CE-15001-23-33-000-2019-00145-01(66044)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MINISTERIO PÚBLICO /

COMPETENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO / FACULTADES DEL MINISTERIO

PÚBLICO / FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / RECURSO DE APELACIÓN / DERECHO DE ACCESO A

LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA /

PROCURADOR JUDICIAL / DAÑO AL MEDIO AMBIENTE / DERECHOS

CONSTITUCIONALES DEL MEDIO AMBIENTE / MEDIDAS CAUTELARES /

DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES / PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS

CAUTELARES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / DERECHO AL MEDIO

AMBIENTE

[E]n diferentes disposiciones de rango constitucional y legal se estipuló la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos adelantados ante esta jurisdicción, es necesario señalar que en vigencia del Decreto 01 de 1984 la jurisprudencia de esta Corporación no era del todo unánime al momento de interpretar los alcances de esa intervención, pues se consideraba que debía hacer expreso cuál era su propósito (…) Sin embargo, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación aclaró su posición y unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar que el Ministerio Público no debía manifestar expresamente cuál era su interés para intervenir y particularmente para apelar, pues sus actuaciones debían entenderse formuladas en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales, así no lo indicara de manera

explícita.(…) Como sustento del nuevo planteamiento se indicó que exigir al Ministerio Público y a sus agentes que señalaran cuál era su interés para intervenir significaría restringir el derecho de acceso a la justicia, debido a que si esta entidad actuaba lo hacía en defensa de distintos bienes jurídicos -orden jurídico, patrimonio público o derechos fundamentales-, los cuales debían ser protegidos. (…) En efecto, la Sala Plena de la Sección Tercera se encargó de analizar en su momento la legitimación del Ministerio Público para realizar un acto reservado a las partes, esto es, si podía o no formular recurso de apelación contra las determinaciones adoptadas, especialmente, la sentencia que pone fin a la primera instancia y, en ese contexto, reconoció no solo los derechos procesales especiales que ostentan los Procuradores Judiciales que actúan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino la facultad que tienen de ejercer actos que, en principio, corresponderían única y exclusivamente a las partes – formular apelación contra la sentencia que los afecta. (…) [L]a Sala advierte que la calidad de sujeto procesal especial del Ministerio Público –artículo 303 de la Ley 1437 de 2011no es meramente formal, en tanto lo faculta para ejercer los actos que estime pertinentes en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, los cuales, valga decir, tampoco se restringen a las atribuciones especiales expresamente reconocidas a ellos porque, de ser así, no solo se desconocería su calidad procesal –sujeto especial-, sino que se restringiría su acceso efectivo a la administración de justicia,

especialmente, en defensa de intereses relacionados con el medio ambiente, facultad esta última que, inclusive, se encuentra reconocida en el numeral 4 el artículo 277 de la Constitución Política. (…) [E]ntender que el Ministerio Público no se encuentra facultado para solicitar el decreto de una medida cautelar podría dar lugar a desconocer sus derechos como sujeto especial, ya que el propósito de otorgarle esa categoría en los procesos tramitados ante esta jurisdicción no guarda relación alguna con la imposición de restricciones en el ejercicio de sus funciones, todo lo contrario, ello se hizo con el fin de destacar su labor de protección y defensa de intereses específicos de gran relevancia social, los cuales van más allá de cualquier pretensión o derecho particular. (…) En todo caso, lo anterior no restringe la posibilidad de que se analice si, en efecto, la actuación del Procurador Judicial asignado se enmarca en la protección y/o defensa de los intereses previstos en la Constitución y la ley, pues en caso negativo podría limitarse su margen de acción bajo la justificación de no encontrarse ajustada a sus propósitos. (…) En esa medida, para la Sala resulta claro que en el presente caso el Ministerio Público se encontraba facultado para solicitar el decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión de un contrato de concesión minera, pues dicha petición tuvo como propósito materializar sus deberes constitucionales de defensa del orden jurídico y del derecho a un ambiente sano, evitando que se practique la actividad minera en una zona que no está autorizada para ello y que, presuntamente, podría generar impactos negativos a la sociedad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 275 A 284 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277 NUMERAL 4 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 303 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de julio de 2011, exp, 40877, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto de 27 de septiembre de 2012, exp, 44451, C.P. Enrique Gil Botero y auto del 26 de febrero de 2018, exp, 36853, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Así mismo,

ver, Corte Constitucional, sentencia T-015 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa

