CE-15001-23-31-000-2010-01031-01(AC)-2010

RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS LABORALES - Improcedencia de la tutela excepto que el medio de defensa sea ineficaz En materia de reclamos laborales, la referida acción resulta improcedente por regla general, pues con ella no se puede pretender obtener un pronunciamiento más ágil o para evitar las cargas procesales propias de quien adelanta un proceso ordinario. Sin embargo, el juez de tutela está en el deber de analizar en cada caso la efectividad de tales medios respecto de las circunstancias específicas del demandante, en la medida en que aquéllos pueden resultar ineficaces para la defensa de los derechos vulnerados. Entre las condiciones particulares que el juez debe valorar en materia laboral, se encuentra la posible afectación del mínimo vital de la persona en cuyo favor se presenta la acción de tutela, pues si en principio esta acción resulta improcedente para reclamar el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la tutela constituye un mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales del trabajador cuando ve afectadas las condiciones mínimas para gozar de una vida digna por el incumplimiento de las obligaciones salariales por parte del empleador, circunstancia que se hace evidente en aquellos casos en los que el salario constituye la única fuente de ingreso económico de la persona y con ella sostiene a su núcleo familiar. (…) En el caso de autos se observa que las obligaciones crediticias adquiridas por el petente, son en beneficio propio, por lo que estima la Sala que la falta de pago oportuno de la acreencia reclamada, que no es una prebenda de la administración sino la justa retribución de su trabajo, lo priva de la

posibilidad de cancelar dichas obligaciones, y por ende, de evitar que las mismas en un futuro afecten su patrimonio y eventualmente el derecho al mínimo vital de su núcleo familiar. Lo anterior teniendo en cuenta que a partir de lo probado en el proceso, el accionante no posee otros recursos económicos diferentes a su salario y al retroactivo adeudado para cancelar las mencionadas obligaciones. Ahora bien, aunque el petente no está en una situación tan apremiante como la que afrontaron las personas cuyos derechos fueron amparados en las sentencias proferidas por esta Subsección el 18 de marzo y 29 de julio de 2010, estima la Sala que no sería justo para el accionante que se le negará el amparo solicitado, cuando a dos de sus pares, a quienes también el municipio homologó sus cargos y reconoció la nivelación y el pago del retroactivo correspondiente, se les tutelaron sus derechos fundamentales. Obrar en contrario significaría desconocer el derecho a la igualdad, puesto que al accionante también se le homologó su cargo y se le reconoció la nivelación de su salario con el pago del retroactivo salarial, como puede apreciarse en el Decreto No. 0502 de 2008 emitido por la Alcaldía de Tunja. Añádase a lo expuesto, que el tutelista tiene un derecho económico causado que debe ser cancelado, frente al cual las entidades responsables no pueden aducir para exonerarse de su obligación razones de índole presupuestal, pues ésta es una carga que no puede ser trasladada a los administrados, y que los mismos tampoco deben soportar en perjuicio de sus intereses económicos.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el reconocimiento de acreencias laborales, Corte

Constitucional. Sentencia T-050 de 2 de febrero de 2006. M P. Alfredo Beltrán Sierra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01031-01(AC)

Actor: ALONSO SUAREZ LARGO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada contra el fallo del 21 de julio de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual se amparo el derecho a la igualdad dentro de la acción de tutela interpuesta por el ciudadano

Alonso Suárez Largo.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de amparo.

El señor Alonso Suárez Largo, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, acudió ante el Tribunal Administrativo de Boyacá con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo digno, presuntamente lesionados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Tunja.

