CE-15001-23-33-000-2015-00663-01(AC)-2015

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta extemporánea / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado [A] pesar de que la respuesta fue emitida y notificada con posterioridad al ejercicio de la presente acción constitucional, y que dicha situación constituye un desconocimiento del derecho fundamental(…) con su expedición y comunicación a la demandante la amenaza o vulneración ha desaparecido, en consecuencia una orden del juez de tutela en ese sentido carecía de objeto(…) se hace imperativo confirmar el fallo recurrido, por cuanto quedó demostrada la vulneración al derecho fundamental de petición. No obstante lo anterior, dado que dicha situación ya cesó, se declarará la ocurrencia del fenómeno denominado hecho superado, toda vez que carece de objeto emitir una orden de amparo sobre el particular.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 26

NOTA DE RELATORIA: La sentencia cita ampliamente el desarrollo jurisprudencial del derecho de petición, su núcleo esencial, parámetros, características y términos de respuesta, en las sentencias: T-244 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, T279 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-125 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-021 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. T-355 de 2002, M. P. Marco Gerardo

Monroy Cabra, T-1001 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sobre la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, consultar la sentencia T-669 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, todas las anteriores de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00663-01(AC)

Actor: JULIETHE PAOLA MOLINA RODRIGUEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL, UGPP, Y OTRO Se decide la impugnación del fallo de primera instancia de 8 de octubre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante el cual accedió a la tutela presentada por la señora Juliethe Paola Molina Rodriguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Parafiscales de la Protección Social,

UGPP. ANTECEDENTES Solicitud y pretensiones. La señora Juliethe Molina Rodriguez en ejercicio de la acción de tutela solicitó que se protegiera el derecho fundamental de petición, a la integridad física, al libre desarrollo de la personalidad, a la vida y al mínimo vital, que estimó lesionado por la UGPP, al suspender el pago de la mesada pensional que le corresponde por ser beneficiaria de una pensión de sobreviviente.

En consecuencia, pidió que se ordene a la entidad accionada que pague la mesada pensional adeudada con la correspondiente indexación. Hechos y consideraciones. Expuso que es beneficiaria de una pensión de sobreviviente por ser hija del señor Jose Humberto Molina Cediel, quien era cotizante y falleció en un accidente de trabajo en octubre de 1997; que en la actualidad cuenta con 22 años de edad y se encuentra cursando la carrera de derecho en la Fundación Universitaria Juan de Castellanos en la ciudad de Tunja. Indicó la actora que a finales del mes de julio del año en curso, recibió una comunicación en la que se le informaba que a partir del 1 de julio de 2015, en cumplimiento de los establecido en el artículo 80 de la Ley 1753 de 2015, reglamentado por el Decreto 1437 de 30 de junio de 2015, la UGPP, asumió la administración de la nómina de pensionados del ISS y en consecuencia a partir de esa fecha el pago de la mesada pensional será realizada por el FOPEP. Manifestó que desde el mes de julio la UGPP suspendió el pago de su mesada pensional, por lo que se comunicó vía telefónica con la entidad para saber la razón por la cual no se le había consignado dicho valor y que allí le indicaron que debía enviar el certificado de estudios de la universidad y foto copia de la cédula de ciudadanía. Los documentos fueron enviados a la entidad el 12 de agosto del año en curso, junto con una petición en la cual se solicitaba que se consignará la mesada pensional del mes de julio.

