CE-15001-23-33-000-2013-00219-01(2382-13)-2014

RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria / NULIDAD ACTO GENERAL - Supresión de cargos / ACTO PARTICULAR - Desaparición de fundamento de derecho / SITUACION JURIDICA PARTICULAR - Caducidad Debe la Sala indicar que si bien es cierto, con la declaratoria de nulidad del acto general, mediante el cual se autorizó la mencionada reestructuración, desaparecieron los fundamentos de derecho en los que se fundaban los actos particulares, también lo es que dicha declaración por si sola no afecta las situaciones jurídicas particulares que se consolidaron bajo su vigencia. Lo anterior, en razón a que los efectos de la nulidad y del decaimiento son diferentes, dado que éste último opera hacia el futuro, es decir, no afecta las situaciones consolidadas con anterioridad a la pérdida de fuerza ejecutoria. Por tanto, las situaciones que se consolidaron antes de haberse proferido el fallo que declaró la nulidad del acto general permanecen incólumes, en razón a que el acto que desvinculó al actor ya se encontraba en firme y ejecutado, y sólo podían desaparecer como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto particular y concreto que afectó su situación jurídica, lo que no se llevo a cabo dado que el referido acto no fue demandado en su oportunidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 244

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00219-01(2382-13)

Actor: OSWALDO PEREZ OLMOS Demandado: MUNICIPIO DE SOGAMOSO - BOYACA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el Auto de 26 de abril de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad.

LA DEMANDA El señor Oswaldo Pérez Olmos, mediante apoderado, de conformidad con el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A., interpuso demanda con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con el fin de obtener la nulidad del Oficio Nº 120-7526 de 21 de noviembre de 2012, mediante el cual la Alcaldesa (E) de Sogamoso negó el reintegro al cargo que venía ocupando. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al Municipio de Sogamoso, Boyacá a reintegrarlo al cargo que desempeñaba o a uno de igual o superior categoría, con la declaración de que no existió solución de continuidad en el servicio, así como al pago de los salarios, incrementos salariales, primas, vacaciones, cesantías y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento de su retiro hasta cuando sea reintegrado, considerando la variación anual del índice de precios al consumidor – IPC, y darle cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y siguientes del CPACA.

Como pretensión subsidiaria solicitó declarar que los actos administrativos de retiro del servicio han perdido “fuerza obligatoria”. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El señor Oswaldo Pérez Olmos, prestó sus servicios al Municipio de Sogamoso (Boyacá) en un cargo de la planta de personal de la Administración Municipal. El fundamento de la reestructuración administrativa que implicó el retiro del servicio del actor fue el Acuerdo Nº 076 de 17 de diciembre de 1996, por medio del cual se otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde de Sogamoso, Boyacá. El Tribunal Administrativo de Casanare en Descongestión, mediante sentencia de 10 de mayo de 2012, declaró la nulidad del Acuerdo en mención, razón por la cual se configuró el decaimiento del acto administrativo particular que retiró del servicio al señor Pérez Olmos. Si bien es cierto, los actos administrativos que retiraron del servicio al actor no han salido de la vida jurídica, también lo es que, han perdido fuerza ejecutoria al desaparecer los fundamentos de derecho, lo que implica el reintegro y pago de los salarios y demás prestaciones reclamadas por el demandante. De no ser viable el reintegro y el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir, se debe reconocer y pagar una indemnización porque la Administración actuó de forma irregular al retirar de manera injustificada al demandante, configurándose una responsabilidad del Estado por falla en el servicio. AUTO APELADO Mediante Auto de 26 de abril de 2013 el Tribunal Administrativo de Boyacá, rechazó la demanda incoada, con fundamento en lo siguiente (fls. 17 a 22):

En las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de reintegro, se debe demandar el acto administrativo que afecta directamente al empleado, es decir, el que de forma particular contiene el retiro del servicio.1 De la revisión de la demanda, se observa que no fue demandado el acto administrativo a través del cual se retiró del servicio al demandante del cargo que ocupaba en la planta de personal de la Administración Municipal de Sogamoso porque el Oficio Nº 120-7526 de 21 de noviembre de 2012, no fue el que de manera directa dispuso el retiro del servicio del empleado. El Oficio acusado (Oficio No. 120-7526 de 21 de noviembre de 2012), no es susceptible de control judicial conforme a lo establecido en el artículo 92 del C.P.A.C.A., pues no es un acto por medio del cual se decida la excepción de pérdida de ejecutoriedad, ya que en la petición que le dio origen no se advierte una oposición en estricto sentido a la ejecución del acto de desvinculación del actor, en razón a que lo solicitado fue el reintegro al servicio después de 15 años de desvinculación. Así las cosas, debió demandarse el acto particular derivado del Acuerdo 076 de 13 de diciembre de 1996 y a su vez solicitar la inaplicación de ese acto general por ilegal e inconstitucional, dentro del término de caducidad respectivo. La declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 076 de 17 de diciembre de 1996, no implica que sean nulos los actos particulares que se derivan de éste; por lo que el 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 29 de abril de 2004,