2. Los Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud, los hechos que se resumen a continuación: 2.1. Mediante concepto de 9 de diciembre de 2004 el Consejo de Estado determinó que los trabajadores administrativos del sector de la educación tenían derecho a que se les realice la homologación de sus cargos. En cumplimiento de

lo anterior, la Directiva N° 010 de junio de 2005 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, ordenó a las entidades descentralizadas realizar dicha homologación de cargos, la nivelación salarial correspondiente y el pago del respectivo retroactivo. 2.2. Por Oficio Nº 2008EE4934 el Ministerio de Educación Nacional avaló el estudio de homologación y nivelación salarial presentado por el Municipio de Tunja. 2.3. Mediante Decreto N° 0381 de 16 de octubre de 2008, se ordenó la homologación y nivelación salarial de todos los cargos administrativos de la mencionada dependencia del Municipio de Tunja. 2.4, Por medio del Decreto N° 0502 de 24 de octubre de 2008, se homologó al accionante en el cargo de celador y a través del parágrafo del artículo 5 de dicha normatividad se ordenó la liquidación y pago de su retroactivo. 2.5. Manifestó que el Municipio de Tunja a la fecha de presentación de la presente solicitud de amparo no ha cancelado el mencionado retroactivo argumentando problemas con el Ministerio de Educación Nacional, lo cual afecta sus derechos fundamentales, puesto que actualmente tiene que pagar el crédito adquirido con el Fondo Nacional del Ahorro para comprar la casa en la que actualmente habita con su familia, y los créditos contraídos con la cooperativa Coemased y con el Banco AV Villas (Fl. 1). Así mismo, manifiesta que por su situación económica no ha podido cancelar el impuesto predial de su vivienda. Sostiene que el Consejo de Estado en un caso similar mediante la sentencia del 18 de marzo de 20101 concedió el amparo solicitado.

3. Las Pretensiones.

Solicita el señor Alonso Suárez Largo que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo digno y en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas el pago del retroactivo al que tiene derecho.

4. Contestación de las entidades accionadas.

El Municipio de Tunja 1 Expediente 15001-23-31-000-2010-00032-00. La Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Tunja, se opuso a las pretensiones de la demanda por las consideraciones que a continuación se resumen (fls 18 a 23): Señala que no es cierto que a través de la Directiva Nº 010 de 2005 del Ministerio de Educación Nacional, se haya ordenado el pago del retroactivo por concepto de nivelación, toda vez que éste se hace a través de un acto administrativo individual previa existencia del rubro presupuestal correspondiente. Afirma que pese a que ha realizado las gestiones pertinentes para obtener los recursos a efectos de realizar el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial, hasta que no cuente con el valor total girado por el Ministerio de Educación no puede proceder a efectuar dicho pago. Manifiesta que la Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela no es mecanismo idóneo para obtener el pago de acreencias laborales, pero que sin embargo procede en algunos casos cuando se cumplan ciertas condiciones entre ellas la existencia de un perjuicio irremediable. Afirma que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, como es la vía ordinaria correspondiente, y que no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, motivo por el cual la acción de tutela no tiene vocación de

prosperidad. El Ministerio de Educación Nacional La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, en oficio visible en los folio 52 manifestó que la competencia para el pago del retroactivo por concepto de homologación radica en el Municipio de Tunja, por lo que solicitó se le excluya del trámite de la tutela.

5. Fallo de Primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 21 de julio de 2010, amparó el derecho a la igualdad invocado por el accionante en el escrito de tutela por los argumentos que se exponen a continuación (Fls. 56-62): Luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado, manifiesta que si bien es cierto que el demandante recibe una asignación salarial también está ante una retención permanente e indefinida de una parte del salario, como lo es el retroactivo, circunstancia que lo afecta y que puede ser protegida por vía de tutela.

Señala que el Municipio de Tunja cuenta con los recursos necesarios para atender el pago del retroactivo o por lo menos para empezar a realizarlo desde septiembre de 2009 según lo manifestado por el Ministerio de Educación Nacional en la contestación de la demanda. Sostiene que, a pesar de que el Municipio de Tunja recibió por parte del Ministerio de Educación Nacional la orden de iniciar el proceso de pago del retroactivo, este injustificadamente ha desatendido dicha orden. Manifiesta que el accionante tiene a su cargo varios créditos que mensualmente debe pagar, por lo cual se evidencia que se encuentra en una situación critica que podría ser solventada con el pago del retroactivo que se le adeuda.

