CE-15001-23-31-000-2007-00526-01(AC)-2007

PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICAEstableció protección para las personas en condiciones especialmente desfavorables / PADRES Y MADRES CABEZA DE FAMILIA - El Gobierno Nacional dispuso su reubicación con motivo de la liquidación de TELECOM / RETEN SOCIAL PARA TRABAJADORES DE TELECOM - Se extendía hasta la existencia jurídica de la Empresa Observa la Sala que el Congreso de la República mediante la Ley 790 de 2002 confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para adelantar el programa de renovación de la administración pública y que en su artículo 12 estableció la protección de aquellas personas en condiciones especialmente desfavorables tales como las madres cabezas de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y, los servidores públicos a quienes les faltaran menos de tres años para cumplir con sus requisitos de jubilación, con el fin de evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales. Con base en dichas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1615 del 12 de junio de 2003 en el cual se ordenó la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM y la supresión de cargos de la planta de personal. El gobierno Nacional, en cumplimiento de las anteriores decisiones ordenó la reubicación de los padres y madres cabeza de familia mediante la creación de nuevos cargos. Sin embargo, resalta la Sala que el 30 de enero de 2006 se declaró la terminación definitiva de la existencia jurídica de TELECOM, por lo que no es procedente el amparo de los derechos invocados por el actor toda vez que la Corte Constitucional expresamente estableció que el

retén social con el cual se favorecían los padres y madres cabeza de familia de la extinta TELECOM, se extendería “hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la Empresa” la cual se produjo mediante Acta del día 30 de enero de 2006, publicada en el Diario Oficial del 31 de enero del mismo año. Aún así, se aclara que los padres y madres cabeza de familia de la extinta TELECOM siguen gozando de las condiciones especiales de protección del Estado, por lo que tendrán, las preferencias que contemplan las leyes ordinarias sobre el tema, tales como la adquisición de vivienda de interés social, la aprobación de proyectos de producción económica, entre otras. De otro lado observa la Sala que si bien es cierto la tutela es apta para lograr que se inaplique al caso específico una norma incompatible con la Constitución, en el presente caso las disposiciones contenidas en los artículos 1° y 2° del Decreto 4781 de 2005, no contradicen lo dispuesto en la Constitución Política ni en la Ley 790 de 2002. Además no se vulnera derecho fundamental alguno del actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00526-01(AC)

Actor: JOSE AGUSTIN PACHECO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DE

COMUNICACIONES Y OTROS

FALLO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 12 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negó el amparo solicitado. ANTECEDENTES El señor JOSE AGUSTIN PACHECO, en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Comunicaciones, la Empresa de Telecomunicaciones S.A. E.S.P., el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, la Previsora S.A., la Fiduciaria Popular S.A., por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la familia, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la salud y a la dignidad humana. De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: En 1990 se vinculó a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones mediante contrato de trabajo. En el mes de septiembre de 2003, TELECOM en Liquidación informó a sus trabajadoras que acreditaron sus calidades de “madres cabeza de familia” que eran beneficiarias del retén social y por tanto podían continuar laborando hasta la culminación del programa de Renovación de la Administración Pública. El 22 de enero de 2004 TELECOM en Liquidación comunicó a sus trabajadoras beneficiarias del retén social que sus contratos de trabajo se daban por terminados a partir del 1º de febrero de 2004. Como consecuencia de lo anterior, varias madres cabeza de familia instauraron acciones de tutela. En sentencia SU-388 de 13 de abril de 2005, la Corte Constitucional ordenó al Liquidador reintegrar a las actoras, sin solución de

continuidad y hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa. En sentencia SU-389 de 13 de abril de 2005 la Corte Constitucional hizo extensiva la protección especial a los padres cabeza de familia. En el mes de febrero de 2006, TELECOM informó sobre la terminación del contrato del actor a partir de 31 de enero del mismo año. Hasta la fecha de presentación de la acción de tutela no ha sido reubicado dentro de la Administración Pública Nacional. Sostuvo que conforme a la Ley 790 de 2002 el Presidente de la República en uso de sus facultades extraordinarias puede crear entidades a efectos de desarrollar los objetivos que cumplían los organismos que se suprimen, fusionan o se trasforman. Señaló que no ha sido reubicado en la administración pública a pesar de ser sujeto de una protección especial por ser padre cabeza de familia lo que vulnera sus derechos. Agregó que los beneficios comprendidos por el denominado retén social no tienen en la actualidad límite temporal alguno para su aplicación. Consideró que la reubicación, reincorporación, traslado interinstitucional y reenganche laboral de las madres y padres cabeza de familia vinculados al antiguo TELECOM, no es una carga desproporcionada para la administración pública. Indicó que el Gobierno Nacional tiene a su disposición las herramientas jurídicas para armonizar los derechos fundamentales de los niños y de sus padres y madres cabeza de familia con su potestad de reestructuración. Resaltó que la tutela es procedente conforme a lo establecido por la sentencia SU388 de 2005 de la Corte Constitucional en relación la estabilidad laboral que gozan los padres y madres cabeza de familia.