Manifestó que a la fecha en que presenta la tutela no le han pagado su mesada pensional, por tres meses y no ha recibido comunicación alguna. Contestación de la parte accionada. Mediante el auto de 24 de septiembre de 2015 se notificó a la parte accionada la admisión de la demanda de tutela (fl. 15 y 15 vuelto). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en escrito que obra a folios 21 a 24 del expediente, manifestó que se encuentra adelantando las gestiones pertinentes con el fin de resolver de fondo la solicitud de la actora, y que por tanto creó la “ solicitud Nómina SNN 201500028982” en la que se han surtido trámites de digitalización, unificación documental yel estudio de seguridad, para luego proceder a informar a la beneficiaria las conclusiones que arroje el proceso descrito. Expuso que con la presente tutela se pretende el restablecimiento de la prestación de carácter pensional, por lo que debe acudirse a otros mecanismos de defensa judicial, pues no sea demostrado por la accionante el perjuicio irremediable que se le está causando. Providencia Impugnada. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 8 de octubre de 2015, accedió la solicitud de amparo del derecho de petición, toda vez que la petición elevada ante la entidad accionada el 12 de agosto de 2015, no se respondió en el término de 15 días, el cual venció el 4 de septiembre del año en curso, de otra parte no

se evidencia documento alguno que permita concluir que se ha resuelto la solicitud de la actora o que, por lo menos, se le ha informado sobre el trámite impartido a la misma. Por lo que el Tribunal Concluyó que han transcurrido ampliamente los términos fijados en la ley sin que la joven Juliethe Molina Rodriguez obtenga una respuesta, lo que comporta un desconocimiento al derecho de petición. Respecto al derecho al mínimo vital, que considera afectado por el no pago de las mesadas pensionales de la pensión de sobrevivientes, no se encuentra causal que permita tutelar este derecho pues se tiene otro mecanismo de defensa y no se demuestra un perjuicio irremediable. El otro medio de defensa judicial al que hace referencia el Tribunal es el proceso laboral ejecutivo; también se advierte que no se demostró que exista una condición especial que permita analizar de fondo este punto a través del amparo invocado, pues no hay certeza de su ocupación actual, pues el certificado de estudio que se anexo a la tutela data de agosto de 2014. La impugnación. La UGPPP impugna la decisión de primera instancia y manifiesta que se configura el hecho superado, en razón a que mediante radicado No. 201550210007241 del 30 de septiembre de 2015, enviado por correo certificado nacional con guía No. RN 446574704CO entregado el 6 de octubre de 2015, esta entidad dio respuesta a la petición radicada con No. 20157222284272, indicando que el proceso de reporte de la correspondiente escolaridad para la nómina del mes de octubre de 2015, con el valor a pagar por la suma de $ 1.014.083.13 por concepto de las mesadas causadas desde el

1 de julio de 2015 al 30 de septiembre de 2015. Anotó que para el presente caso no es necesaria la expedición de acto administrativo alguno, toda vez que la prestación pensional solicitada, fue objeto de reconocimiento mediante Resolución No. 402 del 25 de junio de 1999, y la inclusión en nómina es un acto de trámite o de ejecución, razón por la cual, la petición objeto de la presente acción constitucional, sólo puede ser resuelta por el reporte de la novedad de pago de escolaridad y ser comunicada a la señora Molina Rodriguez, a través del referido oficio (fls. 74 a 80). CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un

perjuicio irremediable, y la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. En este sentido, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. En desarrollo del artículo 86 superior, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se invoque como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable1. Del derecho fundamental de petición Para el caso que nos ocupa, el Tribunal Constitucional a lo largo de múltiples y

reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”.2 Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición”.3 Posteriormente, en la sentencia T-377 de 2000, la Corte estableció estos parámetros: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. 1 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. 2 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes

Muñoz; T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo. 3 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera en igual forma como si se dirigiera contra la administración.

2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.

3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes

de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. (…)”4 Además, uno de los elementos esenciales del derecho de petición, es que la respuesta emitida sea notificada efectivamente al interesado, en tanto de nada sirve que la respuesta sea clara, precisa y congruente con lo solicitado, si el peticionario desconoce cuál es la posición de la entidad ante la que se hizo ejercicio de este derecho fundamental. 5 4 M. P. Alejandro Martínez Caballero. 5 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Si bien las sentencias mencionadas se profirieron durante la vigencia del C.P.A.C.A, la Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las