Por lo anterior, niega la acción de tutela frente al Ministerio de Educación Nacional y ampara el derecho a la igualdad del accionante, con respecto al Municipio de Tunja ordenándole que en el término de un mes proceda a pagar el retroactivo.

6. La impugnación El Municipio de Tunja a través de su apoderado manifestó su desacuerdo respecto a la decisión de primera instancia, por las razones que se resumen a continuación (Fls 66-69): Manifiesta que la entidad que apodera no es responsable de la morosidad del accionante en el pago de sus créditos ni de haber puesto en peligro su mínimo vital. Afirma que el fallo de primera instancia no garantiza que se protejan los derechos fundamentales invocados por el accionante en la medida en que no existe certeza de que los recursos que se paguen sean utilizados por el accionante para el pago de sus créditos.

Sostiene que el Municipio de Tunja, por razones atribuibles al Ministerio de Educación Nacional, a la fecha no cuenta con la totalidad de los recursos necesarios para realizar el pago del retroactivo. Afirma, que el accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial idóneos para obtener el pago del retroactivo, de los cuales no hizo uso, por tanto, no puede ahora por vía de tutela pretender que se le pague el retroactivo. Así mismo, considera que no se configura un perjuicio irremediable puesto que a pesar de que el accionante tiene obligaciones crediticias posee capacidad de pago dada por el salario que recibe mensualmente y que en todo caso es superior al salario mínimo legal. Concluye que la acción de tutela es improcedente frente al reconocimiento de

acreencias laborales debido a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial idóneos que conllevarían a un eventual reconocimiento. Adicionalmente no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que amerite el amparo por vía de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Carácter residual de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. En este sentido, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado

que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de la improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable2.

3. Sobre la procedencia de la acción de tutela para reclamar acreencias laborales.

En materia de reclamos laborales, la referida acción resulta improcedente por regla general, pues con ella no se puede pretender obtener un pronunciamiento más ágil o para evitar las cargas procesales propias de quien adelanta un proceso ordinario. Sin embargo, el juez de tutela está en el deber de analizar en cada caso la efectividad de tales medios respecto de las circunstancias específicas del demandante, en la medida en que aquéllos pueden resultar ineficaces para la

defensa de los derechos vulnerados. 2 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. Entre las condiciones particulares que el juez debe valorar en materia laboral, se encuentra la posible afectación del mínimo vital3 de la persona en cuyo favor se presenta la acción de tutela, pues si en principio esta acción resulta improcedente para reclamar el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la tutela constituye un mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales del trabajador cuando ve afectadas las condiciones mínimas para gozar de una vida digna por el incumplimiento de las obligaciones salariales por parte del empleador, circunstancia que se hace evidente en aquellos casos en los que el salario constituye la única fuente de ingreso económico de la persona y con ella sostiene a su núcleo familiar. La Corte Constitucional ha señalado que el derecho fundamental al trabajo se concreta, entre otros, en el derecho a recibir completa y oportunamente el pago del salario4 y el juez de tutela está llamado a proteger de manera rápida y ágil al trabajador que ve afectado en su mínimo vital al dejar de percibir su salario y prestaciones sociales, por tanto la tutela es idónea toda vez que los otros medios alternativos de defensa judicial resultan normalmente inoficiosos o tardíos.

