CE-15001-23-33-000-2016-00665-01(2482-17)-2020

MEDIDAS CAUTELARES / NATURALEZA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES /

REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES SEGÚN SU NATURALEZA

[L]las medidas cautelares podrán ser, preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. […] [E]l Juez o Magistrado Ponente está facultado para decretar una o varias de las siguientes medidas: «1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. (…)» [S]egún la norma en comento, en los eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de

índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, razón por la cual deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. […] [L]os requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar varían según la naturaleza de esta.[…] [T]ratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela. […] [E]n los eventos en los que se pretenda el restablecimiento de derechos y/o la indemnización de perjuicios, quien pretende la suspensión provisional del acto deberá probar la existencia de los mismos siquiera de forma sumaria. […] [S]i lo que se depreca es otra medida cautelar, se exigirá al solicitante demostrar la apariencia de buen derecho, la ponderación de intereses y el peligro en la mora.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 230 / CPACA - ARTÍCULO 213

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00665-01(2482-17)

Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE BOYACÁ.

Referencia: RESUELVE APELACIÓN AUTO QUE DECRETA MEDIDA

CAUTELAR. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ARTÍCULO 3 DE LA

ORDENANZA 09 DE 1980 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide los recursos de apelación formulados por el apoderado judicial de la Asamblea Departamental de Boyacá, el Presidente de Sintragobernaciones - Seccional Boyacá, la apoderada judicial del Departamento de Boyacá, el Presidente de la Asociación Sindical de Servidores Públicos de las Secretarías de Educación de Boyacá ASPEBOY y el apoderado judicial del Sindicato Nacional Unitario de Trabajadores del Estado SUNET, contra la decisión proferida el 24 de enero de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión N° 1, decretó “la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 3 de la Ordenanza 09 de 1980 expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá, por medio del cual, se creó a partir del 1 de enero de 1980, una prima extralegal a

favor de los empleados de la Administración Central del Departamento de Boyacá.”

I. ANTECEDENTES

I.1. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD1

Por conducto de apoderada judicial, la Nación - Ministerio de Educación Nacional, solicitó la declaratoria de nulidad de la Ordenanza N° 9 de 1980 “Por la cual se hacen unos traslados en el Presupuesto de Apropiaciones del año en curso y se dictan otras disposiciones” (sic). Como hechos que sustentan su pretensión, relacionó los siguientes: “La Gobernación de Boyacá” (sic) expidió la Ordenanza N° 9 de 1980 “Por la cual se hacen unos traslados en el Presupuesto de Apropiaciones del año en curso y se dictan otras disposiciones”. Señaló que según información que se obtuvo del proceso de verificación efectuado por el Ministerio de Educación, “dicha prima” (sic) se encuentra vigente y en la actualidad se cancela a los funcionarios del Departamento que fueron objeto del beneficio. 1 Folios 1 a 7. Indicó que el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial número 14 de fecha 14 de agosto de 2003, aclaró a los Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de Educación, las competencias de la Nación y de las entidades territoriales para el pago de primas extralegales con recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con la Constitución Política y la ley, indicando que la competencia para fijar el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales corresponde al Gobierno Nacional y por tal razón aquellas no están facultadas para establecer prestaciones sociales. Sostuvo que teniendo en cuenta que dicho acto administrativo se encuentra

produciendo efectos por no haber sido declarado nulo, actualmente el Departamento de Boyacá ha venido pagando las prestaciones establecidas con recursos pertenecientes al Sistema General de Participaciones, ello en contravía de las disposiciones consagradas en la Ley 715 de 2001, la cual limita el pago sólo a las deudas que se encuentren reconocidas por la Ley o de acuerdo con esta.

I.2. SOLICITUD DE LA MEDIDA CAUTELAR2.

En el escrito que contiene la demanda, la apoderada judicial de la NaciónMinisterio de Educación Nacional solicitó la suspensión provisional de la Ordenanza N° 9 de 1980, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, con base en los siguientes motivos: Señaló que teniendo en cuenta el tiempo de duración que puede tener el trámite del proceso, hasta que el acto sea declarado definitivamente nulo, la administración deberá continuar cancelando la prima demandada a todos los docentes del departamento, situación que se agrava teniendo en cuenta las características de la prima, la cual tiene un gran número de beneficiarios y por lo tanto el impacto es de gran escala, lo cual afecta de manera evidente la transferencia de recursos, que finalmente no tiene sustento legal y que se han venido cancelando por un error de la administración departamental; recursos que, aunque se ordene la nulidad del acto administrativo, no podrán recuperarse y que pueden utilizarse para objetivos como el mejoramiento de la calidad de la educación, cobertura entre otros. Manifestó que de no suspenderse el acto administrativo mientras se profiere el fallo, se causará un perjuicio irremediable a los recursos públicos, al no poderse recuperar lo desembolsado por concepto de una prima extralegal.

