CE-15001-23-33-000-2017-00934-02(AC)-2019

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma parcialmente, modifica y adiciona / ACCIÓN DE TUTELA - Ordenó adecuar las áreas de la Cárcel de Cómbita y brindar atención integral en salud a las personas de la tercera edad privadas de la libertad Corresponde a la Sala determinar si las sanciones por desacato impuestas a los señores [M.M.G.] y [M.I.T.] (…) atienden a los parámetros establecidos para confirmarla o si, por el contrario, deben ser revocadas. (…) La Sala recalca que es obligación del fiduciario –el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017garantizar la prestación de los servicios de salud requeridos por las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita en tanto y en cuanto es este el propósito fundamental que motivó a la USPEC celebrar el correspondiente contrato de fiducia mercantil. (…) para la Sala resulta inaceptable que el Consorcio, sin más, justifique su incumplimiento de la orden judicial en que otras autoridades, a las cuales no les corresponde la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad, no hayan dado trámite a las citas médicas ni hayan provisto el traslado de los destinatarios de los servicios médicos hacia las instituciones prestadoras. (…) la Sala procederá a confirmar la sanción impuesta por el Despacho N 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a [M.I.T.], en su calidad de Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. (…) la Sala advierte que la Ministra de Justicia y

del Derecho, mediante el Decreto (…), aceptó la renuncia de [M.M.G.] como Directora General de la USPEC y, en consecuencia, proveyó la vacante con el señor [J.E.O.H.], quien se posesionó en el empleo público señalado el mismo día, conforme al acta de posesión N. 11 de 27 de junio de 2019. (…) considerando que la finalidad del incidente de desacato es persuadir al funcionario competente para que cumpla con la orden de amparo, no resultaría congruente con dicha postura imponer o confirmar la sanción a quien actualmente no detenta la competencia para efectuar todas las actuaciones necesarias para la materialización de la orden judicial. (…) la Sala procederá a revocar la sanción impuesta por el Despacho N 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a [M.M.G.] y, en consecuencia, le ordenará a dicha autoridad judicial que inicie un nuevo trámite incidental para que [J.E.O.H.], en su calidad de nuevo Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, sea escuchado y pueda ejercer todas las actuaciones que suponen su derecho al debido proceso en torno al desacato de la sentencia proferida por esta Sección el 12 de julio de 2018. (…) la Sala adicionará un ordinal NOVENO a la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, en el sentido de instar a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales: ejerzan vigilancia y control

respecto del cumplimiento inmediato, conjunto y armónico de la orden judicial (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00934-02(AC)

Actor: DORIAN JAIME MEJÍA GALEANO Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO – INSTITUTO

NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPECY OTROS

UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC);

ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE ALTA Y MEDIANA SEGURIDAD Y

CARCELARIO CON ALTA SEGURIDAD DE CÓMBITA (E.P.A.M.S.C.A.S.

CÓMBITA); Y CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2017

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 24 de abril de 2019, mediante la cual el Despacho N.° 03 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, al resolver el incidente de desacato propuesto por la parte demandante, declaró que la Directora General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, Matilde Mendieta Galindo, y el Gerente del

Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, Mauricio Iregui Tarquino, incurrieron en desacato de las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 12 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado N.° 2017-00934. Como consecuencia, el Tribunal impuso a las personas naturales mencionadas, respectivamente, las sanciones de multa equivalentes a tres (3) y dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

I. ANTECEDENTES I.1. Hechos I.1.1. El ciudadano Dorian Jaime Mejía Galeano y otras personas de la tercera edad, privadas de la libertad, ubicados en el Patio N.º 8 del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita –E.P.A.M.S.C.A.S. Cómbita-, interpusieron acción de tutela en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios

(USPEC), así como del mismo E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita1, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud, los cuales estimaron vulnerados en razón a que: i) se les trata con desdén y menosprecio; ii) los alimentos que se les suministra no se encuentran en óptimas condiciones para ser consumidos; iii) se les niega la prestación oportuna de servicios médicos de calidad; iv) se ven sometidos a convivir en condiciones

insalubres; y v) se les niega el suministro de elementos propios para el descanso y el sueño. I.1.2. La Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2017, resolvió lo siguiente: 1 Mediante auto de 6 de diciembre de 2017, fue vinculado al trámite respectivo el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. “PRIMERO.- AMPARAR el derecho fundamental a la dignidad humana de Dorian Jaime Mejía Galeano y los demás accionantes, conforme a lo expuesto en la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios que, dentro del término máximo de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia, realice la adecuación y el mantenimiento del área de lavado de ropa del patio 8 de la Cárcel de Cómbita en donde se encuentra recluido el señor Dorian Mejía y los demás accionantes.

TERCERO: ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que, en el término máximo de dos (2) días, realice una visita al patio 8 de la Cárcel de Cómbita, en donde se encuentran recluidos los accionantes, con el fin de constatar si los internos requieren cobijas y colchonetas. En caso afirmativo, dentro de los cinco (5) días siguientes la entidad deberá proporcionarle dichos elementos.

[…]”. I.1.3. En virtud de las impugnaciones presentadas en contra de la sentencia de primera instancia por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPECy la parte demandante, la Sección Primera, mediante sentencia de 12

de julio de 2018, procedió a modificar la decisión cuestionada en los siguientes términos: “PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado proferido el 11 de diciembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADICIONAR el fallo impugnado en el sentido de: i) ORDENAR al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, que inmediatamente a la notificación de este fallo y sin dilación alguna brinden la atención integral en salud requerida por las personas de la tercera edad privadas de la libertad en el Patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá, y ii) ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, que inmediatamente a la notificación de este fallo adelante todas las gestiones pertinentes, con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para que la vigencia fiscal del año 2018, se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las obras de adecuación material de los baños del patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá.

Estas gestiones deberán adelantarse inmediatamente y durante un plazo máximo de dos (2) meses, de modo que las obras ordenadas se ejecuten dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación de la respectiva asignación o priorización de recursos.

TERCERO: SOLICITAR a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la

Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ejerzan vigilancia respecto de las condiciones en que se encuentran los presos del Patio número 8 de la Cárcel de Alta Seguridad de Cómbita, Boyacá, y que han dado lugar a la presentación de la acción de tutela de la referencia, y adopten las medidas que estimen pertinentes. […]”. I.2. Actuación I.2.1. El 5 de febrero de 2019, los señores Dorian Jaime Mejía Galeano, Orlando José Cadrazco Salcedo, Gildardo Gómez Ayala, Erazo Bastidas Romero, Rubiel Humberto Ladínez y César Augusto Canchón Villarraga, en su condición de reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita y beneficiarios de las órdenes de la acción de tutela, promovieron ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, incidente de desacato en contra de las entidades condenadas por el presunto incumplimiento de la sentencia dictada el 12 de julio de 20182. Los promotores del incidente de desacato adujeron que la situación se encontraba aun peor que cuando presentaron la acción de tutela, pues no cuentan con iluminación eléctrica y el patio en el que residen está en condiciones deplorables. También manifestaron que el servicio de salud está igual o peor que cuando presentaron la acción de tutela, pues: no les toman la presión, no les hacen las valoraciones con glucómetro y “[…] la atención de medicina general es cuando les da la gana […]”. En relación con la atención de medicina especializada indicaron