4. El caso concreto.

Problema jurídico Deberá la Sala determinar, si es procedente a través de este mecanismo residual ordenar el pago del retroactivo salarial al actor, para proteger sus derechos fundamentales a la igualdad, libre desarrollo de la personalidad y trabajo digno. Para resolver el problema jurídico propuesto, ha de precisar la Sala en primer término cuál es la real situación económica del accionante, para finalmente

concluir si es o no viable ordenar el pago del retroactivo que dice se le adeuda y le está vulnerando sus derechos fundamentales. En punto a la situación económica, el tutelante manifestó y demostró que en la actualidad tiene obligaciones crediticias contraídas con el Fondo Nacional del Ahorro, con la Cooperativa Coemased y con el Banco AV Villas (fls. 1, 8-10) así mismo debe cancelar el impuesto predial de la casa en la que habita (fl. 11). 3 “Esta Corporación ha considerado que el mínimo vital corresponde a los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia corresponda a las exigencias más elementales del ser humano.” Corte Constitucional. Sentencia T-050 de 2 de febrero de 2006. M. P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 4 Sentencia T-766 de 22 de julio de 2005. M. P.: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto De las pruebas aportadas al proceso la Sala evidencia, que si bien el demandante no está en mora en el pago de sus obligaciones crediticias, ello no impide el análisis de la real situación que lo afecta, puesto que dicho análisis no puede supeditarse a una real afectación de su mínimo vital. En efecto, aunque en principio podría pensarse que el monto de las obligaciones que tiene a cargo el tutelista no es significativo, debe tenerse en cuenta que la afectación del mínimo vital no debe analizarse mediante una valoración cuantitativa del salario o

de los gastos del empleado, porque este derecho no puede limitarse a una “valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida.”5 En el caso de autos se observa que las obligaciones crediticias adquiridas por el petente, son en beneficio propio, por lo que estima la Sala que la falta de pago oportuno de la acreencia reclamada, que no es una prebenda de la administración sino la justa retribución de su trabajo, lo priva de la posibilidad de cancelar dichas obligaciones, y por ende, de evitar que las mismas en un futuro afecten su patrimonio y eventualmente el derecho al mínimo vital de su núcleo familiar. Lo anterior teniendo en cuenta que a partir de lo probado en el proceso, el accionante no posee otros recursos económicos diferentes a su salario y al retroactivo adeudado para cancelar las mencionadas obligaciones. Ahora bien, aunque el petente no está en una situación tan apremiante como la que afrontaron las personas cuyos derechos fueron amparados en las sentencias proferidas por esta Subsección6 el 18 de marzo7 y 29 de julio de 20108, estima la Sala que no sería justo para el accionante que se le negará el amparo solicitado, cuando a dos de sus pares, a quienes también el municipio homologó sus cargos y reconoció la nivelación y el pago del retroactivo correspondiente, se les tutelaron sus derechos fundamentales. 5 Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz 6 Ver el numeral 2° de la parte motiva de esta providencia.

7 Rad.: 15001-23-31-000-2010-00032-01.Actor: Luz Marina López Wilches. C/. Ministerio de educación nacional y otro. M. P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8 Rad.: 15001-23-31-000-2010-00908-01.Actor: Carlos Ernesto Rodríguez Fúquene. C/. Ministerio de educación nacional y otro. M. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Obrar en contrario significaría desconocer el derecho a la igualdad, puesto que al accionante también se le homologó su cargo y se le reconoció la nivelación de su salario con el pago del retroactivo salarial, como puede apreciarse en el Decreto No. 0502 de 2008 emitido por la Alcaldía de Tunja (Fls. 5-7). Añádase a lo expuesto, que el tutelista tiene un derecho económico causado que debe ser cancelado, frente al cual las entidades responsables no pueden aducir para exonerarse de su obligación razones de índole presupuestal, pues ésta es una carga que no puede ser trasladada a los administrados, y que los mismos tampoco deben soportar en perjuicio de sus intereses económicos. Por las razones expuestas se confirmará la sentencia de primera instancia, que amparó los derechos fundamentales invocados por el demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: CONFIRMASE la sentencia de 21 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de la acción de tutela incoada por

Alonso Suárez Largo contra el Ministerio de Educación Nacional y Municipio de Tunja, por las razones expuestas en esta providencia. Notifíquese en legal forma a las partes Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen. COPIESE Y NOTIFIQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA