CE-15001-23-31-000-2008-00110-01(0703-11)-2012

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS – fijación. Competencia / TRABAJADOR OFICIAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO – cambio a empleado público / PRESTACIONES SOCIALES POR BENEFICIO CONVENCIONAL – Ilegalidad El Gobernador de Boyacá al autorizar a los Directores de Hospital para que reconocieran derechos económicos a sus empleados públicos, derivados en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y Constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado. Hecho que hace que los actos derivados de esta permisión, como lo es la resolución 380 de 1993, adolezcan de ilegalidad. Es preciso evidenciar en este punto, que la administración, consciente de esta ilegalidad, inaplicó la resolución 380 de 1993 a través de la resoluciones 087 y 097 de 2002.

FUENTE FORMAL: LEY 10 DE 1990

NOTA DE RELATORIA: Sobre la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, consejo de Estado, sentencia de 9 de febrero de 2012, Rad. 2111-07, M.P., Luis Rafael Vergara

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 15001-23-31-000-2008-00110-01(0703-11)

Actor: ELIZABETH RINCON

Demandado: E.S.E. HOSPITAL REGIONAL SEGUNDO NIVEL DE ATENCION

VALLE DE TENZA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 10 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. ANTECEDENTES Elizabeth Rincón, a través de apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicita que se declare la nulidad de los oficios de 28 de agosto y 22 de octubre de 2007, proferidos por el Gerente de la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza, por medio de los cuales se denegó el reconocimiento y pago de emolumentos autorizados por el decreto 001006 de 1º de julio de 1993 y la resolución 380 de 11 de noviembre del mismo año. A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene a la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza reconocer y pagar los derechos económicos enlistados en los aludidos decreto 001006 y resolución 380 de 1993. Asimismo, pide que se condene en costas a la demandada y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.. La actora, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que prestó sus servicios al Hospital privado “San Antonio de Padua” de Garagoa, el cual fue transformado en Establecimiento Público y en Empresa Social del Estado y, posteriormente, fusionado con el Hospital de Guateque para conformar la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza.

Asevera que estas transformaciones no tuvieron la virtualidad de modificar las condiciones laborales que pactó con el antiguo Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa ni las conquistas sindicales que, en su momento, se obtuvieron. Añade que disposiciones como: los decretos 001243 de 1992 y 001006 de 1993 y la resolución 380 del mismo año, se encargaron de mantener sus derechos adquiridos. Señala que la normativa referenciada establece “clara, trascendental e inequívocamente que los trabajadores del sector de la salud que sean afectados por las transformaciones institucionales que implican los desarrollos del proceso de descentralización de la ley 10 de 1990 y especialmente la clarificación de la naturaleza jurídica de los hospitales mantendrán el cúmulo de derechos que tenían en las entidades que se liquiden o transformen” (fl. 3 cdno ppal). Precisa que consciente de los derechos adquiridos que le asistían, solicitó a la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza el reconocimiento y pago de emolumentos previstos en el decreto 001006 y en la resolución 380 de 1993. Indica que esta petición fue denegada a través del oficio acusado de 28 de agosto de 2007, porque el decreto 001006 de 1993 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Boyacá y la resolución 380 de 1993 fue inaplicada administrativamente. Anotó que contra esa decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por el oficio enjuiciado de 22 de octubre de 2007, confirmando la

decisión denegatoria. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró que no prosperan las excepciones propuestas, inaplicó por inconstitucionalidad el decreto 001006 y la resolución 380 de 1993 y denegó las pretensiones de la demanda (fl. 332 vto cdno ppal). Afirmó que el decreto 001006 y la resolución 380 de 1993 no pueden ser fuente de derechos laborales y mucho menos sustento normativo de la demanda. Añadió que ninguna autoridad, diferente al legislador ordinario y extraordinario, puede regular el tema de las prestaciones sociales. Determinó que “la única fuente de reconocimiento de prestaciones sociales a los empleados públicos como la demandante era la ley y no reconocimientos discrecionales de las autoridades departamentales que no podrían considerarse derechos adquiridos protegidos legalmente así se hubiesen venido cancelando por costumbre o pactos convencionales pues ni el Gobernador ni el Director podían elevar los mismos a la condición de ley” (fl. 331 cdno ppal). FUNDAMENTO DEL RECURSO La actora solicita que se revoque el fallo de primera instancia (fl. 349 cdno ppal). Aclara que la acción tendiente a que se declare la nulidad del decreto 001006 de 1993 aún está en trámite, porque el Consejo de Estado no ha decidido el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. Destaca que esta corporación revocó la determinación del a-quo “de suspender provisionalmente el Decreto Ordenanzal 1006 de 1993, por cuanto el referido decreto no contraría de forma ostensible la Carta Política,

