CE-15001-23-33-000-2019-00337-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Accede / EXISTENCIA DE UN MANDATO

IMPERATIVO E INOBJETABLE – A cargo del Gobierno Nacional /

REGLAMENTACIÓN DE LA COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA

COMISIÓN ASESORA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL PARA

LA ENSEÑANZA DE LA HISTORIA DE COLOMBIA / POTESTAD

REGLAMENTARIA - Plazo vencido / OBLIGACIÓN CONTENDIA EN LA NORMA – Incumplida En el presente asunto, es claro para la Sala que la norma que se pide hacer cumplir contiene la obligación a cargo del Gobierno Nacional de reglamentar la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación para la Enseñanza de la Historia de Colombia. “[…] en un plazo no mayor a seis meses después de entrar en vigencia la presente ley. […]”. (…) Así las cosas, la razón por la cual el Presidente de la República y el Ministerio de Educación están legitimados en la causa por pasiva, en el caso concreto, resulta de la norma que se solicita hacer cumplir, la cual de manera expresa establece que la autoridad a la que le corresponde reglamentar la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación para la Enseñanza de la Historia de Colombia, es al “Gobierno Nacional” y, como se indicó, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política, este se conforma por el Presidente de la República y por el Ministro del ramo correspondiente. A su turno, el Ministerio de Educación Nacional, en las respuestas a la demandante y la contestación del presente medo de control (…) Informó que se han realizado tres (3) mesas de trabajo, con actores

estratégicos miembros de instituciones idóneas a nivel nacional, que de manera reglamentaria o en calidad de invitados, fueron convocados para dialogar, discutir y aportar en el proceso de reglamentación de dicha comisión (…) Concluyó que el resultado de esas mesas de trabajo fue el proyecto borrador que reglamenta la composición y funcionamiento de la Comisión, el cual fue publicado en la página web del Ministerio de Educación Nacional para comentarios de la ciudadanía (…). La Sala considera que si bien se han adelantado gestiones dirigidas al cumplimiento del mandato contenido en el del parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1874 de 2017, lo cierto es que el citado Decreto Reglamentario de la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación Nacional para la Enseñanza de la Historia de Colombia no ha sido expedido pese a que, el término de seis (6) meses previsto en el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1874 de 2017, ya feneció y no se ha perfeccionado la expedición de la mentada reglamentación FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 115 / LEY 1874 DE 2017 - ARTÍCULO 6 / PARÁGRAFO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2019-00337-01(ACU)

Actor: GLADYS CAROLINA TORRES BERNAL Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Revoca negativa y, en su lugar, ordena cumplimiento -Facultad reglamentaria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 5 de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones del presente medio de control.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 3 de julio de 20191, la señora Gladys Carolina Torres Bernal demandó al Ministerio de Educación Nacional con la finalidad de obtener el acatamiento del parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1874 de 2017 y se ordene a la cartera demandada reglamentar la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación para la Enseñanza de la Historia de Colombia. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El Congreso de la República expidió la Ley 1874 de 2017, cuyo objeto “[…] es reestablecer la enseñanza obligatoria de historia de Colombia como disciplina integrada en los lineamientos curriculares de las ciencias sociales en la educación básica y media […]”.

Tal normativa en su artículo 6º dispuso la creación de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación para la Enseñanza de la Historia de Colombia. Asimismo, previó que dicha Comisión estaría integrada por un representante de las academias de historia reconocidas en el país, de las asociaciones que agrupen

historiadores reconocidos, de las facultades o departamentos que ofrecen programas de historia en instituciones de educación superior y de los docentes que imparten enseñanza de las ciencias sociales en instituciones de educación básica y media. Finalmente, el artículo demandado previó que corresponde al gobierno nacional reglamentar la composición y funcionamiento de la mencionada Comisión, en un plazo no mayor a seis (6) meses. 1 Ver folios 1 al 19. 1.2.2. La demandante aludió que, actualmente, el Ministerio de Educación Nacional solo cuenta con un borrador del proyecto de Decreto Reglamentario que no ha promulgado, por tanto la mencionada Comisión no ha entrado en funcionamiento, pese a que venció el plazo de seis (6) meses previsto en la norma cuyo cumplimiento se solicitó. 1.2.3. Por medio de escrito del 27 de agosto de 2018, radicado 2018-ER-204814 ante el Ministerio de Educación Nacional, la accionante solicitó información respecto de la creación de la Comisión Asesora para la Enseñanza de la Historia de Colombia. 1.2.4. El 26 de septiembre de 2018, el Ministerio de Educación Nacional informó que incluyó la publicación del proyecto de decreto (borrador), con el fin de recibir comentarios de la ciudadanía entre el 31 de mayo y el 16 de junio de 2018, para que una vez concertado el texto definitivo sea firmado por la Ministra. 1.2.4. Inconforme con lo anterior y con el objeto de agotar el requisito de procedibilidad de la renuencia la accionante, por medio de escrito radicado 2019ER-107769 del 26 de abril de 2019, solicitó al Ministerio demandado el

cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1874 de 2017. 1.2.5. El 20 de mayo de 2019, la autoridad accionada respondió que ha convocado y promovido mesas de trabajo, desarrolladas con actores estratégicos para la conformación de la Comisión, gestiones producto de las cuales se tiene el proyecto normativo de decreto (borrador), quedando pendiente su expedición y entrada en vigencia. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: “[…] PRIMERA: De manera principal e independiente declarar la omisión del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento del art. 6º parágrafo 1 de la Ley 1874 de 2017 por la cual se modifica parcialmente la ley general de educación (ley 115 de 1994).

