CE-15001-23-33-000-2013-00835-02(4317-15)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE

TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación /

APLICACIÓN INTEGRAL DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

EN PENSIONES EN LA LIQUIDACIÓN PENSIONAL – Procedencia / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / INCLUSIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN – Favorabilidad y falta de oposición de la contraparte La Sala considera que en el presente caso, la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en tal medida, en esta instancia correspondería dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, referida en párrafos precedentes, en la medida que aquella se constituye en precedente obligatorio para los casos que guardan identidad fáctica y que se encuentran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada, como sucede en el sub judice, dado que la providencia apelada no ha quedado ejecutoriada; (ii). Por lo tanto, la pensión de la demandante, en principio, debería liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, a la fecha de entrada en vigor de la mentada Ley; (iii). No obstante, lo anterior, en este caso se advierte que

CAJANAL liquidó la pensión de la señora demandante aplicando en su integridad la Ley 100 de 1993 y estableciendo el monto de la pensión en el 85% del Ingreso Base de Liquidación; (iv). En este orden de ideas, la Sala considera que la liquidación pensional efectuada por CAJANAL con fundamento en la ley 100 de 1993 resulta más favorable para la demandante que la aplicación del régimen de transición. (…). Por lo anterior, resulta claro que, si bien la demandante tendría derecho a que su pensión se liquide de acuerdo con la tasa de reemplazo del 75% prevista en la Ley 33 de 1985, lo cierto es que en este caso particular y concreto no es posible desmejorar la situación de la demandante, debiéndose respetar la congruencia de la demanda, toda vez que este aspecto no fue objeto de controversia, por lo tanto, se mantendrá el reconocimiento pensional contenido en los actos demandados con fundamento en la tasa del 85% prevista en la Ley 100 de 1993 para no afectar el monto reconocido por la entidad demandada. (…). Se observa que la entidad demandada incluyó como factores computables en la liquidación de la pensión de la demandante, la asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad, los cuales efectivamente se encuentran consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se efectuaron cotizaciones para pensión, de modo que no hubo un desconocimiento de sus derechos pensionales y, por ende, los cargos formulados no se encuentran llamados a prosperar; (ix). Adicionalmente, se observa que la demandante efectuó cotizaciones para pensión sobre el factor

denominado bonificación por compensación durante el año 1997 y este factor fue tenido en cuenta para liquidar la pensión. Al respecto se advierte que, aun cuando este factor no se encuentra enlistado en el Decreto 1158 de 1994, lo cierto es que, al haber sido incluido por la entidad demandada, no es posible desmejorar la situación inicial de la demandante, pues en este caso no se presentó demanda de reconvención ni se formuló reparo alguno al respecto por parte de la UGPP frente a la inclusión de ese factor; (ix). Así las cosas, la Sala encuentra que la pensión de la demandante se liquidó en debida forma, aplicando el régimen más favorable, de conformidad con lo establecido en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores computables aquellos sobre los cuales cotizó, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994, sin dejar de incluir algún factor que legalmente debiera haber sido tenido en cuenta; (x). Por lo tanto, no resulta procedente ordenar la reliquidación de dicha prestación y, en tal medida, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto administrativo demandado, en consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César

Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 34 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 288 / DECRETO 1158 DE 1994

COSTAS PROCESALES – Concepto / CONDENA EN COSTAS – Criterio

objetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia toda vez que no se demostró su causación dado que la decisión adoptada obedece al cambio jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 –

ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00835-02(4317-15)

Actor: MARÍA BEATRIZ BARRERA DE ROJAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL (UGPP)

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 24 de agosto de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora María Beatriz Barrera de Rojas actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la UGPP, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). La nulidad parcial de la Resolución No. 3628 de 18 de febrero de 2004, a través de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de la demandante, teniendo en cuenta los factores señalados

en el Decreto 1158 de 1994, devengados entre el 1º de abril de 1994 y la fecha en que se solicitó el reconocimiento de la pensión. (ii). La nulidad de la Resolución No. UGM 38554 de 15 de marzo de 2012, mediante la cual se negó la solicitud de reliquidación de la pensión con el 75% de promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios. 1 Folios 3 a 16 (iii). En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a reliquidar la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme al artículo 1º de la Ley 33 de 1985. (iv). Que se paguen de manera indexada las diferencias retroactivas en las mesadas que resulten de la reliquidación de pensional solicitada. (v). Que se reconozcan intereses conforme al artículo 192 del C.P.A.C.A. y se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). La señora María Beatriz Barrera de Rojas nació el 28 de julio de 1945 y cumplió 55 años de edad el 28 de julio de 2000. (ii). Laboró al servicio del Estado desde el 2 de febrero de 1971 hasta el 1º de junio de 2004 en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. (iii). Contaba con más de 15 años de servicios y 35 años de edad para el 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley

100 de 1994. (iv). Mediante Resolución No. 3628 de 18 de febrero de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció la pensión de vejez en cuantía de $1.711.089, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación (IBL) consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y un porcentaje de liquidación del 75%, además, incluyó como factores salariales la asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad, señalados en el Decreto 1158 de 1994 y se condicionó el disfrute al retiro definitivo del servicio. (v). En la liquidación de la pensión no se incluyeron los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, inventivo por desempeño grupal, factor salarial de vacaciones y factor nacional por desempeño. (vi). Mediante Resolución No. 3922 de 12 de mayo de 2004, la DIAN retiró del servicio a la demandante como consecuencia del reconocimiento de la pensión de vejez. (vii). El día 6 de septiembre de 2011, la demandante elevó solicitud de reliquidación de su pensión ante la UGPP, con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios. (viii). Mediante Resolución No. 38554 de 15 de marzo de 2012, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de la demandante. 1.3. Normas violadas y concepto de violación2 En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 2, 13 y 53 de la Constitución Política, artículo

36 de la Ley 100 de 1993 y artículo 1º de la Ley 33 de 1985. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que la entidad demandada desconoció el principio de favorabilidad y el principio de inescindibilidad normativa, en virtud del cual, la Ley 33 de 1985 se debía aplicar en su integridad para efectos de liquidar la pensión del demandante. Manifestó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y tenía una expectativa legítima de adquirir el derecho a su pensión conforme al régimen anterior, cuando entró en vigencia esta Ley, por lo tanto, se le deben respetar las condiciones establecidas en la Ley 33 de 1985, incluyendo el IBL de la pensión. Citó algunas sentencias que consideró aplicables al caso, incluyendo la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 dentro del proceso 7509-01 (C. P. Víctor 2 Folios 7 a 16. Hernando Alvarado Ardila) e indicó que para liquidar la pensión se deben tener en cuenta como factor salarial todas las sumas percibidas de forma habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación. Además, invocó los principios de progresividad y de primacía de la realidad sobre las formalidades.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3

La UGPP, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho pues fueron proferidos con observancia del ordenamiento

jurídico superior. Citó la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y manifestó que el para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, se debe aplicar el Ingreso Base de Liquidación consagrado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en virtud de los principios de solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional, conforme al artículo 48 de la Constitución Política. Afirmó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición y, por ende, le son aplicables las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto o porcentaje de liquidación de la pensión, sin embargo, para determinar el ingreso base de liquidación se deben tener en cuenta solo aquellos factores salariales sobre los cuales se realizaron las cotizaciones, de conformidad con lo previsto en los Decretos 691 y 1158 de 1994. Indicó que conforme al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, la interpretación hecha por la Corte Constitucional sobre el régimen de transición se debe aplicar de forma preferente. 3 Folios 128 a 140. Formuló las siguientes excepciones: i) Incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP – Falta de pronunciamiento previo en vía administrativa, indicando que esta entidad no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el tema ya que los actos acusados son de CAJANAL; ii) Inepta Demanda por falta de los presupuestos procesales, debido a que el demandante no estimó adecuadamente la cuantía; iii) Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, reiterando que el demandante no tiene derecho a la

reliquidación pensional solicitada; iv) Inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y; v) Prescripción, en relación con las sumas causadas con más de 3 años de anterioridad a la presentación de la demanda. Además, solicitó declarar probada de oficio cualquier otra excepción que se encuentre configurada en el proceso.

3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA El día 28 de abril de 2014, la UGPP formuló llamamiento en garantía4 contra la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN, entidad empleadora de la demandante y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 2 de julio de 20145, lo negó por considerarlo improcedente.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación6, el cual fue resuelto por esta Corporación a través de providencia de 1º de octubre de 20147, la cual confirmó en su integridad el auto impugnado.

4. AUDIENCIA INICIAL 8

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 5 de junio de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 4 Folios 121 a 127. 5 Folios 143 a 146. 6 Folios 151 a 155. 7 Folios 167 a 173. 8 Folios 202 a 2011ª. 4.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró no probadas las excepciones de “Incumplimiento del requisito de procedibilidad” e “Ineptitud sustantiva de la demanda” que formuló la UGPP.

Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 4.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio se delimitó el problema jurídico, el cual se hizo consistir, de una parte, en determinar si la demandante efectivamente percibió o no los salarios y prestaciones que solicita se incluyan en la liquidación de su pensión y, de otra parte, establecer cuál es el régimen pensional aplicable al demandante y qué norma se debe tener en cuenta para efectos de liquidar la pensión, esto es, la Ley 33 de 1985 o el Decreto 1158 de 1994, teniendo en cuenta la vinculatoriedad de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que se han referido al tema. De igual forma, el Tribunal señaló que, con fundamento en lo anterior, se deberá establecer si en el presente caso hay lugar o no a acceder a las pretensiones de la demanda.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN PRIMERA

INSTANCIA La Procuraduría 46 Judicial II para asuntos Administrativos de Tunja rindió concepto en primera instancia9, en el cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. Consideró que de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, el demandante tiene derecho a que su pensión se liquide incluyendo como factores salariales la asignación básica, incremento por antigüedad, factor 9 Folios 232 a 236. salarios por vacaciones, prima de vacaciones, bonificación pro servicios y prima de navidad, pero sin incluir los factores de bonificación por recreación, sueldo de vacaciones, incentivo por

desempeño grupal e incentivo por factor nacional, pues las normas que los regulan señalaron de manera expresa que no constituirían factor salarial.

6. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA10

El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i). Sostuvo que las sentencias de unificación del Consejo de Estado tienen carácter vinculante, conforme a lo señalado en las sentencias C-713 de 2008, C-634 de 2011, C-836 de 2001 y T-46 de 2013 de la Corte Constitucional. (ii). Manifestó que en virtud del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las pensiones de los beneficiarios de ese régimen deben ser liquidadas aplicando en su integridad las disposiciones del régimen anterior que ,en el caso del demandante, es la Ley 33 de 1985, además, indicó que de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, proferida dentro del proceso 25000-23-25-000-200607509-01, las pensiones reconocidas conforme a la Ley 33 de 1985 deben ser liquidadas incluyendo como factores computables la totalidad de los devengados por el trabajador durante el último año de servicios de forma habitual y periódica, como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, a menos que la Ley expresamente les haya quitado el carácter salarial. (iv). Consideró que en este caso no es aplicable la sentencia C-258

de 2013 porque allí solo se analizó el régimen pensional de los congresistas y magistrados de altas cortes. 10 Folios 243 a 255. (v). De igual forma, consideró que no es aplicable la sentencia SU230 de 2015, pues fue proferida en sede tutela dentro de un caso particular en el que se dio a la sentencia C-258 de 2013 un alcance que no tenía, pues en esta se delimitó su alcance al régimen pensional especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. (vi). En consecuencia, atendiendo al criterio de la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante con el promedio de lo devengado por el demandante durante el último año de servicios e incluyendo como partidas computables, el sueldo básico, incremento por antigüedad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios, pero excluyó los factores de vacaciones, indemnización por vacaciones bonificación por recreación, factor nacional, incentivo por desempeño grupal y factor salarial de vacaciones, por no tener carácter salarial. (vii). Además, declaró la prescripción trienal, de las diferencias resultantes de la reliquidación pensional, desde el 6 de septiembre hacia atrás, y ordenó el descuento de aportes para pensión sobre las sumas que se ordenó incluir en la liquidación, frente las cuales no se hubiesen efectuado cotizaciones.

7. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP11 interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la

demanda, con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación de la demanda. Al respecto, afirmó que la pensión de la demandante, como beneficiaria del régimen de transición se liquidó teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión consagrados en la normatividad anterior, sin embargo, manifestó que de acuerdo con la sentencia C-258 de 2013 debe entenderse por monto el porcentaje 11 Folios 261 a 267. de liquidación o tasa de remplazo, mientras que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, sino que, se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, el cual señaló expresamente cuáles son los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar la pensión. Indicó que debe existir correspondencia entre lo cotizado y la pensión reconocida o liquidada, en virtud de los principios de solidaridad, eficiencia, sostenibilidad del sistema pensional, además, manifestó que la C-258 de 2011 debe ser aplicada de forma preferente, toda vez que, allí se interpretó el régimen de transición, además, indicó que esa interpretación fue acogida y reafirmada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, por lo que debe ser aplicada al presente caso. Finalmente, adujo que en este caso no resultaba procedente imponer condena en costas a la entidad demandada, toda vez que, las pretensiones prosperaron solo parcialmente.

8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 8.1. La entidad demandada12 reiteró brevemente los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

8.2. La demandante no presentó alegatos de conclusión. 8.3. El Ministerio Público, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 12 Folios 304 y 305. 13 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32814 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en la apelación.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia apelada en cuanto ordenó reliquidar la pensión de

jubilación de la señora María Beatriz Barrera de Rojas, incluyendo como factores salariales el sueldo básico, incremento por antigüedad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios devengados durante el último año de servicios, en su calidad de beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de 14 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.»

transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199315. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que debe existir entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales16, fijó una regla general y dos subreglas en 15 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se

ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para

los aportes durante el último año de servicio".» 16 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia

de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que