que ocurre cada año y que existen solicitudes de exámenes médicos, imágenes diagnósticas, entre otros, que tienen largos periodos de haber sido ordenados sin ser realizados. Además: “[…] cuando nos llevan al especialista refunden la historia clínica, no la llevan para que la cita se pierda, como le ha sucedido a varios compañeros que los llevan al hospital San Rafael de Tunja y son devueltos por falta de la historia clínica y la nueva cita se da en 8 o 10 meses cuando las enfermedades avanzan. […]. La cárcel en materia de salud funciona mal siguiendo la máxima del “Medico” José Mario Gómez funcionario de alto nivel aquí: “Los muertos ayudan a deshacinar la cárcel y entre más mueran mejor. […]”. I.2.2. El Despacho N.° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 18 de marzo de 20193, dio apertura al incidente de desacato promovido en 2 Folios 358 y ss. del cuaderno principal del expediente de la referencia. 3 Ibíd., folios 492 y ss. relación con la sentencia de 12 de julio de 2018, únicamente respecto del Gerente del Consorcio Fondo de Atención en salud PPL 2017, Mauricio Iregui Tarquino, y de la Directora General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC-, Matilde Mendieta Galindo. En contra del primero, por el incumplimiento de la orden relacionada con la efectiva prestación de los servicios de salud y, en contra de la segunda, por el incumplimiento en la ejecución de las obras de adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del

Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita. Adicionalmente, el Tribunal decidió desvincular del trámite incidental de desacato al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC - E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita-, al verificar el efectivo cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018 con respecto a las cobijas y colchonetas de los reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita. I.3. Traslado de la solicitud de verificación de desacato I.3.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante escrito allegado el 29 de marzo de 20194, solicitó que se archivara el trámite incidental de desacato, en virtud de que la autoridad que representa, con el fin de darle cumplimiento a la sentencia de 12 de julio de 2018, adelantó el proceso de Licitación Pública N.º 080 de 2018, cuyo objeto consiste en el “MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA EN LOS ERON A CARGO DEL INPEC”. Sin embargo, también reconoció que de conformidad con el Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP II, el proceso de contratación se encuentra suspendido. I.3.2. La apoderada judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, mediante escrito aportado el 2 de abril de 20195, solicitó: i) que se declarara el cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018; ii) que se desvinculara del

trámite incidental a la entidad que representa; iii) que se declarara “el hecho superado” y se archivaran las diligencias; y iv) que se ordenara al E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita informar las gestiones desplegadas para atender y priorizar la atención médica de los accionantes; todo con fundamento en lo siguiente: i) De conformidad con el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad a Cargo del INPEC y las resoluciones 3047 de 2008 y 416 de 2009, el establecimiento carcelario no ha dado cumplimiento a la obligación de tramitar las citas médicas y gestionar la coordinación y traslado de los accionantes hacia la institución prestadora de salud con el fin de que se pueda programar el procedimiento médico correspondiente y materializar la prestación del servicio. 4 Ibíd., folios 499 y ss. 5 Ibíd., folios 510 y ss. ii) El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, en el marco de sus competencias, ha dispuesto lo necesario para atender al cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018, disponiendo para cada recluso las respectivas autorizaciones de servicio de conformidad con las órdenes médicas reportadas por el área de sanidad del ERON. iii) Por lo anterior, el Consorcio no incurrió en “un incumplimiento subjetivo”, es decir, que el incumplimiento de la decisión judicial venga mediado por negligencia o voluntad negativa. Esta responsabilidad o negligencia no se puede presumir con el mero hecho del incumplimiento.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Despacho N.º 03 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante

auto de 24 de abril de 20196, resolvió el incidente de desacato promovido por los accionantes en contra de las autoridades incidentadas con respecto a las órdenes de la sentencia de 12 de julio de 2018, de la siguiente forma: En primer lugar, el Tribunal advirtió que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPECno acreditó haber cumplido o, por lo menos, haber realizado algún avance en cuanto a la orden judicial atinente a la materialización de las obras de adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita. Adicionalmente, el Tribunal encontró demostrado el elemento subjetivo de la responsabilidad de la Directora General de la USPEC por el incumplimiento de la orden judicial a cargo de dicha entidad, en tanto que los aspectos administrativos mencionados en relación con las fuentes de financiamiento, no develan el propósito de garantizar la materialización de las obras ordenadas. Y en segundo lugar, el Tribunal indicó que con las historias clínicas de algunos de los demandantes y las autorizaciones de servicios médicos allegadas por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, no se materializó la orden judicial consistente en prestar de forma efectiva los servicios integrales de salud a los reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita. Ante ello, el Tribunal le exigió al Consorcio que hiciera cumplir las autorizaciones y garantizara que los internos sean efectivamente atendidos por los profesionales en salud. De igual forma, el Tribunal reprochó que las autorizaciones de los servicios