manteniendo la presunción de legalidad del mismo” (fl. 336 cdno ppal). Razona que si el decreto 001006 de 1993 no es un acto administrativo que palmariamente sea incompatible con la Constitución Política, tampoco lo son las decisiones que se fundan en el, como la resolución 380 de 1993. Considera que resulta una obviedad “que lo que el legislador pretendió al expedir la ley 10 de 1990 y su decreto reglamentario 1399 de la misma anualidad, lo mismo que el artículo 195 de la ley 100 de 1993, y por supuesto el artículo 2 y 5 del Decreto Nacional 1919 de 2002, fue el de garantizar unos derechos en virtud de situaciones consolidadas en cabeza de un especifico grupo de trabajadores de las instituciones de salud del orden nacional y particularmente del Departamento de Boyacá” (fl. 340 cdno ppal). Aduce que cuando el legislador reorganizó el sistema nacional de salud, estableció unas reglas que garantizaban los derechos de los empleados del sector, no creó un nuevo régimen de prestaciones sociales. Explica que la resolución 380 de 1993 es un instrumento que le permitió a la administración precisar cuáles eran los derechos que traían los trabajadores, para así dar cabal cumplimiento a los postulados de la ley 10 de 1990 y su decreto reglamentario 1399 del mismo año. Señala que las conquistas sindicales de orden económico obtenidas mediante la firma de convenciones colectivas de trabajo, se constituyen en verdaderos derechos adquiridos, en tanto que fueron logrados con sujeción a las leyes laborales y a la Carta Fundamental. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo

causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES El asunto se contrae a establecer la legalidad de los oficios de 28 de agosto y 22 de octubre de 2007, proferidos por el Gerente de la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza, por medio de los cuales se le denegó a la demandante el reconocimiento y pago de emolumentos autorizados por el decreto 001006 de 1º de julio de 1993 y la resolución 380 de 11 de noviembre del mismo año. En el sub-lite se encuentra acreditado que: - Elizabeth Rincón fue nombrada en el Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa como enfermera, a través de la resolución 587 de 1º de diciembre de 1982 (fls. 1, 3 cdno No. 1, 41 cdno No. 2). - Por decreto 001243 de 29 de septiembre de 1992, el Gobernador de Boyacá convirtió en establecimiento público al Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa (fls. 157 a 161, 168 a 172 cdno ppal). - El nivel salarial y prestacional que regía para el 29 de septiembre de 1992, era el contenido en la convención colectiva suscrita entre el antiguo Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa y la organización sindical SINDESS (fl. 41 cdno No. 2).

• La actora fue inscrita en el registro público de carrera administrativa, mediante resolución 14054 de 22 de septiembre de 1994 (fls. 5

cdno No. 1, 41 cdno No. 2). - El Gobernador de Boyacá, por decreto 001006 de 1º de julio de 1993, autorizó a los Directores de Hospital para proferir actos administrativos que mantuvieran los derechos adquiridos de sus servidores (fls. 162 a 165, 173 a 176 cdno ppal). Este decreto precisó que la facultad discrecional que se otorga debe sujetarse “como máximo a los siguientes reconocimientos: prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de alimentación, subsidio de transporte, bonificación por retiro voluntario, auxilio funerario, recargos nocturnos, cesantías e intereses a las cesantías” (fls. 164, 175 cdno ppal). - Con fundamento en la facultad otorgada, el Director del Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa profirió la resolución 380 de 11 de noviembre de 1993, que reconoció, a partir del 1º de enero de ese año, a sus servidores nombrados y posesionados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992, los siguientes emolumentos: prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación anual por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones, recargo nocturno, auxilio funerario, auxilio de transporte, vacaciones, prima de servicios, bonificación por retiro voluntario, cesantías e intereses a las cesantías (fls. 14 a 19 cdno ppal). - Mediante resolución 087 de 2 de julio de 2002, el Gerente de la E.S.E. Hospital Regional de Garagoa inaplicó, por inconstitucionalidad, la