En cuanto a la indemnización anotó que aunque la misma reporta un beneficio para los sujetos de especial protección, en todo caso, éste es menor al que otorga la estabilidad y la permanencia en un trabajo. Solicitó el amparo de los derechos invocados y en consecuencia se ordene a las entidades accionadas su reintegro sin solución de continuidad y el pago de todos los salarios y prestaciones sociales causados desde el momento de la terminación del contrato hasta la fecha de reintegro en el cargo que se desempeñaba. Además requirió que se declare la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Decreto 4781 de 2005 por vulnerar los derechos consagrados en los artículos 4, 13, 25, 47, 54 229, entre otros de la Constitución Política. Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se ordenó notificar al Presidente de la República, a la Ministra de Comunicaciones, al representante legal del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, al representante legal de la Previsora S.A., al representante legal de la Fiduciaria Popular S.A. y al representante legal de Colombia Telecomunicaciones S.A. OPOSICION Las entidades accionadas rindieron informe sobre los hechos que dieron origen a la presente acción en los siguientes términos:  La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que la acción de tutela instaurada resulta improcedente en tanto lo que se pretende por esta vía es atacar un acto de carácter general, impersonal y abstracto. Agregó que el actor cuenta con otros medios de defensa judicial para obtener la

protección de los derechos que considera vulnerados por las entidades accionadas. Señaló que en tanto no se evidencia vulneración alguna de los derechos invocados en el escrito de tutela ni perjuicio irremediable alguno que haga improrrogable el amparo, éste debe ser negado. Estimó que hay falta de legitimación por pasiva y que por tal motivo la entidad debe ser desvinculada del trámite de la acción.  El apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom informó que la liquidación de TELECOM concluyó el 31 de enero de 2006 en cumplimiento de lo establecido en los Decretos 1615 de 2003, 4781 de 2005 y 254 de 2000 por lo que la terminación del contrato del actor no es un acto volitivo por parte del liquidador, sino del mandato legal establecido en las normas mencionadas. Adujo que la persona jurídica denominada Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM en Liquidación se extinguió como consecuencia de la declaratoria del cierre del proceso liquidatorio el 30 de enero de 2006, la cual estuvo precedida de la suscripción del acta final de liquidación publicada en el Diario Oficial No. 46.168 de 31 de enero del mismo año conforme al artículo 36 del Decreto Ley 254 de 2000. Señaló que hay falta de legitimación por pasiva pues el Patrimonio no ha vulnerado o amenazado ningún derecho fundamental del accionante y en el escrito de tutela no hay ninguna pretensión dirigida contra el mismo. Aclaró que el Patrimonio Autónomo no es un sucesor TELECOM y que no ha tenido ningún tipo de relación sustancial con el actor.

Anotó que el Consorcio Remanentes TELECOM administra un patrimonio autónomo que carece de personería jurídica que es independiente de la extinta TELECOM y que la tutela no es el mecanismo para imponer a los patrimonios el reconocimiento o cumplimiento de obligaciones que son totalmente ajenas al contrato de fiducia mercantil, más aún si las mismas se originaron con posterioridad al cierre de los procesos liquidatorios. Sostuvo que la reubicación y/o reintegro no es procedente por la inexistencia de la demandada y que en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias SU-388 y SU-389 de 2005, la permanencia del personal separado del servicio opera únicamente durante la existencia legal de TELECOM en liquidación. Agregó que la responsabilidad del Patrimonio se sujeta a los procesos y reclamaciones notificados durante la existencia jurídica de TELECOM en Liquidación, es decir de los procesos en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio.  El Vicepresidente Jurídico de la Fiduciaria La Previsora S.A. manifestó que de acuerdo con el artículo 8 del Decreto Ley 254 de 2000 la supresión de los cargos opera automáticamente, por lo que en el evento de no haber obtenido permiso judicial para despedir a un trabajador aforado, la entidad podrá suprimir el cargo y reconocer y pagar la correspondiente indemnización. Mencionó que no existe sustento legal para la acción de tutela impetrada por cuanto la misma fue creada exclusivamente para proteger los derechos constitucionales fundamentales. Adujo que la Fiduciaria a la fecha no ostenta la representación legal de la extinta

Empresa Nacional de Telecomunicaciones en Liquidación. Resaltó que la Fiduciaria actuando como liquidador se limitó a cumplir sus obligaciones conforme a lo dispuesto por el Decreto 1615 de 2003 sin que tenga ninguna injerencia sobre las causas o motivos que impulsaron al Gobierno Nacional respecto del cierre, supresión y liquidación de TELECOM.  El apoderado del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República aseguró que el límite para la aplicación de la garantía denominada retén social es hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de TELECOM. Alegó que la estabilidad laboral no puede ser interpretada como una suerte de derecho absoluto que pueda oponerse a todo tipo de proceder de la administración pública. Planteó que con el fin de obtener la protección de sus derechos el actor debió intentar la acción en oportunidad anterior una vez conocida la determinación de TELECOM de dar por terminada la relación laboral.  La Oficina Asesora del Ministerio de Comunicaciones mencionó que el Ministerio no tiene ni ha tenido ningún tipo de relación con el actor ni ha sido su empleador por lo que no lo ata vínculo jurídico que involucre su responsabilidad ni que lo obligue a asumir las pretensiones reclamadas. Argumentó que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM no era una dependencia del Ministerio, por lo que no es posible predicar la solidaridad. Comentó que el Ministerio no participó en la extinción de TELECOM y en su consecuente liquidación y que es de suponer que durante el trámite de la liquidación de la empresa empleadora les daba una oportunidad adicional a sus trabajadores para hacer sus reclamaciones.

