CE-15001-23-33-000-2014-00223-01(AP)A-2017

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Confirma medida cautelar / PREVALENCIA POR LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTESobre los derechos adquiridos mediante contratos de concesión minera y actos administrativos que otorgan las autoridades ambientales / RIESGOS DE AFECTACIÓN AL ECOSISTEMA DE PÁRAMO - La configuración de los daños podrían conducir a la pérdida de regularidad del recurso hídrico y un detrimento de los recursos naturales / TÍTULO MINERO - La oponibilidad de los recurrentes no es procedente por aplicación del principio de precaución ambiental / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL - Su aplicación está por encima del derecho individual que conlleva a los derechos generales a un ambiente saludable y a un desarrollo sostenible [P]ara la Sala no son de recibo los argumentos de los recurrentes relacionados con los derechos adquiridos en virtud de la existencia de un contrato de concesión debidamente suscrito y una licencia ambiental que se encuentra en firme, pues por mandado constitucional la protección al medio ambiente deberá prevalecer respecto a los derechos adquiridos mediante contratos de concesión minera y actos administrativos que otorgan las autoridades ambientales para el desarrollo de proyectos de exploración y explotación minera (licencia ambiental). (…). En suma, pese a que en el presente caso existe una incertidumbre respecto a los riesgos que genera el desarrollo de la actividad minera para el recurso hídrico y el equilibrio ecológico, es evidente que atendiendo las características propias de los ecosistemas estratégicos donde se encuentra el título minero FGD141, de configurarse los riesgos de afectación al ecosistema de páramo, los daños podrían

conducir a la pérdida de regularidad del recurso hídrico y un detrimento de los recursos naturales. Por última, comparte la Sala lo expuesto por el representante del Ministerio Público cuando consideró que […] la oponibilidad del título minero esgrimida por los recurrentes no es procedente en cuanto por aplicación del principio de precaución ambiental prima, por encima del derecho individual que aquél conlleva, los citados derechos generales a un ambiente saludable y a un desarrollo sostenible […]. En consecuencia, en virtud de lo antes expuesto, la Sala confirmará la medida cautelar decretada por el juez de instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 INCISO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 89 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 49 / LEY 373 DE 1997 - ARTÍCULO 16 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 35 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 25 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 26 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 230 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 6 / LEY 685 DE 2001ARTÍCULO 15 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 812 DE 2003ARTÍCULO 89 / LEY 1382 DE 2010 - ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 229 / LEY 1450 DE 2011 - ARTÍCULO 202 / LEY 1753 DE 2015ARTÍCULO 173

NOTA DE RELATORÍA: Frente al análisis del marco normativo de los ecosistemas de páramo, consultar: Consejo de Estado, sentencia 25000-23-27000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. En cuanto a las medidas cautelares previstas en C.P.A.C.A., en el caso de las acciones que

protegen derechos e intereses colectivos, ver: Corte Constitucional, sentencia C284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. En cuanto al objeto y alcance de las normas sobre áreas de reservas estratégicas mineras y el déficit de protección de zonas de paramo que vulnera derecho al ambiente sano y derecho al agua, ver Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sobre la reforma al código de minas, el cual es inexequible por exigencia de la realización de una consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, ver: Corte Constitucional, sentencia C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Respecto a que las autoridades ambiéntales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de reserva forestal, ver: Corte Constitucional, sentencia C-443 de 2009, M.P. Jaime Araujo Rentería.

Respecto a la falta de certeza científica frente a la exploración y explotación minera de una zona determinada ya que la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección del medio ambiente, ver: Corte Constitucional, sentencia C-399 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis. En relación con los ecosistemas integrados por vegetación original que no siempre forman parte de parque naturales, ver: Corte Constitucional, sentencia C. 339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00223-01(AP)A

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - DEFENSORÍA REGIONAL DE BOYACÁ

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ Y OTROS La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y la SOCIEDAD CARBONES ANDINOS SAS, en contra del auto de 23 de julio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del cual se decretó la medida cautelar solicitada por la accionante.