médicos fueron aportadas desde el 31 de enero de 2019, y, a pesar de que, posteriormente, se emitiera un requerimiento judicial, se diera apertura al mismo incidente de desacato y se individualizaran los padecimientos de los reclusos, el Consorcio no acreditó que estos últimos fueran beneficiarios de la prestación efectiva de los servicios de salud. 6 Ibíd., folios 537 y ss. Finalmente, el Tribunal también censuró el hecho de que el Consorcio se haya limitado a emitir autorizaciones de los servicios médicos, omitiendo sus obligaciones de verificar, velar y exigir el cumplimiento de los contratos que tienen por objeto materializar el acceso de los internos a los servicios médicos; así como de valerse de los medios logísticos, económicos y jurídicos con los que cuenta la USPEC para prestar los servicios ordenados. Por todo lo anterior, el Tribunal resolvió: “PRIMERO: Declarar que la Directora General del USPEC, Matilde Mendieta Galindo, incurrió en desacato de la orden de tutela contenida en la sentencia del 12 de julio de 2018 dentro de la acción de la referencia interpuesta por el señor Dorian Jaime Mejía y otros.

SEGUNDO: Declarar que el Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL-2017, Mauricio Iregui Tarquino, incurrió en desacato de la orden de tutela contenida en la sentencia del 12 de julio de 2018 dentro de la acción de Ia referencia interpuesta por el señor Dorian Jaime Mejía y otros.

TERCERO: Sancionar a la Directora General del USPEC, con multa de tres

(3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La sanción sólo podrá hacerse efectiva, hasta que el Consejo de Estado se pronuncie al respecto en el grado de consulta.

CUARTO: Sancionar al Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL-2017, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La sanción sólo podrá hacerse efectiva, hasta que el Consejo de Estado se pronuncie al respecto en el grado de consulta.

[…].

SÉPTIMO: En caso de ser confirmada la decisión el valor de la multa deberá

ser consignado en la cuenta No. 3-0070-000030-4 del Banco Agrario, cuenta de multas y cauciones efectivas DTN dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria del pronunciamiento por parte del Consejo de Estado y deberá remitir dentro de Ios tres (3) días siguientes a la consignación copia de la misma al Despacho.

OCTAVO: Requerir a la señora Matilde Mendieta Galindo Directora General del USPEC, para que de manera inmediata de cumplimiento a la sentencia de fecha 12 de julio de 2018, en relación a la Adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá. -Requerir al señor Mauricio Iregui Tarquino Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL-2017 para que de manera inmediata garantice la efectiva prestación de los servicios de salud de los reclusos Velandia Guarín

Luis Mercado, Corredor Torres Leopoldo, Rodríguez Bastidas Jose

Jerónimo, Hernández Pérez Fernando, Erazo Bastidas Romero, Castillo Rico Giovanny, López Barragán Luis Enrique, Araque Peña Maneli, Gómez Ayala Gildardo, Carvallo Suarez Héctor Eduardo, Zuleta Rubiano Efraín”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19917, esta Corporación resulta competente para conocer en grado Jurisdiccional de consulta de las sanciones por desacato impuestas por el Tribunal Administrativo de Boyacá a los señores Matilde Mendieta Galindo y Mauricio Iregui Tarquino, quienes, respectivamente, fungen como Directora General de la USPEC y Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, por el incumplimiento de la orden de tutela contenida en la sentencia de 12 de julio de