PROCESO DECLARATIVO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / MEDIDAS CAUTELARES / MEDIDAS CAUTELARES EN

PROCESO DECLARATIVO / CONCEPTO DE MEDIDAS CAUTELARES /

SENTENCIA CONDENATORIA / PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS

CAUTELARES / REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES / PERJUICIO IRREMEDIABLE / RECURSO DE APELACIÓN / AGENCIA NACIONAL MINERA / EXPLORACIÓN DE LA MINA / EXPLOTACIÓN DE LA MINA / APLICACIÓN

DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN /

ACTIVIDAD MINERA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / LICENCIA

AMBIENTAL / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / DECRETO DE

MEDIDAS CAUTELARES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos declarativos adelantados ante esta jurisdicción resulta posible solicitar el decreto de medidas cautelares, siempre que estas sean necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. (…) Así las cosas, resulta evidente que en materia de lo contencioso administrativo las medidas cautelares son un mecanismo tendiente a asegurar la efectividad de una eventual sentencia condenatoria, de ahí que estas puedan ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deban tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda .(…) Ahora, para la procedencia de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de un acto administrativo la Ley 1437 de 2011 dispuso los siguientes requisitos para su decreto: i) que la medida cautelar esté razonablemente fundada en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla y; iv) que al no

otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (…) Como puede observarse el recurso de apelación formulado por la Agencia Nacional de Minería debate el primero de los requisitos [De las medidas cautelares] esto es, que la petición cautelar esté razonablemente fundada en derecho, por lo que la Sala únicamente analizará este aspecto. (…) [E]l artículo 34 del Código Minas señala las zonas que son excluibles de la minería, prohibiendo su ejecución en áreas que sean delimitadas y declaradas como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente y que excluyan expresamente el trabajo minero. (…) De igual forma, dicha norma dispone que para excluir las zonas de la actividad minera el acto que declare su protección deberá motivarse expresamente en estudios que determinen su incompatibilidad o restricción con dichas actividades de exploración y explotación. (…) De esta forma, cuando no se tenga la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental que una determinada actividad pueda causar, se debe obrar de conformidad con el principio de precaución y proteger los recursos naturales.(…) [L]as prácticas permitidas en el Cerro (…) principalmente versaban sobre su conservación y rehabilitación, encontrándose restringidas todas aquellas actividades que no fueran compatibles con estas, de ahí que (…) la Sala considere que la explotación minera no estaba permitida para la época de los hechos.(…) [C]onviene precisar que la actividad minera en el Cerro (…) no fue

expresamente prohibida en el Acuerdo 096 de 2000 –POT-; sin embargo, de su estudio preliminar se tiene que su propósito era otorgar protección al suelo, por lo que armonizando sus disposiciones con el Acuerdo n.º 050 de 1998 –el cual fue anterior a dicho POT y prohibió expresamente las explotaciones en un fragmento del Cerro (…) se evidencia que su propósito era evitar que se ejercieran prácticas de exploración y explotación en el mismo.(…) [E]s necesario señalar que las disposiciones normativas [Aquellas que se mencionan en el transcurso del fallo] (…) también deben ser interpretadas conforme al principio de precaución ambiental, por lo que, adicionalmente a que todo parece indicar que se concedió una licencia minera en un área en la que no se permite la explotación, debe optarse por un margen amplio de protección y suspender las actividades mineras que se desarrollen en el mismo y que pueden llegar a afectar suelos de protección ambiental. (…) [L]a Sala estima que el a quo tuvo elementos suficientes para confirmar los requisitos de medidas cautelares y, en consecuencia, se tiene como justificada y razonable la suspensión del contrato de concesión minera (…) la cual se funda tanto en la aplicación de reglas del POT como el principio de precaución. (…) [R]esulta necesario precisar que la presente decisión se toma en una etapa inicial del proceso, sin que ello signifique que una vez recaudado todo el material probatorio pueda llegarse a una conclusión distinta, ya que la presente providencia no implica prejuzgamiento conforme a lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.(…) [R]esulta necesario indicar que según la información

allegada al expediente, previo a que el a quo decretara la medida cautelar de suspensión provisional de la ejecución del contrato de concesión minera (…) no se realizaban actividades de explotación de este, debido a que la Corporación Autónoma Regional (…) había negado a los interesados la respectiva licencia ambiental no se allegaron los motivos de dicha negativa-, de ahí que tampoco se vaya a causar un agravio desmedido a los titulares de dicha concesión al suspender un contrato que no se estaba desarrollando. (…) Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo (…) mediante la cual se accedió a la suspensión provisional del contrato de concesión minera (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS – ARTÍCULO 34 / ACUERDO 050 DE 1998 – ARTÍCULO 1 / ACUERDO 050 DE 1998 – ARTÍCULO 2 / ACUERDO 096

DE 2000 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 229

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; sentencia C-339 de 2002, C.P. Jaime Araujo Rentería y sentencia T-342 de 2009, M.P. Luis Guillermo

Guerrero Pérez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., siete (07) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 15001-23-33-000-2019-00145-01(66044)

Actor: JOSÉ HERNÁN SUÁREZ GONZÁLEZ

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Minería en contra la decisión adoptada el 13 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se decretó la suspensión provisional del contrato de concesión minera n.º JAM-14471 de 2009

(f. 11 a 15, c. ppl.).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá el 8 de marzo de 2019, el señor José Hernán Suárez González, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de controversias contractuales en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, el departamento de Boyacá y la Agencia Nacional de Minería con el propósito de obtener la nulidad de los contratos de concesión minera números JAM-14471 de 2009 y JAM-14472X de 20091. 1 Comoquiera que el a quo únicamente allegó a esta Corporación copia del cuaderno de medidas cautelares la información referente a este hecho fue extraída del sistema de consulta de procesos judiciales Justicia Siglo XXI.

2. Se destaca que según la demanda, el lugar en el que se desarrollaba la explotación de los contratos de concesión minera números JAM-14471 de 2009 y

JAM-14472X de 2009 era el Cerro Chacón2, el cual se encontraba catalogado como una zona de reserva natural y vegetal.

3. Luego de admitida la demanda, el 18 de octubre de 2019, el Procurador 46

Judicial Administrativo de Tunja3 presentó una solicitud de medidas cautelares con el propósito de suspender la ejecución de los contratos de concesión minera números JAM-14471 de 2009 y JAM-14472X de 2009, de conformidad con los siguientes argumentos (fol. 1-3, c.ppl.): 3.1. El Procurador 46 Judicial Administrativo de Tunja sostuvo que formuló un derecho de petición ante la Alcaldía de Sogamoso (Boyacá), para que se le informara si el Cerro Chacón estaba catalogado como una zona de reserva natural o vegetal dentro del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, petición que fue resuelta en el sentido de señalar que su suelo era de “protección”. 3.2. En estas circunstancias, el agente del Ministerio Público solicitó que en aplicación del principio de precaución ambiental se suspendiera la ejecución de los contratos de concesión minera números JAM-14471 de 2009 y JAM-14472X de 2009. 3.3. De igual forma, el Procurador 46 Judicial Administrativo de Tunja adujo: i) que no decretar la medida cautelar solicitada podría generar procesos de erosión y desprotección a la comunidad, especialmente en época de lluvias; ii) que el tiempo que dure el sub judice podría implicar el agravamiento de las condiciones ambientales del Cerro Chacón y iii) que de no accederse a la medida cautelar la

sentencia podría ser nugatoria, al no proteger un suelo de tratamiento especial.

4. La Agencia Nacional de Minería presentó escrito de contestación a la medida cautelar de suspensión de ejecución de los mencionados contratos y señaló que no se expusieron argumentos jurídicos para sustentar dicha petición. 2 Se advierte que en los documentos obrantes en el expediente y distintas normas consultadas el Cerro Chacón tuvo diferentes denominaciones, así: “Cerro de Chacón”, “Cerro el Chacón”, “Cerro Chacón”. 3 Comoquiera que el Ministerio Público está actuando en protección del uso del suelo, se entiende que se encuentra habilitado para formular la solicitud de medidas cautelares, pues actúa en consonancia con los intereses públicos.

5. En el mismo sentido, se señaló que no se allegaron pruebas que permitieran realizar un juicio de intereses y determinar que resultaba más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 13 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a la solicitud de medidas cautelares, por los siguientes motivos: Manifestó que de conformidad con el Acuerdo n.º 50 del 17 de diciembre de 1998 un fragmento del Cerro Chacón se encontraba protegido como zona de reserva natural y vegetal.

Sostuvo que el área concesionada para la explotación minera, al parecer, se encontraba ubicada en una zona en la que dicha actividad es incompatible con el uso del suelo. Agregó que se demostró sumariamente la titularidad de los derechos invocados,

ya que el agente del Ministerio Público actuó como garante del derecho colectivo al ambiente. Señaló que las autoridades correspondientes ya habían definido el uso del suelo limitando las actividades que se podían desarrollar en este, por lo que era procedente acceder a la medida cautelar con base en el principio ambiental de prevención respecto del contrato de JAM-14471 de 2009, el cual se encontraba en ejecución. Indicó que no era necesario acceder a la medida cautelar respecto del contrato JAM-14472X, toda vez que la Agencia Nacional de Minería declaró la caducidad de dicha concesión y actualmente se encuentra con la anotación de “terminadoen proceso de liquidación”. Aclaró que el municipio de Sogamoso debía adoptar las medidas de policía correspondientes para garantizar la efectividad de la medida cautelar decretada, incluyendo la imposición de sanciones. En el mismo sentido, le correspondía a la Agencia Nacional de Minería y a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá realizar el seguimiento del cumplimiento de la medida, en el marco de sus funciones.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado de la Agencia Nacional de Minería formuló recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes términos: Sostuvo que conforme al Acuerdo n.º 096 de 2000 -POT-, vigente para la época de los hechos, no existían prohibiciones ni restricciones para ejercer la explotación minera en las áreas delimitadas para el contrato de concesión minera JAM-14471 de 2009.

Señaló que los artículos 35 y 36 del Código Minero establecen las áreas excluidas

y restringidas para la práctica de la actividad minera, sin que existiera ningún impedimento para desarrollar el contrato de concesión minera JAM-14471 de 2009 en el Cerro Chacón.

IV. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 2934 del Código de Minas y la sentencia de unificación de esta Corporación del 13 de febrero de 20145, las controversias originadas en contratos de concesión minera son competencia en primera instancia de los tribunales administrativos, de ahí que las apelaciones contra las providencias dictadas por estos deban ser conocidas en segunda instancia por el Consejo de Estado –artículo 150 Ley 1437 de 2011Por otro lado, corresponde a la Sala de la Subsección proferir la decisión en el presente asunto, ya que la providencia impugnada accedió al decreto de una medida cautelar -artículo 125 de la Ley 1437 de 2011-.

V. PROBLEMA JURÍDICO 4 “Artículo 293. Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, auto de unificación del 13 de febrero de 2014, exp. 48521, C.P. Enrique Gil Botero.

Corresponde a la Sala establecer si en el presente caso resulta procedente la suspensión provisional del contrato de concesión minera n.º JAM-14471 de 2009, toda vez que podría vulnerar derechos ambientales por ubicarse, presuntamente,

en una zona de protección ambiental o si, por el contrario, es posible continuar con la ejecución de dicho contrato al encontrarse en un terreno habilitado para el desarrollo de la actividad minera.

VI. CONSIDERACIONES Considera la Sala que debe confirmarse la decisión adoptada el 13 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por los motivos que se

expondrán a continuación:

1. Cuestión previa: la legitimación del Ministerio Público para formular petición de medida cautelar 1.1. La Constitución Política estableció que además de las ramas clásicas del poder público –legislativa, judicial y administrativa-, también hacían parte de la estructura del Estado unos órganos autónomos e independientes que desempeñan funciones específicas (art. 1136 de la C.P.). En desarrollo de esa disposición, la Constitución creó algunos organismos catalogados como de control, entre los que se encuentran la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo (arts. 275 a 284 de la C.P.), los cuales conforman el denominado Ministerio Público. 1.2. Revisadas las funciones específicas conferidas a la Procuraduría General de la Nación, se encuentra que el numeral 7º del artículo 2777 de la Constitución Política le asignó la facultad al Procurador General de la Nación de intervenir, por sí o por intermedio de sus delegados y agentes, en los procesos adelantados ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario para defender 6 Artículo 113: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. // Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para

el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. 7 Artículo 277: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales (…)”. el orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. 1.3. En lo que tiene que ver con esta jurisdicción, el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que el Ministerio Público podría intervenir en los procesos judiciales, así como en las conciliaciones extrajudiciales, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. Sobre el particular, se estipuló lo siguiente: Artículo 303. Atribuciones del Ministerio Público. El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. (…) 1.4. Aunque es evidente que en diferentes disposiciones de rango constitucional y legal se estipuló la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos adelantados ante esta jurisdicción, es necesario señalar que en vigencia del Decreto 01 de 1984 la jurisprudencia de esta Corporación no era del todo

unánime al momento de interpretar los alcances de esa intervención, pues se consideraba que debía hacer expreso cuál era su propósito8 –actuar en defensa del orden jurídico, patrimonio público o derechos fundamentales-. 1.5. Sin embargo, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación aclaró su posición y unificó su jurisprudencia9 en el sentido de precisar que el Ministerio Público no debía manifestar expresamente cuál era su interés para intervenir y particularmente para apelar, pues sus actuaciones debían entenderse formuladas en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales, así no lo indicara de manera explícita. 1.6. Como sustento del nuevo planteamiento se indicó que exigir al Ministerio Público y a sus agentes que señalaran cuál era su interés para intervenir significaría restringir el derecho de acceso a la justicia, debido a que si esta 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de julio de 2011, exp. n.º 40877, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, auto de 27 de septiembre de 2012, exp. n.º 44451, C.P. Enrique Gil Botero 9 Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, auto del 26 de febrero de 2018, exp. n.º 36853, C.P. Danilo Rojas Betancourth. entidad actuaba lo hacía en defensa de distintos bienes jurídicos -orden jurídico, patrimonio público o derechos fundamentales-, los cuales debían ser protegidos.

1.7. En efecto, la Sala Plena de la Sección Tercera se encargó de analizar en su momento la legitimación del Ministerio Público para realizar un acto reservado a las partes, esto es, si podía o no formular recurso de apelación contra las determinaciones adoptadas, especialmente, la sentencia que pone fin a la primera instancia y, en ese contexto, reconoció no solo los derechos procesales especiales que ostentan los Procuradores Judiciales que actúan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino la facultad que tienen de ejercer actos que, en principio, corresponderían única y exclusivamente a las partes – formular apelación contra la sentencia que los afecta-. Al respecto se dijo lo siguiente: 15.14. En suma, lo formal y lo material en este caso configuran una unidad inescindible; delinear una distinción con el propósito de restringir el derecho de acceso a la justicia al impedir que el Ministerio Público y sus agentes impugnen decisiones en el marco de procesos contencioso administrativos bajo el pretexto de que solo actúan como parte en sentido formal, resulta a todas luces injustificado, pues si la Procuraduría impugna una decisión adoptada en sede contencioso administrativa es porque los bienes jurídicos atrás citados deben ser protegidos; de lo contrario, no le está permitido siquiera intervenir y menos impugnar. (…) 15.17. Con independencia de lo anterior, lo que sí resulta a todas luces claro es que el recurso de impugnación instaurado por la Procuraduría o por sus agentes judiciales en sede contencioso administrativa ha de contener la debida fundamentación y ha de ejercerse de conformidad con las