I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda El señor DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL DE BOYACÁ, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política,

desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, del MUNICIPIO DE SOCHA (Boyacá) y de la sociedad CARBONES ANDINOS SAS, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con “el medio ambiente y el desarrollo sostenible”, los cuales estima amenazados por la “ejecución y desarrollo del título minero FDG-141” (sic), por cuanto, en su entender, las entidades demandadas no han tomado las medidas necesarias para su protección. En el acápite denominado “MEDIDAS CAUTELARES”, el actor popular solicitó lo siguiente: “[…] Como medida provisional solicito se ordene la Suspensión de la Licencia Minera No. FDG-141 (sic), ubicada en las coordenadas X: 1153092 Y: 1148103 a 3241 MSNM del Municipio de Socha, la vereda el Mortiño, sector Alizal, otorgado a la empresa CARBONES ANDINOS SAS, hasta tanto no se resuelva la acción popular, para que cesen de manera inmediata los daños causados al medio ambiente y evitar que se sigan ocasionando […]”. I.2. Los hechos El actor popular manifestó que en la vereda el Mortiño, sector Alizal del Municipio de Socha (Boyacá), la sociedad Carbones Andinos SAS viene realizando actividades de exploración y explotación de carbón en virtud del título minero FDG-141 (sic), ubicado en las coordenadas X: 1153099 Y: 1148103 a 3241

msnm. Adujo que en la zona de influencia del título minero en mención, se encuentra un área de recarga de acuíferos con vegetación nativa. En efecto, señaló que a 7 msnm y 14 msnm en donde se encuentra ubicada la mina de carbón, en las coordenadas X: 1152864 Y: 1148290 a 3248, X: 1153054 Y: 1148574 y X: 1153099 Y: 1148399 se hallan tres (3) nacimientos de agua, así como la quebrada El Tirque, cuyo uso se destina a satisfacer las necesidades de la comunidad del sector y a recibir las aguas que vienen de la bocamina. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Expuso que la vegetación que predomina en esta área se encuentra compuesta por especies nativas propias del ecosistema de páramo y sub-páramo de acuerdo con la cartografía del Instituto Alexander Von Humboldt, razón por la cual ha sido priorizada como zona de amortiguación del Parque Nacional Natural de Pisba. Afirmó que las actividades de exploración y explotación en la zona están generando impactos en el medio ambiente y que de continuarse podrían ocasionar “(…) agotamiento o merma de las aguas del subsuelo, contaminación de cuencas hidrográficas, destrucción de la vegetación, insatisfacción de necesidades de uso doméstico, abrevadero y riego, con lo cual se estaría afectando el desarrollo sostenible de futuras generaciones (…)”. Alegó que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a través del auto 0255

de 2 de febrero de 2012, ordenó la apertura de investigación preliminar contra la sociedad Carbones Andinos SAS la cual, según comentó, fue archivada mediante la Resolución 3856 de 26 de febrero de 2012, esto es, al no haberse evidenciado afectación alguna a los recursos naturales. Finalmente, consideró que “(…) existe responsabilidad conjunta de las autoridades públicas Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Agencia Nacional de Minería y Alcaldía Municipal de Socha, la primera por archivar la indagación preliminar pese a que es evidente que existe una vulneración al medio ambiente y desarrollo sostenible, la segunda por otorgar título minero para exploración y explotación minera en un sector que ha sido priorizado como zona de amortiguación del Parque Nacional Natural de Pisba y la tercera por no tomar las medidas necesarias para proteger el desarrollo sostenible de su municipio como primera autoridad ambiental y velar por el bienestar de los futuros habitantes (…)”. IILA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia de fecha 23 de julio de 2014 (fls. 49 a 58. Cdno. 1) ordenó la “(…) suspensión inmediata de cualquier actividad de exploración y explotación de carbón en el área objeto del contrato de concesión minera FDG-141 (sic), hoy a nombre de la sociedad Carbones Andinos SAS (…)”, con fundamento en las siguientes consideraciones: Señaló que el título minero FDG-141 (sic) cuyo titular es la sociedad Carbones Andinos SAS, conforme a los conceptos técnicos allegados por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Agencia Nacional de Minería, se encuentra ubicado en un área de páramos adyacente al Parque Nacional Natural de Pisba2,