autoridades, sino una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que ésta sea contraria o favorable a los intereses del suplicante. Análisis del caso en concreto. Para analizar si se presentó una vulneración del derecho fundamental de petición, se observa que la actora elevó un requerimiento ante la UGPP, en el que se enviaron los documentos requeridos para seguir como beneficiaria de la pensión de sobreviviente que viene disfrutando y solicitó el pago de las mesadas dejadas de cancelar desde el mes de julio del año en curso (fl.7). Al respecto, el A quo concluyó que la entidad accionada no dio respuesta a la petición antes referida, por lo que amparo este derecho, ordenando a la UGPP, que dentro de las 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, emita acto administrativo en el que resuelva de fondo de manera clara e íntegramente, la petición elevada por la accionante. Frente a la petición, se advierte que con la impugnación formulada la accionada allegó el oficio fechado el día 30 de septiembre de 2015, mediante el cual se le informó a la demandante lo siguiente: “ Por medio del presente escrito, me permito dar respuesta al derecho de petición citado en la referencia, mediante el cual allega certificado es estudios expedido por la Fundación Universitaria Juan de Castellanos , al tiempo que solicita se sigan pagando la mesada pensional a la que tiene derecho. Sobre el particular, se informa que en atención a la documentación aportada, para la nómina de octubre de 2015 se procesó el reporte de la escolaridad correspondiente al segundo semestre del año en curso.

Lo anterior significa que para la nómina de octubre de la presente anualidad, se tiene previsto el reporte de las mesadas atrasadas (desde el 01/07/2015 hasta el 30709/2015), más la mesada corriente de octubre de 2015, aclarando que usted quedará activa hasta el mes de diciembre de 2015” (fl.86). En criterio de la Sala la respuesta emitida es clara, precisa y congruente con lo solicitado y tiene la potencialidad de absolver el requerimiento en los términos en que fue elevado. En la impugnación interpuesta la accionada también manifestó que envió la referida respuesta a la dirección suministrada en la petición, por lo que adjuntó copia de la guía del correo certificado de servicios postales nacionales visible a folio 86 vuelto. Al respecto, es necesario resaltar que a pesar de que la respuesta fue emitida y notificada con posterioridad al ejercicio de la presente acción constitucional, y que dicha situación constituye un desconocimiento del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 Superior, con su expedición y comunicación a la demandante la amenaza o vulneración ha desaparecido, en consecuencia una orden del juez de tutela en ese sentido carecía de objeto. Sobre la configuración del hecho superado en un asunto similar al que hoy nos ocupa en esta oportunidad, la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “En los pronunciamientos de esta Corte se ha manifestado que si en el trámite de la acción de tutela desaparece la causa que motivó su iniciación, la misma se torna improcedente pues ya no existe el objeto jurídico sobre el cual entrar a decidir. Dado que en el presente caso la entidad demandada

respondió el derecho de petición del accionante el 16 de marzo de 2007 mediante oficio 2149, dando respuesta de fondo, es decir, se pronunció acerca del no reconocimiento de su pensión, se está frente a un hecho superado, como quiera que la situación que originó la presente acción de tutela ya desapareció.”6. En ese contexto, la Sala considera que, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, le asiste razón a la impugnante al considerar que existe carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la conducta omisiva que se le reprochaba fue corregida y desapareció el motivo que obligó a la accionante a ejercer la acción de tutela. Por las anteriores consideraciones se hace imperativo confirmar el fallo recurrido, por cuanto quedó demostrada la vulneración al derecho fundamental de petición. No obstante lo anterior, dado que dicha situación ya cesó, se declarará la ocurrencia del 6 Sentencia T-669 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. fenómeno denominado hecho superado, toda vez que carece de objeto emitir una orden de amparo sobre el particular. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: SE CONFIRMA la sentencia del 8 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió al amparo del derecho fundamental de petición de la señora Juliethe Paola Molina Rodriguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la

Protección Social -UGPP, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. SEGUNDO. SE DECLARA la carencia actual de objeto ante la configuración de un hecho superado frente al derecho fundamental de petición.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: ENVÍESE copia de esta providencia al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

CARMELO PERDOMO CUETER