CE-15001-23-31-000-2010-11031-01-2014

RECHAZO DE DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCION – Acto complejo. Los actos de ejecución no hacen parte de éste, ni se tienen en cuenta para contabilizar el término de caducidad El acto complejo es aquél que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades, caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. Ahora bien, considera la Sala que en el asunto bajo examen, la interdependencia requerida para que se predique la existencia de un acto complejo no se evidencia, pues la declaración de estado de ruina e inminente peligro del inmueble de propiedad del actor, así como la consecuente orden de demolición, adquirió plena existencia y validez con la ejecutoria de la Resolución 141 de 22 de julio de 2009, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución 091 de 14 de mayo de 2009, proferida por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Duitama. De modo que, tanto el Oficio de 1º de octubre de 2009, mediante el cual la Secretaría de Gobierno de Duitama ordena el cumplimiento de la Resolución 091 de 2009 a la Inspección Municipal de Policía de Duitama como el Acta de “Diligencia de Demolición de obra” suscrita el 10 de febrero de 2010 por la Inspección Tercera Municipal de Policía de Duitama, son meros actos de ejecución, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de contabilizar la caducidad de la acción.

NOTA DE RELATORIA: Clasificación de los actos administrativos, Consejo de

Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de junio de 2012, Rad. 2002-01595-02, MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 15001-23-31-000-2010-11031-01

Actor: GILBERTO HIGUERA GAMBOA

Demandado: MUNICIPIO DE DUITAMA

Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra el proveído de 30 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto rechazó la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El 1º de julio de 2010, señor Gilberto Higuera Gamboa por medio de apoderada, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en contra del Municipio de Duitama – Secretaría de Gobierno; con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 091 de 14 de mayo de 2009, “Por medio de la cual se resuelve una actuación administrativa”; 141 de 22 de julio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición frente a la demolición de obra por amenaza de ruina”,

proferidas por la Secretaría de Gobierno de Duitama; el Oficio de 1º de octubre de 2009, mediante el cual la Secretaría de Gobierno de Duitama ordena el cumplimiento de unas órdenes a la Inspección Municipal de Policía de Duitama; y el Acta de “Diligencia de Demolición de obra” suscrita el 10 de febrero de 2010 por la Inspección Tercera Municipal de Policía de Duitama. I.2-. En auto de 23 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó las notificaciones correspondientes. Contra dicho auto la Procuraduría 121 Judicial II para asuntos administrativos interpuso recurso de reposición, solicitando se revoque el admisorio de la demanda y en su lugar se rechace de plano por cuanto la acción se encuentra caducada. I.3-. Mediante auto de 30 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió el recurso de reposición, diciendo: “DEJAR sin efectos el auto de 23 de febrero de 2011, por medio del cual se admitió la demanda instaurada por Gilberto Higuera Gamboa contra el Municipio de Duitama, por las razones expuestas en esta providencia y en su lugar se dispone:

1. Rechazar la demanda instaurada por el señor Gilberto Higuera Gamboa contra el Municipio de Duitama, de conformidad con el artículo 143 del C.C.A. (…)” I.4Por escrito presentado el 14 de diciembre de 2011, la apoderada del actor interpuso recurso de apelación contra el auto de 30 de noviembre de 2011, el cual

fue concedido en efecto suspensivo por auto de 15 de agosto de 2012. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Afirma el Tribunal que en el caso concreto se configura el fenómeno de la caducidad de la acción, por las siguientes razones: “(…) Debe aclararse entonces, que los dos primeros actos acusados (las Resoluciones 091 de 14 de mayo de 2009 y 141 de 22 de julio de 2009) no tienen dificultad en catalogarse como definitivos, procedentes de la voluntad última de la administración en un procedimiento policivo, los cuales deben ser observados como íntimamente ligados, por lo que constituyen un acto complejo. Empero, circunstancia diferente sucede con los demás actos acusados, puesto que el oficio de 1º de octubre de 2009, es de aquellos definidos como de trámite, al darle impulso al proceso policivo que le sigue al inmueble del demandante, lo que lo hace inviable de control jurisdiccional; lo que también le sucede al acto de demolición, pero este por ser de ejecución, al surtirse en cumplimiento de una decisión administrativa, y no como acto administrativo individualmente considerado, contrario a lo afirmado por la parte demandante, en su escrito que descorre traslado al recurso de reposición, cuando señala que con ese acto se congregan varias voluntades pertenecientes a distintos entres y por ende nace una complejidad externa. Fuerza concluir, que inadecuado fue la interpretación de nulidad de los anteriores actos, al no constituirse en actos enjuiciables, por lo que en efecto, equivocado estuvo la admisión de la demanda, al pasar