formalidades exigidas en el ordenamiento jurídico, como se exige respecto de todos los demás sujetos procesales; si carece de la debida fundamentación o no se ajusta a las formalidades requeridas, entonces la impugnación no estará llamada a prosperar. 15.18. Puede concluirse, por consiguiente, que el amplio margen de apreciación reconocido por la Constitución a las autoridades judiciales para fijar el sentido y alcance del derecho aplicable, no puede llevarse al extremo de imponer cargas que restringen de manera sensible y, sin mediar justificación constitucional alguna, el derecho de acceso a la administración de justicia; al hacerlo se presenta causal de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales10. (…) 15.21.1. Y en su lugar unificar en esta materia la conclusión de que la apelación por parte del Ministerio Público, se entiende interpuesta en 10 En reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia sobre el punto. Ver Corte Constitucional. Sentencia T-015 de 2012. defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales sin que le sea exigible manifestar esto expresamente, so pena de ser rechazado el recurso de alzada. (Subrayas y negrilla originales). 1.8. En estas circunstancias, la Sala advierte que la calidad de sujeto procesal especial del Ministerio Público –artículo 303 de la Ley 1437 de 2011no es meramente formal, en tanto lo faculta para ejercer los actos que estime pertinentes en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos

y garantías fundamentales, los cuales, valga decir, tampoco se restringen a las atribuciones especiales expresamente reconocidas a ellos porque, de ser así, no solo se desconocería su calidad procesal –sujeto especial-, sino que se restringiría su acceso efectivo a la administración de justicia, especialmente, en defensa de intereses relacionados con el medio ambiente, facultad esta última que, inclusive, se encuentra reconocida en el numeral 4º del artículo 277 de la Constitución Política. 1.9. Aunado a lo anterior, entender que el Ministerio Público no se encuentra facultado para solicitar el decreto de una medida cautelar podría dar lugar a desconocer sus derechos como sujeto especial, ya que el propósito de otorgarle esa categoría en los procesos tramitados ante esta jurisdicción no guarda relación alguna con la imposición de restricciones en el ejercicio de sus funciones, todo lo contrario, ello se hizo con el fin de destacar su labor de protección y defensa de intereses específicos de gran relevancia social, los cuales van más allá de cualquier pretensión o derecho particular. 1.10. En todo caso, lo anterior no restringe la posibilidad de que se analice si, en efecto, la actuación del Procurador Judicial asignado se enmarca en la protección y/o defensa de los intereses previstos en la Constitución y la ley, pues en caso negativo podría limitarse su margen de acción bajo la justificación de no encontrarse ajustada a sus propósitos. 1.11. En esa medida, para la Sala resulta claro que en el presente caso el Ministerio Público se encontraba facultado para solicitar el decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión de un contrato de concesión minera, pues

dicha petición tuvo como propósito materializar sus deberes constitucionales de defensa del orden jurídico y del derecho a un ambiente sano, evitando que se practique la actividad minera en una zona que no está autorizada para ello y que, presuntamente, podría generar impactos negativos a la sociedad.

2. Caso concreto 2.1. De conformidad con lo previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos declarativos adelantados ante esta jurisdicción resulta posible solicitar el decreto de medidas cautelares, siempre que estas sean necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 2.2. Así las cosas, resulta evidente que en materia de lo contencioso administrativo las medidas cautelar