Agregó que el acto acusado contradice abiertamente el principio de legalidad al desconocer abruptamente la categorización piramidal de las normas legales, el régimen de presunción de legalidad, y los principios constitucionales de economía, eficacia y eficiencia del gasto público y de su armonía general en el sistema, con lo cual, consideró se genera una manifiesta infracción con respecto de normas de indiscutible superioridad. 2 Folios 6 a 7. Ahora bien, en el escrito que contiene la demanda, en el acápite denominado “Disposiciones Violadas”3, indicó la entidad demandante que con la expedición de la Ordenanza N° 9 de fecha 3 de diciembre de 1980, la Gobernación de Boyacá desconoció y violó el Acto Legislativo N° 1 de 1968 y la Ley 715 de 2001, artículo 38, inciso 3. En el concepto de violación indicó que la Asamblea Departamental de Boyacá a través de la Ordenanza demandada, violó el Acto Legislativo 01 de 1968, al haber creado sin competencia y en contra de dicho acto la prima de servicios anual. Adujo que ni las asambleas departamentales o concejos municipales, ni los gobernadores o alcaldes, tenían o tienen la facultad para crear asignaciones salariales a partir del acto legislativo 01 de 1968, ni prestaciones desde la Ley 6 de 1945. De igual manera, hizo referencia a diversos pronunciamientos de esta Corporación y concluyó que, en vigencia de la Constitución Política de 1886, las entidades territoriales tuvieron competencia para fijar las escalas salariales de los empleados

públicos de nivel departamental, y que tal facultad continuó hasta la expedición de la reforma constitucional de 1968, con la cual fue radicada definitivamente en el Congreso de la República. Señaló que a través de la ley, el Congreso de la República ha autorizado al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos del país, y que por ello no pueden los Departamentos y las entidades territoriales “abrogarse” (sic) la facultad de establecer primas adicionales para los empleados de nivel departamental o municipal.

I.1. PRONUNCIAMIENTO DEL DEMANDADO SOBRE LA MEDIDA CAUTELAR.

De acuerdo con lo señalado, a folio 20 vuelto, por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el auto de fecha 24 de enero de 2017, el término de traslado de la solicitud de suspensión provisional “corrió en silencio”.

I.2. DECISIÓN APELADA4.

Mediante auto de 24 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión N° 1, decretó “la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 3 de la Ordenanza 09 de 1980 expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá, por medio del cual, se creó a partir del 1 de enero de 1980, una prima extralegal a favor de los empleados de la administración central del Departamento de Boyacá.” Al efecto señaló que la prima de servicios objeto del petitum es, por su naturaleza, un factor salarial. 3 Folio 2. 4 Folio 20 a 25. Analizó la competencia para la fijación del régimen salarial de los servidores

públicos al momento de la expedición de la ordenanza demandada y señaló que el Acto Legislativo N° 1 de 1968, norma que en su artículo 11 modificatorio del artículo 76 de la Constitución de 1886, dispuso que el Congreso de la República tendría la función de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo a nivel nacional, la cual se atribuyó en sus artículos 57 y 62 en el plano Departamental a la Asamblea, y Municipal al Concejo. Indicó que el artículo 39 de la reforma en comento, confirió al Presidente de la República la facultad de crear, suprimir o fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Subalternos del Ministerio Público, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76 del Acto Legislativo. Señaló que originalmente, la Constitución de 1886 confería a las Asambleas Departamentales la facultad de establecer el régimen salarial de los empleados del ente territorial, y que es a partir de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968 que se puede hablar de una competencia compartida para la fijación de los salarios de los empleados públicos, en el entendido que el Presidente de la República y los Gobernadores, son los facultados para fijar los salarios de los trabajadores a su cargo, pero con estricto sometimiento a los parámetros fijados por el Congreso. Así mismo, expuso que desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de

