CE-15001-23-33-000-2017-00639-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD /

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / SOLICITUD DE

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA

[L]os derechos fundamentales que el actor buscó proteger con la acción de tutela son el derecho al debido proceso y a la igualdad, pues mediante oficio No. 2016EE011 del 22 de noviembre de 2016, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le informó al actor que ya fue beneficiario de un subsidio y que esa situación no le permite volver a postularse a un Subsidio Familiar de Vivienda. (…) Sin embargo, en la intervención realizada, la entidad no dio elementos de juicio que permitan concluir certeramente que el [actor] fue beneficiario del subsidio en el pasado o que no tiene el derecho por haber adquirido una casa que fue obtenida con un subsidio. De hecho, esa intervención se contradice con la respuesta dada al demandante, el 22 de noviembre de 2016, pues en esa ocasión se le informó que ya fue beneficiario del subsidio, y en el informe presentado en el proceso de la tutela, la entidad dijo que no existen datos de postulación a nombre del demandante al subsidio de vivienda familiar. Por ende, la entidad limita el derecho a la igualdad y al debido proceso del actor al no dar información certera respecto del estado de sus peticiones en las bases de datos de la entidad.(…) Por lo anterior, y en aras de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del actor, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término

de diez días contados a partir de la notificación de esta sentencia verifique si el actor se ha postulado o no al Subsidio Familiar de Vivienda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00639-01(AC)

Actor: JOSÉ ARTURO PINTO Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José Arturo Pinto contra la sentencia del 14 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de

Boyacá, Sala de Decisión No. 3, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor José Arturo Pinto pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. En consecuencia solicitó: Con fundamento en los hechos relacionados solicito del señor magistrado disponer y ordenar a la parte accionada que sea borrado de la lista de beneficiario de subsidio de vivienda toda vez que no he recibido ningún tipo de subsidio y con este actuar me están privando de acceder a mi subsidio para mejoramiento de vivienda a que tengo derecho por no haber recibido algún tipo de subsidio1.

2. Hechos De expediente, la Sala destaca los siguientes hechos:

Que, el 28 de mayo de 1993, el señor José Arturo Pinto adquirió una vivienda de interés social, ubicada en Tunja (Boyacá). Que en el acto de compraventa intervinieron, por una parte, los señores Gladys del Carmen Bolívar de Ruíz, Clodomiro Ruíz Alba y el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Inurbe, en calidad de vendedores y, por otra parte, el señor José Arturo Pinto y la señora María Elizabeth Beltrán Pérez como compradores. Que, en el año 2016, el señor José Arturo Pinto, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la asignación de un Subsidio Familiar de Vivienda. Que, el 22 de noviembre de 2016, la subdirectora del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio informó al señor José Arturo Pinto que: « (…) lo anterior significa que ya recibió un beneficio del Estado, razón por la cual no puede ser beneficiario (a) NUEVAMENTE, del Subsidio Familiar de Vivienda que otorga el Estado y las Cajas de Compensación Familiar. 1 Folio 6 del expediente de tutela. Por lo tanto no es posible habilitarlo por conformación de nuevo hogar »2.

3. Argumentos de la tutela El señor José Arturo Pinto dijo que la entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, porque no es cierto que él haya recibido un Subsidio Familiar de Vivienda, por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Que la entidad no puede confundir el hecho de que el actor

compró una vivienda, que fue adquirida con ese subsidio por otras personas, con el hecho de que él haya sido beneficiario de la prerrogativa, pues, según explicó, jamás ha sido beneficiario del subsidio. Que esa situación desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho3 que el derecho al debido proceso tiene como pilar fundamental el principio de legalidad y que todas las autoridades judiciales y administrativas deben actuar de conformidad con esa disposición. Que, además, el debido proceso limita los poderes del Estado y establece garantías de protección a los ciudadanos.

4. Intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Pese a que la entidad fue debidamente notificada del auto admisorio de la acción de tutela4, contestó extemporáneamente. Sin embargo, la Sala considera necesario hacer referencia a esa respuesta. En concreto, señaló que al consultar el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda de la entidad no existen datos de postulación de vivienda familiar a nombre del demandante y su núcleo familiar.

Posteriormente, se refirió a las funciones que cumple ese ministerio, y manifestó que no es la encargada de coordinar o asignar ayuda humanitaria o solicitudes para los subsidios de vivienda, pues esa es una función asignada al Departamento para la Prosperidad Social.

5. Sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, por sentencia del 14 2 Folio 9 del expediente de tutela. 3 Sentencia T061 del 4 de febrero de 2004. M.P. Rodrigo Gil Escobar. 4 Folio 19 del expediente.

de septiembre de 2017, negó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor José Arturo Pinto, con base en los siguientes argumentos: Que, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, es lógico concluir que el actor junto con su familia cuenta con una vivienda propia, que se encuentra constituida como patrimonio familiar. Es decir, que el demandante y su familia tuvieron acceso a una vivienda y gozan del derecho de propiedad, que salvo la limitación de la afectación a vivienda familiar, ese derecho es pleno, pues incluso la hipoteca ya fue cancelada. Que la negativa del subsidio manifestada por el ministerio no implica una imposibilidad para materializar la garantía de tener una vivienda digna, pues ese derecho ya fue concretado desde el 28 de mayo de 1993 con la compraventa que realizó el demandante a los señores Gladys del Carmen Bolívar, Clodomiro Ruíz Alba y el INURBE. Que la finalidad del Subsidio Familiar de Vivienda es permitir que quienes no cuenten con una vivienda puedan acceder a una y, como quedó demostrado, esa no es la situación del demandante. Que, adicionalmente, la petición realizada por el actor ante el ministerio fue debidamente contestada, mediante oficio No. 2016EE0110104. Que, en esa contestación, la entidad manifestó claramente los motivos por los que negó la petición del actor. Es decir, que cumplió con el principio de publicidad y, por lo tanto, no existió vulneración al debido proceso administrativo. Frente al derecho fundamental a la igualdad, el a quo dijo que el actor no expuso cuál es el trato diferencial o discriminatorio que generó la vulneración a la que hizo

referencia. Que, de hecho, no señaló cual es la situación similar en la que la entidad demandada generó trato diferente. Que la negativa del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio estuvo fundada en las normas que regulan el Subsidio Familiar de Vivienda. Por ende, cuando se ha obtenido un subsidio con anterioridad no resulta viable el otorgamiento de uno nuevo.

6. Impugnación El señor José Arturo Pinto impugnó la decisión del 14 de septiembre de 2017,

proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, que negó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados por el actor. En síntesis, dijo que el demandante no tiene vivienda propia y que su pretensión no es la de obtener un Subsidio Familiar de Vivienda, sino que la entidad demandada demuestre que le asignó ese subsidio. Reiteró que la entidad demandada vulneró el derecho fundamental a la igualdad, pues dio un trato discriminatorio respecto de la sociedad.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela proferida por el Tribunal

Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3 del 14 de septiembre de 2017, se ajustó a derecho al negar el amparo de los derechos a la igualdad y al debido proceso del señor José Arturo Pinto. Para resolver el problema jurídico la Sala desarrollará los siguientes temas: i) de la acción de tutela, ii) del derecho a la vivienda digna de la población vulnerable, iii) del debido proceso, y iv) la solución del caso. i) De la acción de tutela. Generalidades