Afirmó que la liquidación es una justa causa para dar por terminados los contratos de trabajo a la luz del literal e) del artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo. Sugirió que los asuntos pendientes luego de la culminación del proceso de liquidación deben ser atendidos por personas jurídicas distintas del Ministerio, tales como los patrimonios autónomos creados para el efecto. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia de 12 de julio de 2007, negó el amparo solicitado, en los siguientes términos: Señaló que no existe ningún supuesto de antijuridicidad desde el plano constitucional en el retiro del empleo del actor, pues los derechos en general, aún los fundamentales y los prestacionales, no son absolutos y validamente pueden ser limitados por el orden jurídico en atención a la prevalencia del interés general. IMPUGNACION El actor inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó y argumentó que aunque existen otros medios de defensa judicial los mismos no son eficaces para obtener la protección de sus derechos y evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Insistió en los demás argumentos expuestos en el escrito de tutela en relación con la vulneración de los derechos y la necesidad de realizar la su reubicación la cual es procedente conforme a la jurisprudencia constitucional. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o

por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Advierte la Sala que la Corte Constitucional en sentencias C-044 del 27 de enero de 2004 y C-1039 del 5 de noviembre de 2003 extendió el rango de cabezas de familia en condiciones especiales a los hombres que ostenten tal calidad con el fin de preservar la unidad de la familia y los derechos de los niños que la integran, por lo que el actor se encuentra legitimado para accionar. Mediante el ejercicio de la presente acción y con el fin de darle protección a los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la familia, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la salud, a la dignidad humana y a la protección especial de los padres cabeza de familia, el actor pretende en concreto que se ordene a las entidades accionadas su reintegro sin solución de continuidad y el pago de todos los salarios y prestaciones sociales causados desde el momento de la terminación del contrato hasta la fecha del reintegro en el cargo que se desempeñaba. Además requiere que se declare la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Decreto 4781 de 2005 por vulnerar los derechos consagrados en los artículos 4, 13, 25, 47, 54 229, entre otros de la Constitución Política.

Observa la Sala que el Congreso de la República mediante la Ley 790 de 2002 confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para adelantar el programa de renovación de la administración pública y que en su artículo 12 estableció la protección de aquellas personas en condiciones especialmente desfavorables tales como las madres cabezas de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y, los servidores públicos a quienes les faltaran menos de tres años para cumplir con sus requisitos de jubilación, con el fin de evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales. Con base en dichas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1615 del 12 de junio de 2003 en el cual se ordenó la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM y la supresión de cargos de la planta de personal. Como consecuencia de lo anterior, fueron desvinculadas varias madres y padres cabeza de familia quienes instauraron acciones de tutela. En sentencias SU-388 y 389 de 2005, la Corte Constitucional ordenó al Liquidador de TELECOM reintegrar a los actores, sin solución de continuidad y hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa. El Gobierno Nacional, en cumplimiento de las anteriores decisiones ordenó la reubicación de los padres y madres cabeza de familia mediante la creación de nuevos cargos. Sin embargo, resalta la Sala que el 30 de enero de 2006 se declaró la terminación definitiva de la existencia jurídica de TELECOM, por lo que no es procedente el amparo de los derechos invocados por el actor toda vez que la Corte Constitucional expresamente estableció que el retén social con el cual se

favorecían los padres y madres cabeza de familia de la extinta TELECOM, se extendería “hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la Empresa” la cual se produjo mediante Acta del día 30 de enero de 2006, publicada en el Diario Oficial del 31 de enero del mismo año1. Aún así, se aclara que los padres y madres cabeza de familia de la extinta TELECOM siguen gozando de las condiciones especiales de protección del Estado, por lo que tendrán, las preferencias que contemplan las leyes ordinarias 1 Al respecto ver: Expediente Radicado No 2006 00908 M.P. doctora María Inés Ortiz. sobre el tema, tales como la adquisición de vivienda de interés social, la aprobación de proyectos de producción económica, entre otras. De otro lado observa la Sala que si bien es cierto la tutela es apta para lograr que se inaplique al caso específico una norma incompatible con la Constitución, en el presente caso las disposiciones contenidas en los artículos 1° y 2° del Decreto 4781 de 2005, no contradicen lo dispuesto en la Constitución Política ni en la Ley 790 de 2002. Además no se vulnera derecho fundamental alguno del actor. En consecuencia esta Corporación confirmará la decisión impugnada mediante la cual se negó el amparo de los derechos invocados por el señor JOSE AGUSTIN

PACHECO.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia de 12 de julio de 2007 proferida por el Tribunal

Administrativo de Boyacá, objeto de impugnación. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DIAZ