CE-15001-23-31-000-2007-00906-01(0096-10)-2010

PENSION GRACIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil diez (2010).

Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00906-01(0096-10)

Actor: JAIME HURTADO RODRIGUEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por Jaime Hurtado

Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. LA DEMANDA Estuvo orientada a obtener la nulidad de la Resolución No. 39746 de 29 de agosto de 2007, proferida por el Gerente General de Cajanal, que negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la Entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia a partir de la fecha en que adquirió el status pensional, es decir el 3 de junio de 1990, junto con los reajustes conforme al IPC certificado por el DANE; dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El demandante laboró como docente oficial del Departamento de Boyacá, durante

más de 20 años, así:  Desde el 25 de mayo de 1969 hasta el 28 de enero de 1970, en el Colegio Departamental “José Santos Gutiérrez” del Cocuy.  Desde el 29 de enero de 1970 hasta 1º de febrero de 1972, en la Escuela Normal Nacionalizada “Nuestra Señora del Rosario” de Guican.  Desde el 25 de mayo de 1973 hasta el 14 de enero de 1976, en el Instituto Integrado “Joaquín González Camargo” de Sogamoso.  Desde el 4 de febrero de 1976 hasta el 2 de junio de 2005, en la Institución Educativa “Sugamuxi” de Sogamoso. Con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, el actor adquirió el status de docente territorial, que fue ratificado con la expedición de la Ley 812 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005. Por cumplir con los requisitos exigidos por la Ley, le solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues si bien la vinculación del demandante fue con el Ministerio de Educación Nacional, sus servicios fueron prestados en instituciones educativas del orden territorial. Mediante la Resolución No. 39746 de 29 de agosto de 2007, la Entidad demandada le negó la pensión gracia, aduciendo que el demandante no cumplía con el requisito de los 20 años de servicio en la docencia territorial. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas, se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2º, 25, 53 y 58; Código Civil, artículos 27, 30 y 31;

Código Sustantivo del Trabajo, artículo 22; Leyes 114 de 1913, artículos 1º a 4º; 116 de 1928, artículo 6º; 37 de 1933, artículo 3º; 4ª de 1966, artículo 4º; 60 de 1993; 115 de 1994; y 715 de 2001; Decretos Ley 224 de 1972, artículo 6º; y 2277 de 1979, artículos 2º y 66. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Cajanal contestó la demanda (fls 40 a 46), y se opuso a las pretensiones con la siguiente argumentación: La pensión gracia no puede reconocérsele a quienes no cumplen la totalidad de los requisitos exigidos por la Ley, pues si bien es cierto que dicha prestación, inicialmente era para los docentes de primaria, también lo es que con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los maestros normalistas y de secundaria, siempre y cuando satisficieran los requisitos de la Ley 114 de 1913. Para la concesión de la pensión gracia es necesario que la vinculación del docente haya ocurrido antes del 1º de enero de 1981, lo cual no cumple íntegramente el demandante, ya que hasta el 2 de junio de 2005 se desempeñó como maestro Nacional. En el libelo introductorio se alega la ilegalidad del acto administrativo que le negó la pensión gracia al actor, lo cual no es cierto, toda vez que Cajanal expidió la Resolución No. 39746 de 2007 en estricto acatamiento de la Ley vigente y

apoyada en pronunciamientos Jurisprudenciales, de manera que reconocerle la prestación que reclama implicaría que la Entidad se extralimite en el cumplimiento de sus deberes desconociendo el Ordenamiento Jurídico. Trajo a colación la sentencia C-479 de 1998, en la cual la Corte Constitucional abordó el estudio de la pensión gracia desde su origen, como una compensación o retribución para los maestros de primaria del sector oficial pagados por los municipios, cuya remuneración era inferior a la de los profesores financiados por el Tesoro Nacional. Posteriormente, por protestas de los trabajadores del Estado y en atención a la importante labor que cumplían, se amplió dicho beneficio a los normalistas, inspectores de instrucción pública y docentes de secundaria, siempre y cuando cumplieran los requisitos de Ley. Finalmente, con el proceso de Nacionalización de la educación que culminó con la Ley 91 de 1989, se estableció que necesariamente la vinculación de los beneficiarios de ésta prestación debía haber ocurrido antes del 31 de diciembre de 1989. Formuló las siguientes excepciones:

1. Inexistencia del derecho reclamado . Cajanal expidió en debida forma el acto acusado que le negó la pensión gracia al demandante por no satisfacer los requisitos de Ley, ya que su vinculación fue como docente Nacional y en consecuencia, no existe causa para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para reclamarla1.