a una altura de más de 3.100 msnm y en una zona de alta recarga hídrica, en la que se encuentran tres (3) nacederos de agua y la quebrada El Tirque, razón por la cual dicha área cumple con una función amortiguadora3. Argumentó que en los ecosistemas de páramo, identificados conforme a la cartografía del Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt, no se pueden adelantar actividades de exploración y explotación de minerales, por cuanto el artículo 34 del Código de Minas y el artículos 202 de la Ley 1450 de 20114, establecen que esas áreas son consideradas excluibles para el desarrollo de actividades mineras. Resaltó que dentro del expediente no se evidencia un estudio técnico realizado por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá que permita determinar cuál es el impacto que genera la exploración y explotación del título minero FDG141 (sic) respecto del recurso hídrico. Por lo anterior, aseveró que, en aplicación del principio de precaución, las actividades de exploración y explotación de carbón en el área concesionada mediante título minero FDG-141 (sic), adyacente al Parque Nacional Natural de Pisba, aunado a la falta de estudios por parte de la autoridad ambiental de los impactos de la actividad sobre las fuentes hídricas que se encuentran en la zona, son razones suficientes para ordenar la suspensión de actividades en el área, aun cuando pueda alegarse la falta de certeza respecto del daño ambiental que podría causar o no la actividad minera plurimencionada. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1. El apoderado judicial de la Agencia Nacional de Minería, dentro de la

oportunidad respectiva, interpuso recurso de apelación en contra del auto que 2 En los departamentos de Boyacá y Casanare se ubica el complejo de páramos de Pisba entre los 3.100 y 4.100 msnm, con una extensión de 81.481 hectáreas, el cual fue declarado como parque nacional en el año 1997. 3 Conforme al artículo 330 del Código de Recursos Naturales, son aquellas zonas que en la periferia de los parques nacionales atenúan las perturbaciones que puedan causar la acción humana. 4 “Por medio del cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”. decretó la medida cautelar de las actividades que viene realizando la sociedad Carbones Andinos SAS, para lo cual señaló lo siguiente: Manifestó que la orden del a quo recae sobre la suspensión de actividades dentro del área del contrato “FDG-141”, la cual una vez revisada la base de datos, corresponde “(…) a una solicitud de contrato de concesión presentada en la ciudad de Cali el día 16 de abril de 2004, archivada en el mes de junio de 2005, razón por la cual tal petición resultaba improcedente por cuanto no se estaba analizando ninguna actividad minera en dicha área”. Adujo que “(…) una vez revisados los títulos y solicitudes vigentes a nombre de la sociedad Carbones Andinos SAS en el Catastro Minero, se informó que no existía ninguna propuesta o contrato a su nombre, sin embargo, y con el ánimo de determinar a qué título hacía referencia el demandante, conforme a las coordenadas por el (sic) señaladas dentro de las pretensiones, se comprobó que

dentro de las mismas se ubica un título minero vigente FDG-141 a nombre de los señores Pedro Tomas Cely Sánchez y Omar Camilo Cárdenas para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón (…)”. Advirtió que “(…) toda vez que la orden del Tribunal hace referencia a la suspensión de toda actividad minera dentro del área del contrato “FGD-141”, la cual corresponde a una solicitud que se encuentra archivada desde el año 2005, a esta Autoridad Minera le resulta imposible dar cumplimiento a la providencia por cuanto NO existe título alguno con la mencionada placa que permita proceder a inscribir en el Registro Minero Nacional su suspensión”. Añadió que, en gracia de discusión, si se entendiera que los efectos de la medida cautelar recaen sobre el título minero FGD-141 y no sobre el referenciado como FDG-141, el cual fue otorgado bajo las disposiciones de la Ley 685 de 20015, se debe tener presente que se estaría frente a una situación jurídica consolidada, lo anterior en la medida que existe un derecho de explotación del área que fue adquirido por el titular como consecuencia de haber cumplido con los requisitos técnicos y jurídicos establecidos en la legislación minera. Finalmente, aseveró que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, mediante la Resolución 1656 de 2 de diciembre de 2009, otorgó licencia ambiental al título 5 "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones". minero FGD-141, la cual fue aceptada por la autoridad minera mediante Resolución GTRN-357 de 28 de octubre de 2010, circunstancia que permite