resolución 380 de 1993 dictada por su predecesor (fls. 20 a 22 cdno ppal). - Por resolución 097 de 25 de julio de 2002, se rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la disposición relacionada en el párrafo anterior (fls. 23 a 24 cdno ppal). - Las disposiciones referenciadas ocasionaron que: “a partir del once (11) de noviembre de 1993 y hasta el primero (1) de julio de dos mil dos (2002) el régimen aplicable fue el establecido en la Resolución No. 380 de 1993, emanada de la Dirección, del entonces Hospital San Antonio de Padua de Garagoa” y “a partir del dos (2) de julio de dos mil dos (2002), el nivel salarial y prestacional de los empleados públicos, es el contenido en los decretos 1042 y 1045 de 1978” (fl. 41 cdno ppal). - A través del decreto 1509 de 30 de diciembre de 2004, el Gobernador de Boyacá fusionó la E.S.E. Hospital Regional de Guateque y la E.S.E. Hospital Regional de Garagoa en la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza (fls. 141 a 150 cdno No. 2). - Mediante escrito de 9 de agosto de 2007, la actora solicitó a la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza el reconocimiento y pago de los emolumentos relacionados en la resolución 380 de 1993, los cuales fueron suspendidos abruptamente (fls. 11 a 12 cdno ppal). - La E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza, por oficio acusado de 28 de agosto de 2007, denegó la petición de la

demandante porque la resolución 380 de 1993 y la normativa que le sirvió de fundamento (decreto 001006 de 1993) son ilegales e inconstitucionales. - La actora interpuso recurso de reposición contra la decisión anterior (fls. 25 a 26 cdno ppal), el cual fue resuelto de forma adversa a sus intereses, a través del oficio enjuiciado de 22 de octubre de 2007 (fl. 27 cdno ppal). La demandante considera, en síntesis, que las diversas transformaciones que sufrió el Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa no tuvieron la virtualidad de desmejorar sus condiciones laborales ni de desconocer las conquistas que, en su momento, obtuvo el Sindicato de Trabajadores de la Salud del Departamento de Boyacá, por cuanto la normativa que reorganizó el sector se encargó de mantener los derechos adquiridos. Explica que el decreto 001006 y la resolución 380 de 1993 son instrumentos que le permitieron a la administración mantener los derechos laborales que traían los empleados del Hospital “San Antonio de Padua” de Garagoa, para así dar cumplimiento a postulados superiores. Como primera medida es necesario evidenciar, que esta Corporación confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró la nulidad del decreto 001006 de 19931, porque mal hizo el Gobernador de Boyacá en autorizar a los Directores de Hospital para que establecieran discrecionalmente beneficios laborales, “que aunque encubiertos en un aparente ’mantenimiento’ de derechos adquiridos, no son más que la creación y/o modificación de factores

salariales y prestacionales”. “Y es que en múltiples pronunciamientos esta corporación ha explicado que desde la antigua Constitución de 1886 la competencia para fijar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos es concurrente entre el legislativo y el ejecutivo, luego resulta desatinado que el Gobernador del Departamento de Boyacá hubiese expedido el Decreto cuestionado facultando a Directores de Hospitales para ‘mantener’ reconocimientos salariales de contenido económico, cuando en realidad son nuevas prestaciones laborales que el legislador no ordenó al momento de reorganizar el sector salud. En ese orden, mal hizo el Gobernador de Boyacá en autorizar a los Directores de Hospitales para que establecieran discrecionalmente beneficios laborales, que aunque encubiertos en un aparente ’mantenimiento’ de derechos adquiridos, no son más que la creación y/o modificación de factores salariales y prestacionales. Basta con analizar los beneficios que por autorización del Gobernador del Departamento dieron los Directores de los Hospitales a los servidores públicos (fls. 511 a 522), y el artículo 2° del Decreto en cuestión, que limita la facultad discrecional otorgada a los Directores de los Hospitales referenciados ’máximo a los siguientes reconocimientos: Prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de alimentación, subsidio de transporte, bonificación por retiro voluntario, auxilio funerario, recargos nocturnos, cesantías e intereses a las cesantías’, para darse cuenta de que tal actuación terminó por regular un tema