No. Interno. 4188-2003, M.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. acto demandado no tiene un nexo con las pretensiones ni con los hechos de la demanda, dado que para solicitar el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir, se debió demandar el acto particular y concreto que lo desvinculó del servicio. En consecuencia, como los actos particulares y concretos que desvincularon al actor de la planta de personal de la Administración Municipal de Sogamoso, fueron proferidos entre 1997 y 1998, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducado. EL RECURSO El apoderado del demandante, mediante escrito visible a folios 28 a 30, interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, al considerar que: La argumentación del A quo es incorrecta porque del libelo introductorio se puede inferir que el conflicto surge de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que retiraron del servicio al demandante, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996. En la demanda no se está controvirtiendo la legalidad de los actos administrativos que en 1996 retiraron del servicio al actor sino los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria de los mismos; y por tanto, se debe tener claro que, al haber sido declarado nulo el mencionado Acuerdo pierden obligatoriedad los actos administrativos que se expidieron con fundamento en éste. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta no ha caducado, toda vez que, no se están atacando los actos de 1996 y 1997 sino el

oficio del año 2012, en el cual se resolvió la solicitud a la que hace alusión la demanda instaurada. El Tribunal no puede rechazar de plano la demanda, haciendo referencia a una supuesta caducidad de la acción frente a actos que no han sido demandados. No es de recibo el argumento del A quo según el cual el Oficio demandado no es susceptible de control judicial, pues, el artículo 92 del C.P.A.C.A., hace referencia a la oposición de la ejecución de un acto administrativo cuando ha perdido fuerza ejecutoria. Lo que se pretende es que se declare que los actos administrativos particulares han perdido obligatoriedad como consecuencia de la nulidad del acto general porque el retiro del servicio quedó sin sustento jurídico; además del reintegro y pago de las acreencias laborales o la indemnización de perjuicios por la actuación irregular de la entidad pública, a través de la posibilidad de acumular pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa. Para resolver se, CONSIDERA Previo a plantear el problema jurídico, debe la Sala indicar que la providencia recurrida se encuentra dentro de las enlistadas en el artículo 243 del C.P.A.C.A. y por lo tanto, de conformidad con el artículo 244 ibídem, el recurso se decidirá de plano. El problema jurídico a resolver, se contrae a precisar si la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Oswaldo Pérez Olmos, se encuentra o no caducada. En el Sub judice el actor demanda el Oficio No. 120-7526 de 21 de noviembre de 2012, mediante el cual la Alcaldesa (E) del Municipio de Sogamoso negó la

solicitud de reintegro al cargo que desempeñaba y el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir, petición que realizó con fundamento en la declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996 y como consecuencia, la pérdida de ejecutoria de los actos que lo retiraron de la planta de personal de la Alcaldía Municipal. Respecto de la excepción de pérdida de ejecutoria de los actos administrativos, planteada por el demandante en el recurso de apelación, el artículo 91 del CPACA señala: “Artículo 91. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…)

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

(…)”. En el escrito de apelación, el demandante argumenta que la declaratoria de nulidad del acto general, que reestructuró la planta de personal del Municipio, trae como consecuencia la nulidad del acto administrativo particular que lo retiró del servicio, toda vez que decaen los fundamentos de derecho que dieron lugar a éste. Al respecto, debe la Sala indicar que si bien es cierto, con la declaratoria de nulidad del acto general, mediante el cual se autorizó la mencionada reestructuración, desaparecieron los fundamentos de derecho en los que se fundaban los actos particulares, también lo es que dicha declaración por si sola no afecta las situaciones jurídicas particulares que se consolidaron bajo su vigencia.

Lo anterior, en razón a que los efectos de la nulidad y del decaimiento son diferentes, dado que éste último opera hacia el futuro, es decir, no afecta las situaciones consolidadas con anterioridad a la pérdida de fuerza ejecutoria. Si en gracia de discusión se aceptara que con ocasión de la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en Descongestión, que declaró la nulidad del Acuerdo 076 de 17 de diciembre de 1996, el acto administrativo particular mediante el cual el actor fue retirado del servicio, perdió los fundamentos de hecho y de derecho que lo sustentaban, los efectos se cuentan hacía el futuro, esto es, después de la fecha en que fue proferida la mencionada sentencia. Por tanto, las situaciones que se consolidaron antes de haberse proferido el fallo que declaró la nulidad del acto general permanecen incólumes, en razón a que el acto que desvinculó al actor ya se encontraba en firme y ejecutado, y sólo podían desaparecer como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto particular y concreto que afectó su situación jurídica, lo que no se llevo a cabo dado que el referido acto no fue demandado en su oportunidad. Así las cosas, el accionante debió demandar el acto administrativo que inicialmente lo retiró del servicio, porque fue éste el que generó una situación jurídica específica, dado que la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general no afecta la presunción de legalidad de los actos particulares que lo retiraron definitivamente del servicio como consecuencia del proceso de reestructuración, máxime cuando éstos se ejecutaron hace 16 años.

De conformidad con las anteriores consideraciones y en consonancia con las pretensiones de la demanda (a título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir), se debió demandar, en la oportunidad procesal correspondiente, el acto particular que lo retiró del servicio, el cual según los hechos de la demanda surtió efectos en el año de 1997. Sobre el particular, esta Sección ha indicado que2: “(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general.”. En ese orden, como quiera que el Oficio demandado no afectó la situación jurídica particular del demandante y frente al acto que lo retiró del servicio se configuró la caducidad, puesto que se ejecutó en el año de 1997, es del caso confirmar la

decisión del A quo en el sentido de rechazar la demanda por caducidad. Por último, y en atención a que la demanda fue presentada con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, observa la Sala que tal acumulación no es procedente porque no cumple con uno 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto 5 de diciembre de 2002, Exp. No. 3875-02., C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. de los requisitos previstos en el artículo 165 del CPACA3, según el cual se podrán acumular pretensiones siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad respecto de alguna de ellas, y por tanto como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducado no es posible aplicar esa normativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, RESUELVE CONFÍRMASE el Auto de 26 de abril de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual rechazó la demanda interpuesta por el señor Oswaldo Pérez Olmos contra el Municipio de Sogamoso, Boyacá. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

3 “Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

(…)”