CE-15001-23-31-000-2007-00233-01(38492)-2010

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE /

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO

ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Encuentra la Sala que, es probable que en la concreción o materialización de un acto administrativo se infieran perjuicios, los cuales habrá que distinguir de manera clara a efectos de identificar la acción procedente para solicitar el restablecimiento del derecho en cada caso concreto. En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal, o de su materialización, siendo así una operación administrativa. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal,

habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa, de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001, Exp. 20678; de 27 de enero de 2005, Exp. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 30 de marzo de 2006, Exp. 31789, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de 27 de abril de 2006, Exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421,

C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO

DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS /

RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO / DESVINCULACIÓN DEL

TRABAJADOR / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSALES DE RECHAZO DE LA DEMANDA / RECHAZO DE LA DEMANDA [D]e la lectura de la demanda y del recurso de apelación, se tiene que el actor invoca un daño antijurídico causado, presuntamente, por la ejecución material de unos actos administrativos proferidos por el municipio de Guayatá, expedidos con desconocimiento de derechos de carácter salarial, prestacional e indemnizatorio establecidos en las convenciones colectivas de trabajo y en la ley, a favor de los trabajadores de entidades de carácter particular, aun cuando, en estricto sentido, no se solicitó su nulidad. En ese orden de ideas, acertó el a quo al puntualizar que de conformidad con los hechos y las pretensiones de la demanda, la vía procesal idónea para que la trabajadora pretendiera la indemnización por la pérdida de sus derechos laborales, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, se confirmará la decisión apelada, pues si bien, como lo ha precisado esta Corporación, la indebida escogencia de la acción no es causal de rechazo de

plano de la demanda, sino de inadmisión para que se adecue a la acción que corresponde, tal decisión no es procedente en este caso, por cuanto en lo que respecta a la acción idónea ha operado la caducidad (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00233-01(38492)

Actor: LAURA CECILIA DUEÑAS DE BARRETO

Demandado: MUNICIPIO DE GUAYATÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 30 de septiembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 28 de febrero de 2007, la señora Laura Cecilia Dueñas de Barreto, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de reparación directa contra el municipio de Guayatá, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados con motivo de la expedición de los acuerdos 012 y 019 de octubre de 2005, que facultaron al alcalde para ordenar la

liquidación y supresión del Hospital San Rafael de la localidad, lo que finalmente se tradujo en la eliminación del cargo que desempeñaba la actora, con la expedición del decreto 002 del 11 de enero de 2005, y su desvinculación laboral le acarreo la pérdida de los derechos salariales y prestacionales que devengaba. En consecuencia, solicitó que se condenara a pagarle, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante $274’709.171.70, y por perjuicios morales 250 gramos oro.

2. El auto impugnado El 30 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, como quiera que la de reparación directa no es la procedente para tramitar la causa petendi, pues el presunto daño alegado tiene su origen en un conjunto de actos administrativos expedidos con ocasión de la reestructuración de entidades hospitalarias, y no por hechos, operaciones u omisiones administrativas.

Sostuvo el a quo, que la causa directa de la alegada pérdida de derechos laborales, es el decreto 002 del 11 de enero de 2005, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado San Rafael de Guayatá, de allí que la vía procesal idónea es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ya que la afectación invocada no derivaba de la ejecución de conductas materiales, sino de manifestaciones de voluntad efectuadas en el marco de la función administrativa de las entidades territoriales y que producían

efectos en la modalidad de actos administrativos. Afirmó que conforme al precedente jurisprudencial, al examinar asuntos similares, es decir, demandas presentadas en ejercicio de la acción de reparación directa para obtener el restablecimiento de derechos laborales, procedía el rechazo, como quiera que se trataba de un defecto sustantivo relevante, que pone en evidencia que la demanda no guardaba consonancia con la causa jurídica del daño alegado.

3. Recurso de apelación El 7 de octubre de 2009, el apoderado judicial de la parte actora apeló la decisión, para deprecar que, en su lugar, se admitiera la demanda, y para tal efecto, sostuvo que, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era la procedente, como quiera que no se estaba demandando la nulidad de ningún acto administrativo y su consecuencial restablecimiento del derecho, sino que lo que se demandó son las consecuencias y perjuicios ocasionados por las diversas operaciones administrativas, hechos y omisiones del municipio de Guayatá, que condujeron a la desvinculación laboral de la demandante.