1968, fue modificada la competencia en la determinación del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial. Concluyó que antes de la reforma de 1968, la Constitución de 1886 facultaba a las Asambleas Departamentales para crear elementos salariales como la prima pretendida y que las Ordenanzas que en tal sentido fueron expedidas antes de 1968, se encuentran ajustadas a derecho por haber sido realizadas conforme a las leyes vigentes al momento de su expedición, lo que no sucede con las ordenanzas que crean factores salariales después de la entrada en vigencia de la citada reforma constitucional pues, a partir de dicho año, los entes territoriales carecen de competencia para su fijación. Adujo, entonces, que para el año de 1980, las Asambleas Departamentales no estaban facultadas para crear factor salarial alguno, como lo es la prima extralegal contenida en el artículo 3 de la ordenanza objeto de estudio, por lo que, indicó, de la confrontación entre el acto objeto de control y las normas en que debería fundarse se puede concluir que el mismo es contrario a derecho pues fue expedido con extralimitación de sus funciones. De igual manera, señaló, que de continuarse reconociendo la referida prima creada por una entidad incompetente podría ocasionarse un detrimento patrimonial por inadecuada destinación de recursos públicos, por lo que se considera necesario suspender sus efectos para que cese pago alguno por dicho concepto. Por último, concluyó que se daban los presupuestos previstos por el artículo 231 del CPACA para acceder al decreto de la medida provisional solicitada por la parte actora en el texto de la demanda, por cuanto se evidenció una clara violación a las normas superiores, tras la expedición del acto administrativo demandado y a su

vez, se patentiza el perjuicio patrimonial que se causa con el pago de una prima que contraría el ordenamiento jurídico. Agregó que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 232 del CPACA, se abstendría de imponer caución comoquiera que la medida decretada es la de suspensión de los efectos de un acto administrativo.

I.3. RECURSOS DE APELACIÓN.

El apoderado judicial de la Asamblea Departamental de Boyacá, el Presidente de Sintragobernaciones - Seccional Boyacá, la apoderada judicial del Departamento de Boyacá, el Presidente de la Asociación Sindical de Servidores Públicos de las Secretarías de Educación de Boyacá ASPEBOY y el apoderado judicial del Sindicato Nacional Unitario de Trabajadores del Estado SUNET, interpusieron recurso de apelación contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión N°1, de fecha 24 de enero de 2017, y lo sustentaron de la siguiente manera: I.3.1. RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR EL APODERADO JUDICIAL DE LA

ASAMBLEA DE BOYACÁ5.

Solicitó se revoque la medida cautelar, y de manera subsidiaria, que aquella sea cambiada por otra más idónea, o sus efectos modulados. Adujo que, la suspensión de la prima de servicios especial, creada mediante la ordenanza acusada, afecta el régimen salarial de los empleados del sector central, la cual, constituye y ha constituido un factor salarial para el cálculo del salario base de liquidación para las pensiones, así como para las demás prestaciones sociales.

Indicó que los trabajadores y empleados han actuado y recibido tal emolumento, actuando bajo la buena fe de la legitimidad de las ordenanzas, claramente afianzados en el principio de la confianza legítima. Sostuvo que de persistir la medida cautelar y resultar vencida la parte accionante, la administración tendría que pagar retroactivamente a todos los empleados las sumas no canceladas, además de la mora y demás intereses causados.

I.3.2. RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR EL PRESIDENTE DE SINTRAGOBERNACIONES - SECCIONAL BOYACÁ6. 5 Folios 29 a 36. 6 Folios 38 a 41.

Manifestó que: “…no es clara ni evidente la contrariedad entre la norma suspendida y las normas superiores para el año de 1980, es decir, como el despacho consideró que la ordenanza 09 de 1980 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, no estaba acorde con el ordenamiento superior, debió precisar con cual ordenamiento es que debía estar acorde y el Tribunal Contencioso Administrativo no lo hizo…”; señaló que con ello, ocasionó la vulneración de derechos laborales de empleados y funcionarios de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá y de la Secretaría de Educación de dicho departamento, quienes tenían derechos adquiridos que ya habían ingresado a su patrimonio.

Señaló que el despacho suspendió el artículo 3 de la Ordenanza 09 de 1980 argumentando que, para la fecha de su expedición, la Asamblea de Boyacá no tenía competencia para ello. Indicó que el Tribunal llegó esa conclusión con base

en una interpretación judicial del Consejo de Estado y que en su criterio, la suspensión, bajo ninguna circunstancia, podía sustentarse en aquella, sino que debió tener como referente de comparación la norma demandada con las normas superiores violentadas y que esa violación se evidencie de bulto o se pruebe fehacientemente. Con base en lo anterior, solicitó se revoque el “acto” (sic) recurrido.