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. ii) Del derecho a la vivienda digna de la población vulnerable El artículo 51 de la Constitución Política establece que todas las personas tienen derecho a una vivienda digna y le asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo, entre otras, a través de la promoción de planes de vivienda de interés social; de la implementación de sistemas adecuados de financiación a largo plazo, y de la creación de formas asociativas para la ejecución de dichos programas. La jurisprudencia constitucional sostuvo, en una primera etapa, que el derecho a la vivienda digna, en tanto derecho de naturaleza prestacional, no podía exigirse de forma directa o inmediata porque «requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige

cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios»5. Posteriormente, la Corte empezó a reconocer el carácter iusfundamental del derecho a la vivienda digna, por conexidad con otros derechos fundamentales6, tesis que luego abandonó para sostener, como lo ha hecho recientemente, que el derecho a la vivienda tiene carácter autónomo porque se dirige a la realización de la dignidad humana7. Sin duda, esa nueva mirada de la Corte Constitucional frente al derecho a la vivienda digna obedece al análisis del contenido y alcance que se le ha dado en los diferentes instrumentos internacionales sobre derechos humanos. 5 Sentencia T-363 de 2004. 6 En la sentencia T-021 de 1995, la Corte Constitucional señaló que «El derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales». 7 Ver, entre otras, las sentencias T-986A de 2012 y T-347 de 2015. Por ejemplo, el artículo 11 (numeral 1°) del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) establece: «Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia , incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados , y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento» (Se destaca).

A su vez, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Observación General N° 4 de 1991, dijo que el derecho a la vivienda digna «no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte». El derecho a la vivienda digna adquiere capital importancia cuando se trata de población vulnerable (personas en estado de debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional), pues «respecto de estos sujetos el Estado tiene un deber de protección de acuerdo con lo señalado en el artículo 13 inciso 3° y en el principio de solidaridad contenido en el Preámbulo y en el artículo 95 de la Constitución Política»8. Justamente por lo anterior, se afirma que el Estado está obligado, por una parte, a priorizar la garantía del derecho a la vivienda de estos grupos vulnerables, y, por otra, a formular políticas y proyectos que impidan el surgimiento de asentamientos humanos en sitios irregulares, que, a su vez, conlleven a procesos de desalojo que pongan en mayor grado de vulnerabilidad a estas personas9. iii) Del debido proceso Ahora bien, el debido proceso, como es sabido, es una garantía instituida en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o 8 Sentencia T-347 de 2015. 9 Ibídem. judicial. Incluso, el debido proceso es una garantía a favor del propio Estado, por

cuanto rodea de legitimidad las decisiones que adopta. El debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: uno tiene que ver con el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. El otro elemento tiene que ver con el derecho a ser juzgado por el funcionario competente. Y, finalmente, aparece el importante elemento del derecho de defensa, que subsume las garantías de defensa y contradicción. En cuanto al debido proceso administrativo, la Corte Constitucional ha señalado que esa garantía “supone que el Estado se ajuste a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no sólo cuando se trata de adelantar trámites a partir de los cuales sea factible deducir responsabilidades de orden disciplinario o los atinentes al control y vigilancia, (sino que) debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites que las personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante la administración o con el fin de cumplir con una obligación y abarca el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. El propósito consiste, pues, en evitar que la suerte de las personas quede al albur de una decisión arbitraria o de una ausencia de decisión por dilación injustificada”10. iv) Solución del caso En el caso concreto, el señor José Arturo Pinto solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, a su juicio, vulnerados porque el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le comunicó al demandante que ya recibió un beneficio de vivienda por parte del Estado y que, por esa razón,

no puede ser beneficiario nuevamente. En síntesis, el demandante adujo que si bien compró una casa en el año 1993 producto de la asignación de un subsidio a otras personas, esa situación no lo convierte a él en acreedor del subsidio y que esa situación lo pone en una situación de desigualdad frente a la sociedad. La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, el 14 de septiembre de 2017, negó el amparo de los derechos invocados, pues, a su juicio, el señor José Arturo Pinto cuenta con una vivienda propia y el 10 Sentencia T-909 de 2009. Subsidio Familiar de Vivienda está dispuesto para aquellas personas que se encuentran en situación de pobreza extrema y no pueden acceder a una vivienda propia. Para la Sala, es claro que el Subsidio Familiar de Vivienda se encuentra destinado para mejorar la situación de las personas menos favorecidas de la sociedad y que para acceder a esa prerrogativa se deben cumplir ciertos requisitos, dispuestos en la ley11. Sin embargo, el derecho fundamental a la vivienda digna no es un tema de discusión en el sub lite, pues los derechos fundamentales que el actor buscó proteger con la acción de tutela son el derecho al debido proceso y a la igualdad, pues mediante oficio No. 2016EE011 del 22 de noviembre de 2016, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le informó al actor que ya fue beneficiario de un subsidio y que esa situación no le permite volver a postularse a un Subsidio Familiar de Vivienda. Ahora bien, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio intervino en el trámite de