involuntariamente las anotaciones realizadas (…) (…) Bajando al caso de autos, se evidencia que el actor hizo participación en el proceso policivo que se adelantaba contra un inmueble de su propiedad desde el principio, pues de la Resolución No. 91 de 2009 (fl. 131) se le notificó personalmente el 6 de julio de la misma anualidad, tanto así, que interpuso recurso de reposición en término contra la anterior decisión (fl. 134-128), la que fue resuelta con la Resolución No. 141 de 22 de julio de 2009 y notificada personalmente el 29 de julio de 2009 (fl. 146), lo que da luces que el interesado estuvo suficientemente informado de la decisión de demolición, por lo que al quedar ejecutoriada la decisión anterior, es decir, el 31 de agosto de 2009 (fl. 159) y es desde esa fecha que se debe computar el término de caducidad. Teniendo como punto de partida para computar la caducidad de la acción la de la notificación personal de acto administrativo que puso fin a la vía gubernativa, queda probada la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues hasta el momento de la presentación de la demanda – 1 de julio de 2010 -, está más que superado el término de cuatro meses establecidos en la ley para el efecto. (…)” III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Actor apeló el auto de 30 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, argumentando lo siguiente: “Considero que se trata de un acto complejo, porque la demolición está

compuesta por dos actos, uno el de la decisión mediante la providencia respectiva, y, otra los actos de ejecución de la misma, razón por la cual si se cuenta a partir de la demolición que fue el acto que creo el perjuicio y no desde la providencia respectiva; pues si existe el control de legalidad, para evitar incurrir en error con las decisiones judiciales y/o administrativa, también puede cambiarse la decisión en el intervalo entre la decisión y la ejecución; de allí se puede colegir que existe una diferencia, en el caso que nos ocupa, máxime que en reiteradas oportunidades el Municipio había manifestado su interés en la misma decisión, sin que la hubiere ejecutado, y que aún con la demolición tenía que observar la viabilidad de la misma, con el concepto de un experto, el cual no tuvo en cuenta; y por ello se debe revocar dicha decisión.” IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Observa la Sala, que el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos de demolición de un bien de su propiedad, los cuales clasifica como Acto Complejo, diciendo: “En la situación Sub examine, es perfectamente aplicable la TEORÍA DEL ACTO COMPLEJO, toda vez que concurren los elementos para su ocurrencia, dado que la Actuación de la Administración se surtió en diferentes etapas con un mismo fin, que se inició a través de la Resolución 091 de 14 de mayo de 2009, proferida por la Secretaría de Gobierno Municipal de Duitama, mediante la cual se declaró en estado de ruina e inminente peligro el inmueble en mención, y se ordenó su demolición, pasando luego por la Resolución No. 141 de 22 de julio de

2009, preferida por la Secretaría de Gobierno Municipal de Duitama, que confirmó por vía de reposición la mencionada resolución, luego por acto de fecha 1 de octubre de 2009, a través del que el Secretario de Gobierno comisionó a la autoridad de policía INSPECCIÓN TERCERA MUNICIPAL DE DUITAMA para finalmente surtir la ejecución del acto realizando la demolición, y de esta forma materializar la intención de la Administración el día 10 de febrero de 2010.” En tal sentido, indica que el término de caducidad de 4 meses, señalado en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., debe contarse a partir del 10 de febrero de 2010, razón por la cual la acción no ha caducado, máxime si se tiene en cuenta que la solicitud de conciliación se presentó el día 7 de mayo de 2010 y se surtió el día 16 de junio del mismo año, término durante el cual operó el fenómeno de la interrupción de la caducidad. Ahora bien, esta Corporación en reiteradas ocasiones se ha referido a la clasificación de los actos administrativos exponiendo lo siguiente1: “(….) De otro lado, se encuentra la distinción entre los “actos resolutorios (definitivos)” y los de “trámite” la cual se origina en el procedimiento administrativo para su expedición: mientras que los actos de trámite son aquellos que se profieren en el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, siendo necesarios para llegar a la decisión; los actos definitivos son los que resuelven de fondo la cuestión, y con los