I.3.3. RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR EL PRESIDENTE DE LA

ASOCIACIÓN SINDICAL DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS SECRETARÍAS DE

EDUCACIÓN DE BOYACÁ ASPEBOY7.

Expuso los mismos motivos de inconformidad que el Presidente de Sintragobernaciones, Seccional Boyacá planteó en el recurso de apelación obrante a folios 38 a 41.

I.3.4. RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR LA APODERADA JUDICIAL DEL

DEPARTAMENTO DE BOYACÁ8.

Alegó la falta de competencia de la Sala de Decisión N° 1. Al efecto, indicó que el auto que decide sobre las medidas cautelares debe ser proferido por el Juez o Magistrado Ponente, toda vez que las disposiciones especiales y posteriores al artículo 125 del CPACA, así lo disponen. Concluyó que el auto de suspensión provisional fue proferido por funcionario sin competencia, y que en tal sentido procede la nulidad del auto que la decreta. De conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, para que la solicitud de medida cautelar prospere, se deben cumplir imperativamente

todos y cada uno de los requisitos allí consagrados. Adujo que la solicitud elevada por la apoderada del Ministerio de Educación no cumple con todos y cada uno de los requisitos establecidos en la norma, pues: 7 Folios 65 a 68. 8 Folios 54 a 63. (i.) No está demostrado siquiera sumariamente que las transferencias que hace la Nación al Departamento por concepto de educación se vean afectadas, comoquiera que con base en la Ordenanza 09 de 1980, el Departamento no hace ningún tipo de giro a los docentes por concepto de prima de servicios. (ii.) La prima de servicios es reconocida a los funcionarios del Departamento de Boyacá con recursos propios, distintos a los destinados por el Ministerio para la atención de la educación, por lo que el perjuicio que argumenta el Ministerio de Educación no se ha causado. (iii.) En cuanto al “posible error de la administración departamental”, señaló que aquel es un asunto que debe ser objeto de debate judicial, pues el Departamento de Boyacá, al expedir la Ordenanza 09 de 1980, no hizo otra cosa que adoptar para el Departamento el reconocimiento y pago de la prima de servicios creada por el Decreto 1042 de 1978. Por último, argumentó que no resulta procedente acceder a la suspensión provisional de la Ordenanza N° 9 de 1980, porque con la medida no se cumple el presupuesto necesario de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso, en razón a que con esta ordenanza no se paga ni se ha pagado nunca la prima de servicios a los docentes del Departamento de Boyacá. Con base en lo anterior solicitó revocar la providencia recurrida.

I.3.5. RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR EL APODERADO JUDICIAL DEL

SINDICATO NACIONAL UNITARIO DE TRABAJADORES DEL ESTADO SUNET9.

Señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CPACA, la petición de una medida cautelar procede a solicitud de parte, es decir, es una petición rogada, no oficiosa, ni discrecional del juez, menos arbitraria. Adujó que en el presente caso, la solicitud rogada se extiende a la totalidad de la Ordenanza N° 9 de 1980, mientras que el auto que ordenó la suspensión la contrajo y la redujo al Artículo 3 de la misma, pretensión cautelar que no fue solicitada pero que el Tribunal discrecionalmente, “en contravía del espíritu de ánima (sic) el instituto de la suspensión provisional en este aspecto (a solicitud de parte), decretó con criterio subjetivo, según su ilustre parecer y su sabia conveniencia…” (sic). Concluyó sobre este punto que, el decreto de la suspensión provisional debe guardar concordancia y sujetarse al límite de la petición de suspensión rogada, sin que le esté permitido al juez ajustarla, amoldarla, arreglarla bajo ninguna consideración procesal o sustantiva que sobrepase el marco de la petición rogada. Consideró que hubo una absoluta incongruencia entre la pretensión cautelar y las disposiciones legales invocadas como violadas, también adujo que las pruebas allegadas con la solicitud no permiten concluir la conveniencia, oportunidad o necesidad de la medida cautelar, consignadas en el inciso primero del artículo 231 CPACA. Por otra parte, consideró que se encuentran ausentes los requisitos

9 Folios 84 a 89. exigidos en los numerales 1 a 4 del mismo artículo, que permiten habilitar el decreto de la suspensión provisional. Hizo referencia a la ausencia de los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, e indicó que la demanda no está razonadamente fundada en derecho, puesto que el eje central de aquella radica en una falsedad: afirmar que se está pagando y que se continuará pagando una prima de servicios a todos los docentes del departamento, “…apoyándose e invocando el numeral 3 de la Ordenanza N° 9 de 1980, que no se refiere a docentes por ninguna parte.”. Agregó que la demanda invoca y se apoya en la Ley 715 de 2001 y concretamente en el artículo 38 inciso 3°, cuya aplicación se remite exclusivamente a los docentes, no a los empleados reconocidos en la Ordenanza. Así mismo, aclaró que la materia relacionada con la prima de servicios del personal docente se regía por normas especiales y en la actualidad se rige por el Decreto 1545 de 2013 y nunca, ni ahora, por la Ordenanza N° 9 de 1980. Resaltó reconocer que, el medio de control invocado de Simple Nulidad autoriza a toda persona para solicitar la nulidad de un acto administrativo y que esto resulta perentorio y claro, pero que “…la titularidad para solicitar la suspensión de un acto administrativo exige que acredite, así sea sumariamente, la titularidad del derecho…”. Indicó que la Nación – Ministerio de Educación no sufre ningún perjuicio que se derive de la Ordenanza N° 09 de 1980, sino que eventualmente el

perjuicio lo sufriría el Departamento de Boyacá y en esa circunstancia sería el único titular del derecho para lo concerniente a solicitar la suspensión del acto administrativo, por la presunta afectación de su patrimonio. Adujo que si el Ministerio de Educación ha fundado su pretensión cautelar incurriendo en las protuberantes contradicciones de confrontación legal entre el artículo 38, inciso tercero de la Ley 715 de 2001 y el artículo 3° de la Ordenanza N° 09 de 1980, expedida por la Asamblea de Boyacá, única prueba aportada, no es posible elaborar un juicio de ponderación de intereses que permita concluir que le resulta gravoso al Ministerio de Educación que el Departamento de Boyacá continúe pagando la prima de servicios “a todos los docentes del Departamento”. Por último enfatizó en que resulta absolutamente claro que el Departamento de Boyacá, de no otorgarse la suspensión provisional, no va a sufrir, ni ha sufrido, ni sufrirá ningún perjuicio irremediable, pues el pago de la prima de servicios de “todos” los docentes se encuentra legalmente establecido y señalado en el parágrafo del artículo 1° del Decreto 1543 de 2013 y el pago de la prima reconocida en la Ordenanza N° 9 de 1980, no es la de los docentes, como afirma la demanda, sino de los empleados de la administración central del Departamento de Boyacá, que viene pagando y reconoce en el ordinal a) del artículo 3° del Decreto N° 1312 “del 08 de octubre de 2110” (sic); tampoco, la Nación – Ministerio

de Educación Nacional va a sufrir ningún daño irremediable porque el Departamento de Boyacá continúe pagando la prima de servicios a los empleados de nivel central. Concluyó que, los que van a sufrir un daño irreparable, indiscutiblemente, son los empleados de la administración central como consecuencia de una medida judicial discrecional, inconsulta y precipitada, a quienes se les ha venido cancelando desde 1980 esta prima extralegal y que son los principales afectados con esta medida.

II. CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud antes expuesta, la Sala estima oportuno hacer las

siguientes precisiones:

II.1. COMPETENCIA.

Teniendo en cuenta que se trata de un recurso de apelación contra el auto al que se refiere el artículo 236 del CPACA (en concordancia con el numeral 2.° del artículo 243 ibídem) proferido por un tribunal administrativo durante el trámite de la primera instancia, y aquel (refiriéndose al recurso) fue formulado dentro de la oportunidad prevista en el numeral 2.º del artículo 244 ibídem, esta Corporación es competente para conocer del mismo.

II.2. PROBLEMA JURÍDICO.

En el presente caso, el problema jurídico se contrae a establecer si era procedente o no “decretar la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 3 de la Ordenanza 09 de 1980 expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá, por medio del cual, se creó a partir del 1 de enero de 1980, una prima extralegal a favor de los empleados de la administración central del Departamento de Boyacá.”

II.3. DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

De conformidad con lo establecido en el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, las medidas cautelares podrán ser, preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Esta misma norma establece que el Juez o Magistrado Ponente está facultado para decretar una o varias de las siguientes medidas: «1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. (…)» Ahora bien, según la norma en comento, en los eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole

discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, razón por la cual deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. II.4. REQUISITOS PARA EL DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES EN EL CPACA Con respecto a los requisitos legales para el decreto de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA dispone: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir,

mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» De la norma en comento se extrae que los requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar varían según la naturaleza de esta. En ese sentido, la primera pa