II. CONSIDERACIONES La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio pasible del recurso de apelación, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 1° del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

Se tiene que lo pretendido por la demandante, es que se declare patrimonialmente responsable al municipio de Guayatá, por los perjuicios causados con la

expedición de los acuerdos 012 y 019 de octubre de 2005, que facultaron al alcalde para ordenar la liquidación y supresión del Hospital San Rafael de la localidad, y del decreto 002 del 11 de enero de 2005, que eliminó el cargo que ésta desempeñaba. Encuentra la Sala que, es probable que en la concreción o materialización de un acto administrativo se infieran perjuicios, los cuales habrá que distinguir de manera clara a efectos de identificar la acción procedente para solicitar el restablecimiento del derecho en cada caso concreto. En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal1, o de su materialización, siendo así una operación administrativa. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal, habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa, de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto. Sobre el particular, esta Sala ha señalado: “La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción,

que para determinar cual de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración esta amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable…”2 (…) “En otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un

acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además 1 Al respecto, resulta pertinente consultar las siguientes providencias: sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, y sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 16421, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2005, exp. 28559, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. Por su parte, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su finalidad, en cuanto a la búsqueda de la reparación de los daños, con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño reclamado. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.

“(…) La actora considera que los perjuicios por los cuales se demanda, se originaron en el acto administrativo que cerró el establecimiento de comercio, que, en su criterio, es ilegal, pues, sobre él recaen los mismos vicios de ilegalidad que advirtió el Tribunal para los actos que negaron el uso del suelo. Al respecto, considera la Sala que el criterio expuesto por la demandante no da lugar a hacer una interpretación distinta a que la causa del daño es el acto administrativo que le impidió mantener abierto al público su negocio, pues, las pretensiones de la demanda se dirigen a que se reconozca, a título de indemnización, las sumas de dinero dejadas de percibir desde la fecha del cierre del establecimiento y hasta que se dicte sentencia definitiva, así como el valor comercial del negocio al momento del cierre; pide además, el conocimiento de los perjuicios morales que se causaron con la decisión definitiva de la administración. Así las cosas, y dado que en la demanda se está atacando la legalidad del acto administrativo contenido en la resolución 028 del 17 de julio de 2000, que ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio, y solicitando el correspondiente restablecimiento del derecho, es claro que, el actor debió instaurar la acción de nulidad restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Nótese que la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A. está dirigida a obtener la nulidad de los actos administrativos, el consecuente restablecimiento del derecho y la reparación de los daños. De manera que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto

acusado, la demandante puede pedir que se reconozcan los perjuicios económicos derivados de los actos demandados y se ordene la correspondiente indemnización.”3 Así las cosas, advierte la Sala, que de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, se tiene que el actor invoca un daño antijurídico causado, presuntamente, por la ejecución material de unos actos administrativos proferidos por el municipio de Guayatá, expedidos con desconocimiento de derechos de carácter salarial, prestacional e indemnizatorio establecidos en las convenciones colectivas de trabajo y en la ley, a favor de los trabajadores de entidades de carácter particular, aún cuando, en estricto sentido, no se solicitó su nulidad. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. En ese orden de ideas, acertó el a quo al puntualizar que de conformidad con los hechos y las pretensiones de la demanda4, la vía procesal idónea para que la trabajadora pretendiera la indemnización por la pérdida de sus derechos laborales, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, se confirmará la decisión apelada, pues si bien, como lo ha precisado esta Corporación5, la indebida escogencia de la acción no es causal de rechazo de plano de la demanda, sino de inadmisión para que se adecue a la acción que corresponde, tal decisión no es procedente en este caso, por cuanto en lo que respecta a la acción idónea ha operado la caducidad, ya que los actos

cuestionados fueron expedidos en los meses de enero y octubre de 2005, y la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2007. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E: Primero. Confírmase el auto de 30 de septiembre de 2009, proferido por el 4 “DECLARACIONES: (…) los hechos, omisiones u operaciones administrativas llevadas a cabo por dicho municipio en relación con el HOSPITAL SAN RAFAEL DE GUAYATA condujeron a la desvinculación como trabajadora de dicha entidad y el desconocimiento de los derechos de carácter salarial, prestacional e indemnizatorio establecidos en las convenciones colectivas de trabajo, laudos arbitrales y en la ley a favor de los trabajadores de las entidades de carácter particular (…)

IV. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: (…) Dichas actuaciones del municipio, son verdaderas operaciones administrativas ilegales, que configuran una responsabilidad estatal evidente, por los daños y perjuicios ocasionados por sus actuaciones a los particulares afectados, es decir se produce un daño antijurídico, en este caso a la parte actora” 5 “El artículo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales se debe rechazar una demanda: cuando el juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y, cuando la acción ha caducado. Al respecto, estima la Sala que la escogencia de la acción no es un requisito meramente formal y que las causales de rechazo de la demanda son taxativas, de manera

que cuando se demanda por una acción que no es procedente, la demanda solo podrá rechazarse si la acción que corresponde ha caducado. En este orden de ideas, la Sala concederá un término de cinco días para que subsane la demanda en los términos de esta providencia y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida sobre la admisión o rechazo de la misma.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789. Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase

RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Presidenta de Sección

GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ ENRIQUE GIL BOTERO