cuales se concluye o finaliza el trámite. Esta distinción incide en análisis de la “impugnabilidad” de los actos en sede judicial, pues en principio los actos de mero trámite no son demandables, salvo que afecten un derecho particular, y los actos definitivos por regla general se pueden impugnar judicialmente. Cabe precisar que siempre que se acuda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para controvertir un acto administrativo, sea cuales fueren sus características, se debe cumplir con el (los) requisito (s) de procedibilidad que el ordenamiento jurídico establece –según el caso- , tal y como ocurre con el agotamiento de la vía gubernativa. A esta distinción de actos administrativos, se suma una tercera categoría, la de los actos de ejecución, que son aquellos que le dan eficacia al acto definitivo, permitiendo que éste realmente se materialice y cumpla sus fines. En tratándose de actos de carácter individual o concreto, el acto de ejecución, a su vez, constituye el vehículo entre la administración y el particular, en la medida en que muchas veces dicho acto se traduce en la efectiva comunicación al interesado del contenido de la decisión definitiva. En este punto se resalta que “la consecuencia directa y caracterizadora del acto administrativo de contenido unilateral, surgida a partir de la exigencia decisoria que emana de su concepto, es la que se traduce en una manifestación de voluntad con fuerza efectiva, lo que implica para las autoridades la generación, por consecuencia, de obligaciones unilaterales o de realización de las operaciones materiales indispensables, con el propósito de hacer eficaz o ejecutorio en el

ámbito externo de la administración lo dispuesto en el acto correspondiente”2. Una tercera clasificación de los actos administrativos, es la que los divide en actos simples, complejos y colectivos. Se entiende a los primeros como aquellos que son dictados por un solo órgano (sea individual o colegiado) que funge como unidad estructural. A su turno, los actos complejos, son aquéllos que resultan del concurso de la voluntad de varios órganos de la administración. “En estos actos complejos todas las voluntades se funden y unifican en una sola voluntad. Las voluntades que concurren a formar el acto complejo 1 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. Sentencia de 7 de junio de 2012. M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad. Núm. 200201595-02 2 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. “Tratado de Derecho Administrativo”.

Tomo II: acto administrativo. Universidad Externado de Colombia. Cuarta

edición, 2003. Bogotá D.C. pueden ser de varios órganos del mismo ente o de entes públicos distintos; pero tanto en uno como en otro caso es indispensable la unidad de contenido y la unidad en el fin de las distintas voluntades que se funden para formar un solo acto” 3Finalmente, en el acto colectivo también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se unen solamente en una única declaración permaneciendo jurídicamente autónomas.4” (Negrillas fuera del texto) Como se lee, el acto complejo es aquél que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la Administración, ya sea de una misma entidad o de

varias entidades, caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. Ahora bien, considera la Sala que en el asunto bajo examen, la interdependencia requerida para que se predique la existencia de un acto complejo no se evidencia, pues la declaración de estado de ruina e inminente peligro del inmueble de propiedad del actor, así como la consecuente orden de demolición, adquirió plena existencia y validez con la ejecutoria de la Resolución 141 de 22 de julio de 2009, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución 091 de 14 de mayo de 2009, proferida por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Duitama. De modo que, tanto el Oficio de 1º de octubre de 2009 (Fol 162), mediante el cual la Secretaría de Gobierno de Duitama ordena el cumplimiento de la Resolución 091 de 2009 a la Inspección Municipal de Policía de Duitama como el Acta de “Diligencia de Demolición de obra” (Fol.213) suscrita el 10 de febrero de 2010 por la Inspección Tercera Municipal de Policía de Duitama, son meros actos de ejecución, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de contabilizar la caducidad de la acción. Así las cosas, como quiera que el actor se notificó personalmente de la Resolución 141 de 22 de julio de 2009, el día 29 de julio de 2009 como consta a folio 146 del expediente, el término de 4 meses de que trata el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. empezó a correr el día jueves 30 de julio de 2009 y culminó el lunes 30 de

noviembre del mismo año, encontrándose así caducada la acción para el momento en que se presentó la demanda, esto es, el 1º de julio de 2010 (Fol. 63 anverso). 3 DÍEZ, Manuel María, “Derecho Administrativo”. Tomo II: Organización Administrativa, Actos Administrativos. Bibliográfica Omeba. EditoresLibreros. 1965. Buenos Aires Argentina (página 214). 4 Ibídem, página 215. Por las razones anteriores, la Sala confirmará la providencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : PRIMERO: CONFÍRMESE el proveído recurrido, esto es, el auto de 30 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente en comisión