CE-15001-23-33-000-2017-00780-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN / CONTROVERSIA SOBRE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acto administrativo de insubsistencia En el presente caso, la actora no cumple con los postulados descritos, pues al momento de controvertir la decisión de primera instancia, se limitó a manifestar que la impugnaba. Así, la Sala no cuenta con elementos adicionales que le permitan analizar la solicitud de amparo de la referencia y por tal motivo no se estudiará de fondo. En virtud de lo expuesto, al no concurrir los presupuestos exigidos para conceder el amparo solicitado y no ameritarse la intervención del Juez Constitucional, la Sala confirmará la decisión del 9 de noviembre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 4 negó el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00780-01(AC)

Actor: MARÍA ÁNGELICA GONZÁLEZ RIAÑO

Demandado: JUZGADO QUINTO (5) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

JUDICIAL DE TUNJA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora María Ángela González Riaño, contra el fallo del 9 de noviembre de 2017, por medio del cual el Tribunal

Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4 negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 20 de octubre del 20171, en la Oficina Judicial de Tunja, la señora señora María Ángela González Riaño, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral. 1 Folio 9.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de la providencia del 7 de septiembre de 2017, proferida por la autoridad judicial accionada, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por la actora contra la Contraloría Departamental de Boyacá. A título de amparo constitucional solicitó: “Se amparen mis derechos fundamentales abrogados amparados por la OIT, convenio internacional adoptado por el ordenamiento Jurídico (sic) Colombiano, derecho al trabajo a la estabilidad laboral; porque los reclamos de mi acción de nulidad provienen de prestaciones periódicas. SE ORDENE al juez accionado desatar el medio de control de Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho En Lo laboral (sic).”2. La parte accionante fundamentó la solicitud de tutela en que fue declarada insubsistente del cargo que desempeñaba en propiedad en la Contraloría de Boyacá por medio de un acto administrativo que no fue debidamente publicado, situación que a su juicio, impedía declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que inició con el fin de solicitar la nulidad

del mencionado acto de insubsistencia. Teniendo en cuenta lo anterior, expuso que “se trasgredieron las disposiciones constitucionales citadas (artículo 2, 6, 25, 29 y 125), por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas de dar protección al trabajo, como derecho fundamental del administrado. Los empleados públicos tienen derecho a exigir del Estado que tanto los nombramientos como las remociones de sus servidores se hagan con plena observancia de las normas que regulan la función pública, pues de lo contrario, se generan irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el caso sub-lite, en donde la autoridad nominadora no sujetó sus atribuciones a los cánones legales.”3

2. Hechos probados y/o alegados La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  La señora María Angélica González Riaño se desempeñaba en el cargo de Asesor 105-04 de la planta global de la Contraloría de Boyacá, siendo declarado insubsistente su nombramiento mediante acto administrativo No. 190 del 15 de abril de 2015.  La actora inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo antes descrito. 2 Folio 5. 3 Folio 19.  El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, autoridad judicial que en providencia del 7 de septiembre de 2017 rechazó la demanda al encontrar que operó el fenómeno de la caducidad.

Como fundamento de su decisión explicó que en auto del 3 de agosto de

2017 inadmitió la demanda debido a que no se allegó la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecutoria del acto demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la Ley 1437 de 2011. Debido a lo anterior, junto con el escrito de subsanación, la autoridad judicial advirtió que la actora allegó copia del Oficio No. D.A.-0565 del 15 de abril de 2015, por medio del cual la Directora Administrativa de la Contraloría de Boyacá le comunicó a la señora González Riaño que mediante Resolución No. 190 del 15 de abril de 2015, se declaró insubsistente el nombramiento hecho en el cargo de libre nombramiento y remoción de Asesor Código 105 Grado 04. Igualmente, el juez accionado advirtió que en el referido oficio constaba como fecha de recibo por la tutelante el 15 de abril de 2015 a las 11:18 a.m. Teniendo en cuenta lo anterior, en aplicación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la oportunidad para presentar la demanda se encontraba vencida, pues “la Resolución No. 190 de 15 de abril de 2015 fue comunicada a la demandante en esa misma fecha fl. 77), razón por la cual a partir del día 16 de abril del mismo año comenzó a correr el término para presentar la correspondiente demanda. La solicitud de conciliación fue presentada el 29 de julio de 2015 (fl.48 Vto.), por tanto, a partir de esa fecha se interrumpió el término de caducidad hasta el 05 de octubre de 2015, cuando fue expedida la constancia de que trata el artículo 2º de la

Ley 640 de 2001 (fl.48). a partir de dicha fecha, tendría la demandante 17 días adicionales para demandar sus derechos, y como la demanda se radicó hasta el 08 de marzo de 2017 (fl.9), se tiene que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de caducidad del medio de control, pues para esta fecha ya había trascurrido el término legal de 4 meses de que trata el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A.”4

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Por auto del 23 de octubre de 20175 el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá requirió a la tutelante para que aclarara las pretensiones de la acción constitucional, los hechos que la motivaron y los cargos de violación que pretende salvaguardar con la solicitud de amparo. 4 Folio 22. 5 Folio 12.