tutela extemporáneamente. Sin embargo, en la intervención realizada, la entidad no dio elementos de juicio que permitan concluir certeramente que el señor José Arturo Pinto fue beneficiario del subsidio en el pasado o que no tiene el derecho por haber adquirido una casa que fue obtenida con un subsidio. De hecho, esa intervención se contradice con la respuesta dada al demandante, el 22 de noviembre de 2016, pues en esa ocasión se le informó que ya fue beneficiario del subsidio, y en el informe presentado en el proceso de la tutela, la entidad dijo que no existen datos de postulación a nombre del demandante al subsidio de vivienda familiar. Por ende, la entidad limita el derecho a la igualdad y al debido proceso del actor al no dar información certera respecto del estado de sus peticiones en las bases de datos de la entidad. Por lo anterior, y en aras de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del actor, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de diez días contados a partir de la notificación de esta sentencia verifique si el actor se ha postulado o no al Subsidio Familiar de Vivienda, si la respuesta a su solicitud fue negativa o positiva, cuáles fueron los argumentos para negar o acceder a esa solicitud, y sí en efecto el actor ya fue beneficiario de ese subsidio en el pasado. Además, deberá aclararle si el hecho de 11 Ley 1537 de 2012, Decreto 170 de 2008, el Decreto 1921 de 2012, entre otros. haber adquirido en el año 1993 una vivienda que fue obtenida por un subsidio

otorgado a otra persona limita su derecho a un nuevo subsidio, con los fundamentos jurídicos respectivos y actualizar el estado real del actor en la base de datos de la entidad, para no limitar el acceso a otros beneficios a los que el actor se pueda postular. Si esa entidad no es la competente, para los fines que el actor busca, deberá informarle a qué institución deberá dirigirse y qué procedimiento es el que debe seguir. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá realizar un cruce de información con entidades como la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Fonvivienda y el Departamento Para la Prosperidad Social, para determinar si se trata de una persona desplazada o que se encuentre en condiciones de pobreza extrema y si en efecto fue beneficiario o no del subsidio en el pasado. Queda así resuelto el problema jurídico: la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, del 14 de septiembre de 2017, no se ajustó a derecho al negar el amparo de los derechos a la igualdad y al debido proceso del señor José Arturo Pinto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas y en su lugar: amparar el derecho al debido proceso del señor José Arturo Pinto. En consecuencia: ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que en el término de diez días contados a partir de la notificación de esta

sentencia verifique si el actor se ha postulado o no al Subsidio Familiar de Vivienda, si la respuesta a su solicitud fue negativa o positiva, cuáles fueron los argumentos para negar o acceder a esa solicitud, y sí en efecto el actor ya fue beneficiario de ese subsidio en el pasado. Además, deberá aclararle si el hecho de haber adquirido en el año 1993 una vivienda que fue obtenida por un subsidio otorgado a otra persona limita su derecho a un nuevo subsidio, con los fundamentos jurídicos respectivos y actualizar el estado real del actor en la base de datos de la entidad, para no limitar el acceso a otros beneficios a los que el actor se pueda postular. Si esa entidad no es la competente, para los fines que el actor busca, deberá informarle a qué institución deberá dirigirse y qué procedimiento es el que debe seguir. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá realizar un cruce de información con entidades como la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Fonvivienda y el Departamento Para la Prosperidad Social, para determinar si se trata de una persona desplazada o que se encuentre en condiciones de pobreza extrema y si en efecto fue beneficiario o no del subsidio en el pasado.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