concluir que es la autoridad ambiental la que, en ejercicio de sus funciones, determinó sobre la viabilidad de las actividades mineras y la que realizó un seguimiento a las mismas en aras de preservar el medio ambiente. III.2. Inconforme con el auto de 23 de julio de 2014, la sociedad Carbones Andinos SAS, por intermedio de apoderado general, interpuso recurso de apelación (fls 87 a 95. Cdno. 1), con fundamento en los siguientes argumentos: Advirtió que el actor popular fundamenta la solicitud del decreto de la medida cautelar en el título minero FDG-141, que como lo precisó la Agencia Nacional de Minería hace referencia a una solicitud de contrato de concesión para exploración y explotación de minerales en la ciudad de Cali, la cual fue archivada en el año 2005. En este sentido, adujo que en el caso de autos se evidencia una incongruencia en la medida cautelar solicitada, la cual fue decretada por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues ordenó la suspensión inmediata en un área de concesión inexistente. Señaló que si se tiene en cuenta, en gracia de discusión, que la actividad se desarrolló en el contrato de concesión FGD-141, debe, igualmente, advertirse que el vertimiento que se realiza sobre la quebrada “El Tirque” se efectúa de conformidad con el estudio de impacto ambiental aprobado por la Autoridad Ambiental, en el cual se estableció que dicha descarga se realizaría sobre la fuente hídrica, pero con un tratamiento previo, el cual comprende procesos de aireación, sedimentación y corrección de ph. En cuanto a la vegetación que predomina en el área concesionada, advirtió que

no es cierto que la zona se encuentra representada por especies predominantes de zona de páramo, ya que atendiendo las características de la vegetación de bosque alto andino se encuentran pinos, eucaliptos y pastos. Respecto a la categorización de la zona por parte del instituto Von Humboldt, resaltó que es cierto que esta se encuentra definida como ZPPISBA 1, sin embargo, insistió en que el contrato de concesión FGD-141 para la exploración y explotación de carbón fue suscrito el día 27 de noviembre de 2006 y se inscribió en el registro nacional el 7 de diciembre de 2006, en vigencia de la Ley 685 de 2001, normatividad que para la época no contemplaba la exclusión de actividades mineras en zonas de páramos.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A través de escrito radicado el día 14 de abril de 2015, la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado (fls. 143 a 149. Cdno. 1), en concepto rendido dentro del presente trámite sostuvo, en síntesis, lo siguiente: Manifestó que si bien es cierto que el “acto administrativo” inherente al título proferido por la Agencia Nacional de Minería (FGD-141) a favor de la empresa Carbones Andinos SAS, se halla amparado por presunción de legalidad, “(…) también lo es que la justicia de ese título individual y concreto en beneficio de la empresa se desvirtúa por la prevalencia de un interés o derechos de mayor envergadura, que no es otro que el general de protección a un ambiente saludable

y el de procurar el ejercicio del derecho sustentable (…)”. Adujo que “(…) en primer lugar, la actividad minera se ejecuta en zona de subpáramo y de páramo (por encima de los 3000 msnm) y, como tal, restringida por ser la mayor y más importante área de recarga acuífera de nuestro país, según la normativa sistemática consagrada en los artículos 1º de la Ley 99 de 1993 y 34 de la Ley 685 de 2001 o Código Minero y los planes de desarrollo nacionales (Leyes 812 de 2003 y 1450 de 2011), y, en segundo lugar, por la incidencia que la actividad tiene sobre el área amortiguadora del Parque Nacional Natural de Pisba (…)”. En este contexto, consideró que “(…) la oponibilidad del título minero esgrimida por los recurrentes no es procedente en cuanto por aplicación del principio de precaución ambiental prima, por encima del derecho individual que aquél conlleva, los citados derechos generales a un ambiente saludable y a un desarrollo sostenible (…)”. V.- CONSIDERACIONES V.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículo 266, 447 de la Ley 472 de 4 de agosto de 1998, 1258 y 2439 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110, la Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y la sociedad CARBONES ANDINOS SAS, contra el auto de 23 de julio de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó como medida cautelar la suspensión inmediata de cualquier actividad de exploración y explotación de carbón en el área objeto del contrato de concesión minera FGD-141.

V.2. Planteamiento del problema jurídico El actor popular atribuye a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a la Agencia Nacional de Minería, al Municipio de Socha (Boyacá) y a la sociedad Carbones Andinos SAS, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con “el medio ambiente y el desarrollo sostenible”, lo anterior por la “ejecución y desarrollo del título minero FGD-141” (sic), por cuanto, en su entender, las entidades demandadas no han tomado las medidas necesarias para la protección de los mencionados derechos. Como medida cautelar, la parte actora solicitó la suspensión de las actividades en el referido título minero “(…) hasta tanto no se resuelva la acción popular, para que cesen de manera inmediata los daños causados al medio ambiente (…)”. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia de fecha 23 de julio de 2014, ordenó la suspensión inmediata de cualquier actividad de exploración y explotación de carbón en el área objeto del contrato de concesión minera, a nombre de la sociedad Carbones Andinos SAS. 6 “Artículo 26.- Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la administración de la demanda y podrá ser objeto de los cursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo”. 7 “Artículo 44.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente

Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones”. 8 “Artículo 125. De La Expedición De Providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 9 “ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…) 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite”. 10 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Inconforme con la anterior decisión, la Agencia Nacional de Minería y la sociedad Carbones Andinos SAS, interpusieron recurso de apelación y al efecto sostuvieron que la medida cautelar decretada por el a quo es incongruente, toda vez que ordenó la suspensión inmediata de una actividad en un área de concesión inexistente. Señalaron que “(…) toda vez que la orden del Tribunal hace referencia a la

suspensión de toda actividad minera dentro del área del contrato “FGD-141”, la cual corresponde a una solicitud que se encuentra archivada desde el año 2005, (…) resulta imposible dar cumplimiento a la providencia por cuanto NO existe título alguno con la mencionada placa que permita proceder a inscribir en el Registro Minero Nacional su suspensión (…)”. Sin perjuicio de lo anterior y bajo el entendido de que si la medida cautelar decretada se refiere al título minero FGD-141 y no al FDG-141, como erradamente lo señaló el a quo, advirtieron que el derecho de exploración y explotación de carbón en el área de influencia del mismo, fue otorgado en vigencia de la Ley 685 de 15 de agosto de 200111, por lo que se estaría frente a una situación jurídica consolidada, lo anterior en la medida que existe un derecho de explotación del área que fue adquirido por el titular como consecuencia de haber cumplido con los requisitos técnicos y jurídicos establecidos en la legislación minera. En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si de acuerdo con los hechos relacionados en la demanda y con sujeción a las pruebas válidamente aportadas al proceso por las partes, la medida previa decretada por el Tribunal Administrativo de Boyacá se ajusta a las previsiones que trae el ordenamiento jurídico, al encontrar configurada la amenaza inminente sobre el área amortiguadora del Parque Nacional Natural de Pisba. Por lo anterior y previo análisis del caso concreto, la Sala estima necesario realizar las siguientes precisiones: (i) la procedencia de las medidas cautelares en los procesos de acción popular a la luz de lo establecido en la Ley 472 y en el Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; (ii) el alcance de los derechos derivados de los contratos de concesión minera y de las licencias 11 "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones". ambientales; (iii) la importancia ambiental de los páramos; y (iv) la realización de actividades mineras en zonas de páramos. (i) Procedencia de las medidas cautelares en procesos de acción popular a la luz de lo establecido en la Ley 472 de 1998 y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo La acción popular consagrada en el inciso 1º del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 472, tiene como finalidad exclusiva la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio e incluso un daño contingente, derivado de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, a su vez, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante el decreto de alguna medida cautelar. Al respecto y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado12 “[…] las medidas cautelares en los procesos judiciales están instituidas para evitar que la sentencia mediante la cual se decidan, resulte nugatoria por cuenta de las modificaciones que se puedan producir en la situación inicial como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento

en que el mismo se inicia y aquel en el que se puede materializar la sentencia, pueden suceder eventos que dificulten o imposibiliten, incluso, los efectos prácticos de la decisión. Es por ello que se conciben como “[…] precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”13, brindándole a quien acude a la jurisdicción, la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo, no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva […]”. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. providencia de 16 de marzo de 2016. Rad.: 2013 – 00129 (48517). Consejero Ponente: Dr. Danilo Rojas Betancourth. 13 ROJAS GÓMEZ, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. Las medidas cautelares dentro del proceso de acción popular se encuentran reguladas en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, los cuales a la letra disponen lo siguiente: “[…] Artículo 25.- Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan

originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. Parágrafo 1°.- El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2°.- Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado […]”: “[…] Artículo 26.- Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público;

c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas […]”. Ahora bien, a partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), las medidas cautelares en acción popular no se circunscriben únicamente a las reglas que al respecto consagró la Ley 472, sino que, de conformidad con el parágrafo del artículo 229 ibídem, también se rigen por lo dispuesto en el capítulo XI ejusdem14. Al respecto, la Sala recuerda que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C284 de 2014, se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 229 antes menc