2018. De manera previa a la decisión que haya de adoptarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de las siguientes temáticas: (i) el incidente de desacato y (ii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones de tutela, para luego (iii) resolver el caso concreto. III.2. Generalidades del incidente de desacato Tal como se colige del artículo 86 Constitucional, por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de toda persona; por tanto, se tiene como una conducta de suma gravedad el incumplimiento de la orden de amparo. Ello es así porque: i) prolonga la amenaza o vulneración de estos derechos pese a la protección judicial impartida; y ii) constituye un nuevo

agravio a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia8. Por ende, impartida la orden de protección de un derecho fundamental, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida; o demostrar las razones por las cuáles no ha sido posible su cumplimiento. Su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. Al respecto debe resaltarse que lo atinente al cumplimiento de las sentencias de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y lo relativo al tópico sancionatorio, es decir, al incumplimiento de tales sentencias en el 52 Ibídem. El citado artículo 27 le impone al responsable del agravio acatar las órdenes judiciales sin demora, y al juez de amparo la obligación de requerirlo para que lo haga dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición del fallo; 7 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 Sentencias T-329 de 1994 y C-1003 de 2008. e incluso lo faculta para acudir al superior jerárquico del responsable, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir el proceso disciplinario correspondiente en contra de uno y otro. Además, de resultar procedente, impondrá una sanción por desacato. En todo caso, el Juez Constitucional mantendrá la competencia del asunto hasta que esté completamente restablecido el derecho. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591, quien incumpliere la

orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes. La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada al superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no. Para la imposición de la sanción en caso de desacato, no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación, sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad. En consecuencia, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación9. De ahí que la providencia que decide el incidente de desacato deba precisar con claridad: (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado lo anterior, el juez procederá a imponer la sanción que corresponda al tenor del artículo 52 del Decreto 2591. Ahora bien, en relación con la naturaleza del incidente de desacato, la

jurisprudencia constitucional ha precisado lo siguiente: “[…] (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada10 y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; 9 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”. 10 Ver entre otras la Sentencia T-459 de 2003. (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida11, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el

derecho fundamental amparado12; (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta13, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada14; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato15, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento16; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas17; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: ‘(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)’18. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la

persona obligada19”. [Resalta la Sala]. En ese orden de ideas, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior no es imponerla, sino que se cumpla la orden impartida por el juez de amparo. En otras palabras, la sanción es una de las formas de buscar el acatamiento de la orden proferida. De ahí que para evitarla e, incluso, para que ella no se haga efectiva, resulta indispensable cumplir. En efecto, en la sentencia T-421 de 2003, se precisa: “[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. 11 Sentencias T-368 de 2005 y T-1113 de 2005. 12 Ibídem. 13 Sobre las facultades del juez de primera instancia, del juez del desacato y del juez de consulta para introducir cambios accidentales a la orden original, Cfr. la sentencia T-086 de 2003. 14 Sentencia T-1113 de 2005. 15 Sentencias T-459 de 2003, T-368 de 2005 y T-1113 de 2005. 16 Sentencia T-343 de 1998. 17 Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997. 18 Sentencia T-553 de 2002. 19 Sentencia T-1113 de 2005.

En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. […]”. [Resalta la Sala]. Conforme a lo expuesto, la subregla constitucional en el tema bajo estudio consiste en que, la renuencia injustificada en atender una orden impartida en sede de tutela acarrea una sanción, que en sí misma no constituye la finalidad del trámite del desacato, sino una forma de persuadir al incumplido para que acate las órdenes a su cargo. En consecuencia, solo el cumplimiento de la orden de amparo -ya sea durante el curso del incidente de desacato o aun cuando se haya impuesto la sanciónevita la materialización de la misma20. III.3. El grado jurisdiccional de consulta en acciones de tutela El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y “será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. La Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, es: “[…] [P]roteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela. En este contexto, se encuentra que la