Por auto del 27 de octubre de 20176, atendiendo a que la accionante subsanó los yerros advertidos en el auto del 23 de octubre, el Magistrado ponente admitió la demanda de tutela y ordenó su notificación a la actora así como al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja. Realizadas las notificaciones a las partes, de conformidad con las constancias visibles a folios 26 y 27, se presentaron las siguientes intervenciones. 3.2. Contestación de la autoridad judicial accionada El Juez Quinto Administrativo Oral de Tunja, con escrito radicado el 30 de octubre de 2017 solicitó se declarara la improcedencia de la acción constitucional de la

referencia, pues la actora no hizo uso de los medios judiciales que tenía a su disposición para controvertir la decisión que ataca en sede de tutela. En efecto, manifestó que la accionante olvidó hacer uso del recurso de apelación contemplado en el artículo 243 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011, en el que se señala expresamente como apelable el auto que rechaza la demanda. 3.3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4 dictó sentencia del 9 de noviembre de 2017, por medio de la cual negó el amparo solicitado. Como fundamento de su decisión, explicó que la actora contaba, en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el acompañamiento de un abogado, que tenía conocimiento de los recursos que procedían contra la decisión de rechazo de la demanda. En efecto, manifestó que de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, la tutelante podía apelar la decisión que ataca en sede constitucional, siendo su deber agotar dicha vía. Igualmente, analizó la decisión del 7 de septiembre de 2017, para concluir que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales de la actora, pues el acto administrativo acusado le fue notificado mediante Oficio No. D.A. - 0565 del 15 de abril de 2015 y la demanda se presentó pasados los 4 meses establecidos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 3.5. Impugnación

Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de noviembre de 20177, la parte actora impugnó la decisión del 9 de noviembre de 2017, en el cual indicó lo siguiente: “María Angélica González Riaño, identificada 6 Folio 25. 7 La sentencia del 9 de noviembre de 2017 se notificó por correo electrónico enviado en la misma fecha. como aparece al pie de mi firma, actora en (sic) proceso referido, por el presente escrito impugno el fallo.”8

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 9 de noviembre de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de

Decisión No. 4, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y en el numeral 2º del Acuerdo 55 del 2003 del Consejo de Estado.

2. Problemas jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de

Decisión No. 4, para lo cual la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos, de cara a los argumentos expuestos en la impugnación: ¿Es menester analizar de fondo la impugnación de la presente acción de tutela en vista de que la actora no adujo razones en contra de la providencia de primera instancia proferida el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4? De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará si: ¿Vulneró la autoridad accionada los derechos fundamentales indicados en el

escrito de tutela?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver este problema, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) un análisis del caso en concreto. 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10, por lo que procedió a unificarlos para declarar expresamente en la 8 Folio 40. 9 Consejo de Estado, Sentencia del 31 de julio de 2012. C.P. María Elizabeth García González.

Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200513 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 3.2. El caso en concreto La Corte Constitucional14 y esta Corporación15 han establecido que cuando la tutela se dirige a cuestionar una providencia judicial la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y “precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”. En efecto, en la última sentencia referenciada se estableció que “(…) El actor tiene la carga de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”16, y exponer en forma clara los defectos de los cuales adolece la decisión judicial, desplegando para el efecto una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de la providencia. Esta carga indudablemente se debe cumplir en igual forma cuando se presenta la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia proferida en sede de tutela, en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, 11 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela - Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 13 De manera general, dicha decisión consagró la necesidad de que la acción de tutela cumpla con unos presupuestos generales de procedibilidad –inmediatez, tutela contra tutela, subsidiaridad-, así como fijó las causales específicas de procedencia, los cuales denominó defectos, y dependiente de su naturaleza, pueden ser fáctico, sustantivo, procedimental, orgánico, por desconocimiento del presente o desconocimiento directo de la Constitución. 14 Ver entre otras la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 15 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal e) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. errores u omisiones en que incurrió el a quo17 que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.

En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 13 de octubre de 201618, en la que afirmó que “cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para que el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere”. De todas maneras, debe precisarse que esta exigencia puede morigerarse cuando se trate de personas que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad y ello les impida formular una exposición detallada sobre el concepto de la vulneración, caso en el cual, el juez de tutela puede, de manera oficiosa, inferir los defectos que alegó el tutelante, situación que no se presenta en el caso en concreto. De cara a lo establecido por la Corte Constitucional, criterio que ha sido acogido por esta Sala de Decisión, se considera que la impugnación presentada por la parte actora, mediante el escrito del 10 de noviembre de 2017, no tiene la virtualidad para ser estudiada y en ese sentido se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4. Ello es así, pues, como se indicó en precedencia, si bien la acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, cuando se trata de desvirtuar una providencia judicial, ha de tenerse presente que los actores deben argumentar los motivos de su

inconformidad con la misma, pues de otra manera no se atendería al principio de autonomía judicial. Así las cosas, quien aduzca una vulneración a sus derechos fundamentales por yerros en los que incurrió el operador jurídico al proferir una providencia, debe cumplir con una carga argumentativa que le permita al juez constitucional contar con elementos precisos para analizar la presunta transgresión en ese sentido. El juez de segunda instancia, por su parte, debe decidir a partir de los aspectos del 17 Así lo ha expresado esta Sección, entre otras, en la providencia del 15 de diciembre de 2015, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio. Exp. 11001-03-15-000-2015-01828-01, en el cual se efectuaron las siguientes consideraciones: “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. 18 Magistrado Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro. Ver igualmente las sentencias del 9 de febrero

de 2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2016-02014-01 y del 15 de noviembre de 2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2017-01880-01 fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación, no pudiendo analizar de manera oficiosa aspectos de la decisión de primera instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas. En el presente caso, la actora no cumple con los postulados descritos, pues al momento de controvertir la decisión de primera instancia, se limitó a manifestar que la impugnaba. Así, la Sala no cuenta con elementos adicionales que le permitan analizar la solicitud de amparo de la referencia y por tal motivo no se estudiará de fondo. En virtud de lo expuesto, al no concurrir los presupuestos exigidos para conceder el amparo solicitado y no ameritarse la intervención del Juez Constitucional, la Sala confirmará la decisión del 9 de noviembre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4 negó el amparo solicitado.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 9 de noviembre de 2017, mediante la

cual el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 4 negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta

providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero