESTRA SEÑORA DE NAZARETH – Naturaleza jurídica / INSTITUTO EDUCATIVO NUEVA GENERACION – Naturaleza jurídica De acuerdo con la certificación de 13 de julio de 2005, suscrita por el Coordinador de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, visible a folio 15 del expediente, el señor Rubén Darío Serrano Salinas prestó sus servicios como docente nacional en forma continua del 7 de julio de 1978 al 22 de abril de 1986, en el Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret y del 23 de abril de 1986, hasta la fecha de la certificación, esto es 13 de julio de 2005, en el Instituto Educativo Nueva Generación. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo de servicio del actor como docente fue de 27 años al servicio de instituciones educativas del orden nacional, no es posible computar ese tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Finalmente, en lo que respecta al cambio de naturaleza de los planteles educativos Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret y Instituto Educativo Nueva Generación estima la Sala que, esa circunstancia por si sola no afecta el tipo de vinculación de sus docentes toda vez que, dentro de las citadas instituciones educativas se encuentran vinculados docentes nacionales, como en el caso del actor.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 / LEY 116 DE 1928

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00126-01(1711-09)

Actor: RUBEN DARIO SERRANO SALINAS

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de inexistencia del derecho reclamado y se negaron las pretensiones de la demanda promovida

por RUBÉN DARÍO SERRANO SALINAS contra la CAJA NACIONAL DE

PREVISÓN SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES El señor Rubén Darío Serrano Salinas, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución No. 53610 de 12 de octubre de 2006, por medio de la cual la Gerencia General del Grupo de Docentes de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37

de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme al artículo 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: El señor Rubén Darío Serrano Salinas, prestó sus servicios como docente al departamento de Boyacá, en los municipios de Chinavita y Sáchica, por más de 20 años. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 53610 de 12 de octubre 2006, la Gerencia General del Grupo de Docentes de la entidad demandada le negó al actor la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 25, 53 y 58. Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31. Del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 22. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 a 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. La Ley 60 de 1993. La Ley 115 de 1994. La Ley 715 de 2001. Del Decreto Ley 224 de 1972, el artículo 6.

Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 2 y 66. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene que el acto acusado, por el cual se le negó al actor la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política toda vez que, se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. En efecto, estima que el legislador creó 2 grupos de docentes, nacionales y nacionalizados, a los cuales el Estado les ha venido aplicando una normatividad distinta, lo cual resulta discriminatorio en tanto que todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Señalo que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró no probada la excepción de inexistencia del derecho reclamado y negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 137 a 149): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la

medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Finalmente señaló que, al haberse desempeñado el demandante como docente nacional en el Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret, por disposición del Ministerio de Educación, y luego como docente en el Colegio Cooperativo Dinámica de Juventudes de Sáchica, Boyacá, establecimiento educativo de naturaleza privada, tales circunstancias lo excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 153 a 158). Argumenta la parte recurrente que, tanto, los docentes nacionales como los territoriales hacen parte del servicio docente a cargo del Estado razón por la cual, no resulta admisible la diferenciación de que son objeto por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, en relación con el reconocimiento de la pensión gracia prevista en la Ley 114 de 1913. Señaló que, el legislador en el inciso 2, del artículo 1 de la Ley 37 de 1993

únicamente dispuso que eran beneficiarios de la pensión gracia los docentes que laboraban en establecimientos de enseñanza secundaria razón por la cual, no resulta acertada la distinción que hace el Tribunal entre docentes de enseñanza secundaria territoriales y docentes de enseñanza secundaria nacionales para negar al demandante el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. Precisó que, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de carácter laboral e igualdad establecidos en la Constitución Política aplicados al caso concreto, no permiten interpretación diferente a lo previsto en la Ley 114 de 1913, la cual expresamente permitió que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia se concreta al haber laborado más de 20 años en el servicio docente. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud del recurrente de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el computo del tiempo de servicio prestado por el demandante como docente nacional. Acto Acusado Resolución No. 53610 de 12 de octubre de 2006, por medio de la cual la Gerencia General del Grupo Docente de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia impetrada por el señor Rubén Darío Serrano Salinas (fls. 9 a 14). Hechos probados El actor nació el 5 de marzo de 1951 en el municipio de Magangue, Bolívar,

según consta en la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 72 del expediente. De acuerdo a la certificación de 13 de julio de 2005, suscrita por el Coordinador de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, el señor Rubén Darío Serrano Salinas prestó sus servicios como docente nacional, de la siguiente forma: “Novedad Número Fecha posesión Fecha hasta Nombramiento 8934 07 jul 1978 22 abr 1986 Traslado 3594 23 abr 1986.”. Mediante Resolución No. 11876 de 22 de noviembre de 1973 el Ministerio de Educación Nacional autorizó el cambio de nombre del Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret, de Chinavita, por el de Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret. Posteriormente, mediante Decreto No. 001394 de 1985 la citada institución educativa fue departamentalizada (flls. 64 a 65). Según certificación de 7 de mayo de 2008, suscrita por el Secretario de Educación del departamento de Boyacá, el Instituto Educativo Generación, antes denominado Colegio Cooperativo Dinámica de Juventudes del municipio de Sachica, durante el período comprendido entre 1972 y 1998 fue un establecimiento educativo de naturaleza privada, posteriormente municipalizado mediante Acuerdo No. 005 de 15 de febrero de 1999 (fls. 64 a 65). De acuerdo con el certificado de 19 de septiembre de 2002, expedido por la Coordinadora de la Oficina de Novedades de la Secretaría de Educación de

Boyacá el demandante laboró como docente nacional de marzo de 2000 a marzo de 2001 (fls. 76 a 77). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas

que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las

prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue

extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el

proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que

modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con la certificación de 13 de julio

de 2005, suscrita por el Coordinador de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, visible a folio 15 del expediente, el señor Rubén Darío Serrano Salinas prestó sus servicios como docente nacional en forma continua del 7 de julio de 1978 al 22 de abril de 1986, en el Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret y del 23 de abril de 1986, hasta la fecha de la certificación, esto es 13 de julio de 2005, en el Instituto Educativo Nueva Generación. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo de servicio del actor como docente fue de 27 años al servicio de instituciones educativas del orden nacional, no es posible computar ese tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Finalmente, en lo que respecta al cambio de naturaleza de los planteles educativos Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret y Instituto Educativo Nueva Generación estima la Sala que, esa circunstancia por si sola no afecta el tipo de vinculación de sus docentes toda vez que, dentro de las citadas instituciones educativas se encuentran vinculados docentes nacionales, como en el caso del actor. Así lo manifestó, el Secretario de Educación del departamento de Boyacá en oficio de 7 de mayo de 2008: “El colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret del municipio de Chinavita, mediante Resolución No. 11876 de 22 de noviembre de 1973, del Ministerio de Educación Nacional, autorizó el cambio de nombre de Colegio Nuestra Señora de Nazaret de chinavita (Boyacá),

de propiedad de la Cooperativa Especializada de Educación de la misma ciudad, por el nombre de Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret. El Decreto No. 001394 de 30 de diciembre de 1985, de la Gobernación del Departamento de Boyacá, reglamentó la Ordenanza No. 17 del 10 de diciembre de 1976 en el sentido de DEPARTAMENTALIZAR el Colegio Cooperativo Nuestra Señora de Nazaret del municipio de Chinavita. El Instituto Educativo Nueva Generación anteriormente Colegio Cooperativo Dinámica de Juventud en el municipio de Sáchica, desde 1972 hasta 1998 fue un establecimiento educativo de naturaleza privada. En 1999 mediante el Acuerdo municipal No. 005 de febrero 15 de ese año, se municipalizó. En el año 2000, mediante Resolución departamental No. 2422 de 16 de agosto de ese año, se registró la razón social: Colegio de Educación Básica y Media Académica de Sáchica del Colegio Cooperativo Escuela Dinámica de juventudes, de naturaleza estatal ubicado en el municipio de Sáchica. A partir del año 2002, mediante Resolución Departamental No. 02394 de septiembre 30 del mismo año, se fusionaron los establecimientos educativos Colegio de Educación Básica y Media Académica de Sáchica con la Concentración Urbana Mixta, en una sola Institución bajo la razón social de Institución Educativa Nueva Generación. La información anterior no implica que el tipo de vinculación de los docentes coincida con la naturaleza o connotación de los planteles educativos, por cuanto en éstos se encuentran docentes de vinculación nacional, departamental y/o

nacionalizados.”. (fls. 64 a65). Finalmente, la Sala desestimará el argumento expuesto por la parte actora, en el recurso de apelación, según el cual la Ley 37 de 1933 no distingue entre docentes de enseñanza secundaria territorial y nacional como beneficiarios de la pensión gracia toda vez que, la citada norma es clara en hacer extensivo el reconocimiento de este beneficio prestacional únicamente a los docentes de secundaria en el orden municipal o departamental. Así lo sostuvo esta Sección en sentencia de 7 de febrero de 2002. Rad. 1959-2001. M.P. Alberto Arango Mantilla: “La correcta interpretación de la ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la entidad demandada, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro. El artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles.”. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 15 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia de 15 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por Rubén Darío Serrano Salinas contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