prestacional y salarial que no le era dado, pues legal y constitucionalmente estos temas son del resorte del Congreso de la República”. En este pronunciamiento de la Corporación se aclaró que la ley 10 de 1990 se ocupó del tema de los derechos laborales respecto de aquellas 1 Sentencia de 9 de febrero de 2012, expediente No. 2111-2007, actor: Jaime Bernal Bernal, M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. personas que estuvieran vinculadas a entidades liquidadas en el proceso de reorganización del sector salud. “Nótese que esta normativa reguló el régimen laboral pero para aquellos empleados que por razón de la liquidación de las entidades donde prestaban sus servicios fueran incorporados a entidades departamentales o municipales, manifestando que a estos se les aplicaría el régimen salarial y prestacional propio de la respectiva entidad PERO sin disminuir los niveles de orden salarial y prestacional que venían disfrutando en la entidad liquidada. No puede ser de recibo entonces la justificación del recurrente en cuanto a que el decreto en mención pretendió proteger derechos adquiridos de los trabajadores de las entidades hospitalarias a las que se hace alusión en el acto demandado, pues los destinatarios del mismo fueron, de una parte, entidades hospitalarias respecto de las cuales no operó el fenómeno de la liquidación al que se refieren los artículos trascritos, como quiera que fueron ’creados’ como establecimientos públicos por el Decreto 1243 de 1992, y, de otra, personas jurídicas de derecho canónico y de derecho privado, que nunca fueron liquidadas o disueltas, razón por la cual era inviable

jurídicamente regular las situaciones laborales de sus trabajadores como quiera que no hacen parte del subsector oficial de la salud”. Igualmente en esa decisión se precisó que no podrían beneficiarse de las convenciones colectivas los trabajadores de los hospitales a los que hace alusión el decreto 001006 de 1993, que pasaron a ser empleados públicos en virtud del cambio de naturaleza de la entidad donde laboraban, pues al perder la calidad de trabajadores oficiales perdieron también el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo. La anterior argumentación permite inferir para el caso concreto, que: (i) El Gobernador de Boyacá al autorizar a los Directores de Hospital para que reconocieran derechos económicos a sus empleados públicos, derivados en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y Constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado. Hecho que hace que los actos derivados de esta permisión, como lo es la resolución 380 de 1993, adolezcan de ilegalidad. Es preciso evidenciar en este punto, que la administración, consciente de esta ilegalidad, inaplicó la resolución 380 de 1993 a través de la resoluciones 087 y 097 de 2002. Para la Sala, actos que por su ilegalidad debieron ser inaplicados administrativamente (resolución 380 de 1993) o declarados nulos (decreto 001006 de 1993) no pueden ser fuente de derechos laborales como los reclamados. (ii) La demandante por estar vinculada a un hospital que no fue liquidado sino transformado (Establecimiento Público – E.S.E. - E.S.E. Hospital

Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza) no es destinataria de previsiones superiores que buscaban impedir la disminución de los niveles de orden salarial y prestacional que se venían disfrutando (ley 10 de 1990 y decreto reglamentario 1399 del mismo año). A pesar de lo anterior, no sobra señalar que la jurisprudencia ha señalado que la convención colectiva puede ser fuente de derechos adquiridos, por lo menos durante el tiempo en que esta conserve su vigencia. (iii) La nueva condición de empleada pública, le impedía a la actora presentar pliego de peticiones y negociar convenciones colectivas de trabajo. Establecido que despareció del mundo jurídico la normativa fuente de la reclamación laboral y que la demandante no era destinataria de las previsiones superiores que invoca, se habrá de confirmar la decisión del a-quo que denegó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de diez (10) de noviembre de dos mil diez (2010) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso promovido por Elizabeth Rincón contra la E.S.E. Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Expediente No. 703-2011 Actor: Elizabeth Rincón