2. Prescripción de las mesadas pensionales , anteriores al término de 3 años contados hacia atrás desde la fecha de presentación de la demanda.

LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda (fls.

122 a 128), con la siguiente argumentación: Abordó el estudio de la pensión gracia desde su creación con la Ley 114 de 1913, que la estableció para los maestros de escuelas primarias oficiales, mayores de 50 años y que hubieren servido 20, desempeñándose con consagración, honradez, buena conducta y que carecieran de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; además debían acreditar que no recibían o habían recibido pensión o emolumento proveniente de la Nación. Posteriormente las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ampliaron tal prerrogativa a los normalistas, inspectores de instrucción pública y educadores de secundaria, sin embargo se mantuvieron los requisitos de la Ley 114 de 1913. Con la Nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, surgió la duda de si a los maestros Nacionalizados los cobijaba la pensión gracia, la cual fue resuelta por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 26 de agosto de 1999, MP. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, que en aquella oportunidad manifestó que la mencionada prestación cobija a los maestros que siendo territoriales quedaron comprendidos dentro de dicho proceso, ya que a ellos se los sometió repentinamente a un cambio de tratamiento, siempre y cuando su vinculación haya acaecido antes del 31 de diciembre de 1980. A juicio del A-Quo, la pensión gracia exige que el docente acredite no devengar o haber devengado pensión o recompensa del Tesoro Público, por lo que no es 1 Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1998, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz.

posible reconocérsela a un maestro Nacional, que daría lugar al reconocimiento de una pensión a cargo de la Nación, siendo entonces ésta la razón fundamental por la cual estos servicios no son computables para efectos de acceder a la pensión gracia. Concluyó que el demandante laboró 6 años como docente territorial, puesto que ostentó el carácter de Nacional desde el 4 de febrero de 1976 hasta el 2 junio de 2005, tiempo que no es útil para la pensión gracia. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación cuya sustentación corre de folios 131 a 133 del expediente. La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia, en principio para los maestros de escuelas oficiales primarias que hubieren cumplido 50 años y servido por un término no menor de 20, desempeñándose con buena conducta, honradez y consagración; carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; acreditar que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa proveniente de la Nación; si es mujer que esté soltera o viuda. Posteriormente, con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva a los normalistas e inspectores de instrucción pública; y a los maestros de secundaria, respectivamente2. La Ley 43 de 1975 Nacionalizó la educación pública acabando con el régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación y los Entes Territoriales, que finalizó con la Ley 91 de 1989, que en el artículo 15, numeral 2º, dispuso: “2.- Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la 2 Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1998, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz. pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.

Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. El Juez de Primera Instancia negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que el demandante debía acreditar “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, restricción que a juicio del apelante no fue prevista en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ya que para la época en que fueron expedidas, la educación secundaria

estaba a cargo de la Nación (artículo 1º de la Ley 39 de 1903), pues cuando se extendió la pensión gracia se les permitió a los servidores de escuelas normales recibir simultáneamente dos pensiones de carácter Nacional. De acuerdo a uno de los principios que rige el derecho laboral administrativo, que consiste en dar aplicación a la norma más favorable al trabajador, que en el sub júdice sería que el actor probó haberse vinculado antes del 1º de enero de 1981 y por eso tiene derecho a la pensión gracia. CONCEPTO FISCAL El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado emitió Concepto (fl. 172 a 177), en el que solicitó confirmar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las súplicas de la demanda. La pensión gracia es una prestación especial sometida al régimen establecido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y complementada con la Ley 91 de 1989, de la cual son beneficiarios los docentes de primaria, secundaria o normales que hubiesen acreditado los requisitos de edad, tiempo de servicio y de que no reciben o han recibido otra pensión o emolumento proveniente de la Nación, siempre que su vinculación hubiese ocurrido antes del 31 de diciembre de 1980. Dicha prestación es reconocida y pagada por Cajanal sin necesidad de haber hecho aportes y el monto es el equivalente al 75% de lo devengado por el maestro durante el año inmediatamente anterior a adquirir el derecho. Con la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989 la pensión gracia seguiría siendo

reconocida por Cajanal a los maestros que cumplieran los requisitos de Ley, y además se estableció que sería compatible con la ordinaria de jubilación independientemente de que fuera asumida por la Nación. La accionada le negó al actor la prestación que reclama en razón a que no trabajó los 20 años de servicio en la educación Departamental, Distrital o Municipal exigidos, lo cual a juicio del Ministerio Público es acertado ya que desde 1976, año en el que se vinculó a la Institución Educativa de “Sugamuxi”, ha ostentado el carácter de Nacional. Como no observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Debe la Sala determinar si el señor Jaime Hurtado Rodríguez tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el status, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. ACTO ACUSADO Resolución No. 39746 de 29 de agosto de 2007, proferida por el Gerente General de Cajanal, que negó al demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aduciendo que no satisfizo el requisito de los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital (fls. 9-14). DE LO PROBADO EN EL PROCESO A folio 28 del expediente obra copia del Registro Civil del actor, donde consta que nació el 3 de junio de 1940.

La Secretaría de Educación y Cultura del Municipio de Sogamoso (Boyacá), certificó que el demandante se desempeñó como docente Capellán Nacional del nivel secundaria, así:  Nombrado por Decreto 162 de 25 de marzo de 1969, con efectos fiscales desde la fecha hasta el 28 de enero de 1970, en el Colegio Departamental “Santos Gutiérrez” del Cocuy (Boyacá).  Trasladado mediante Resolución No. 020 de 29 de enero de 1970, con efectos fiscales desde la fecha al Colegio Departamental de Guicán (Boyacá), hasta el 31 de enero de 1972, fecha a partir de la cual fue aceptada la renuncia, mediante el Decreto 480 de 24 de mayo de 1972.  Nombrado por Decreto 391 de 28 de marzo de 1973, por el año lectivo en el Colegio Integrado “Joaquín González Camargo” de Sogamoso (Boyacá) (fl. 25).  Nombrado por Decreto 227 de 23 de enero de 1975, con efectos fiscales desde la fecha en el Colegio Integrado “Joaquín González Camargo” de Sogamoso (Boyacá), hasta el 13 de enero de 1976, fecha a partir de la cual fue aceptada la renuncia mediante el Decreto 031 de 19 de mayo de 1976.  Nombrado por Decreto 246 de 4 de febrero de 1976, con efectos fiscales desde esa fecha en el Colegio Nacional “Sugamuxi” de Sogamoso (Boyacá), hasta el 2 de junio de 2005, fecha a partir de la cual fue aceptada

la renuncia mediante el Decreto 102 de 1º de junio de 2005 (fl. 26). A folio 75 del expediente obra la declaración juramentada del actor, en la que manifestó que se ha desempeñado con honradez, consagración, idoneidad y que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. A folio 62 del expediente, se incorporó la petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, radicada el 19 de julio de 2006, y resuelta mediante la Resolución No. 39746 de 29 de agosto de 2007, proferida por el Gerente General de Cajanal, que negó al demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fls. 9-14). ANÁLISIS DE LA SALA La pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha Ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de

servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el

proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho

que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional.” …” De acuerdo con la Jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que el accionante laboró como docente Departamental para la Secretaría de Educación y Cultura de Sogamoso (fl. 15), entre el 25 de marzo de 1969 y el 31 de enero de 1973, que suman un total de 3 años, 10 meses y 6 días servidos como maestro del nivel territorial, los cuales resultan insuficientes para satisfacer los 20 años de servicio exigidos por la Ley. De otra parte, según la misma certificación, el demandante ha prestado sus servicios como docente Nacional desde el 28 de mayo de 1973, inicialmente en el Colegio “Joaquín González Camargo” y luego, en el Colegio Nacional “Sugamuxi” de Sogamoso (Boyacá) hasta el 2 de junio de 2005, para un total de 32 años y 5 días, tiempo que si bien supera los 20 años exigidos, no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia puesto que sus salarios han sido pagados con recursos provenientes de la Nación, incumpliendo entonces el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. En estas condiciones, el proveído impugnado que negó las súplicas de la

demanda, debe ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 30 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jaime Hurtado Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social

- CAJANAL.

RECONÓCESE personería a la Doctora María Rocío Trujillo García, como apoderada de la Entidad demandada, en los términos del poder que obra a folio 159 y siguientes del expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

Relatoría: JORM/Lmr.