SEGUNDA: De manera principal e independiente se solicita ordenar el cumplimiento de lo señalado en el artículo 6 parágrafo 1 de la ley 1874 de 2017 mediante la reglamentación de la Comisión de que trata este artículo.

TERCERA: De forma principal ordenar el cese de renuencia de la administración en cabeza del Ministerio de Educación Nacional frente a la reglamentación de la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación Nacional para la enseñanza de la Historia de Colombia por el incumplimiento del artículo 1 de la ley 1874 de

2017.

CUARTA: De manera principal e independiente solicito se sancione y promulgue el Decreto Reglamentario contemplado en el art. 6º parágrafo 1 de la ley 1874 por la cual se modifica parcialmente la ley general de educación (ley 115 de 1994).

QUINTA: Paralelamente, se pide la ejecución de las acciones materiales necesarias para cumplir las peticiones números 2, 3 y 4 […]”2. 1.4. Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto del 17 de julio de 2019, el Ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá admitió el medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia del trámite constitucional al Ministerio de Educación Nacional, al Agente del Ministerio Público y a la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.5. Informe El Ministerio de Educación Nacional solicitó denegar las pretensiones de la demanda por cuanto, según su criterio, no se cumplen los requisitos previstos en la Ley 393 de 1997. Sostuvo que esa entidad ha adelantado el procedimiento que le era competente, como lo fue promover las mesas de trabajo, con los diferentes actores involucrados para ajustar los correspondientes lineamientos curriculares de ciencias sociales con la historia de Colombia. Precisó que instaló tres (3) mesas de trabajo con actores estratégicos, resultado de ello fue el proyecto de borrador normativo que reglamenta la composición y funcionamiento de la Comisión, el cual fue publicado en la página Web oficial de la entidad para recibir comentarios de la ciudadanía, pese a que se encuentra pendiente de su expedición y promulgación. Finalmente, manifestó que en atención a lo anterior, no se observa acreditada la renuencia al cumplimiento de la norma o acto administrativo que se pide materializar. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 5 de agosto de 2019, negó

las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento. Al respecto, concluyó que de conformidad con las pruebas obrantes en el plenario no se encontraba demostrada la renuencia del Ministerio de Educación Nacional, por cuanto “[…] viene realizando todo tipo de gestiones administrativas que culminaron con el proyecto de decreto reglamentario 2019 visible a folio 30, mediante el cual “se reglamenta la composición y funcionamiento de la Comisión Asesora del Ministerio de Educación Nacional para la enseñanza de la Historia de Colombia, y se adiciona un artículo al Título 3, parte 1, libro 1 del Decreto 1075 de 2015 […]”. 1.7. Impugnación 2 Folios 1 y 2. La accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda y aludió que el Tribunal a quo incurrió en error de hecho en la valoración probatoria puesto que concluyó que no se logró probar la renuencia del Ministerio de Educación, contrario sensu, lo cierto es que al día de hoy el borrador de decreto no ha sido publicado y desde un estudio acucioso resulta evidente que el requisito sí está acreditado en el caso concreto. Insistió que a pesar de las actuaciones encaminadas a la reglamentación del decreto no se ha concretado, puesto que el proyecto normativo o borrador en sí mismo no da cumplimiento al mandato claro de reglamentarlo y aún no cuenta con los elementos de existencia, oponibilidad, ni validez jurídica, elementos sine qua non, para entender reglamentada la Comisión. 1.8. Trámite en segunda instancia Por medio de auto de 11 de septiembre de 2019, el Magistrado Ponente consideró

pertinente adelantar las gestiones necesarias para vincular, en calidad de demandado, al señor Presidente de la República, en atención a que la obligación que se pidió hacer cumplir se encuentra en cabeza del “Gobierno Nacional”, el cual, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política, se conforma por el Presidente de la República y por el Ministro del ramo correspondiente. En consecuencia, como el Tribunal Administrativo de Boyacá notificó de la existencia del trámite al Ministerio de Educación Nacional, el Ponente ordenó la vinculación al señor Presidente de la República para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha providencia: (i) alegara la nulidad; (ii) se pronunciara sobre la solicitud de cumplimiento; o, (iii) guardara silencio, advirtiéndosele que en estos dos últimos eventos, aquélla se entendería saneada. La anterior providencia se notificó por medio electrónico el 17 de septiembre de 2019 a las 5:43 pm3. A su turno, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República presentó memorial, por medio de correo electrónico recibido a las 5:21 pm4, el 23 de septiembre de 2019 en la Secretaria General de esta Corporación. Sin embargo, tal contestación no será tenida en cuenta, por extemporánea. En efecto, se recuerda que sobre la actuación judicial, el artículo 106 del Código General del Proceso prevé que “[…] las actuaciones, audiencias y diligencias judiciales se adelantarán en días y horas hábiles, sin perjuicio de los casos en que la ley o el juez dispongan realizarlos en horas inhábiles […]”. De esta forma, se advierte que la ley procesal pretende que las actuaciones y

diligencias realizadas por los operadores judiciales y los usuarios de la jurisdicción se adelanten en el horario de funcionamiento del despacho. 3 Folios 92 y 93. 4 Folio 105. Para el caso concreto, se tiene que el Presidente de la República fue notificado, vía correo electrónico el 17 de septiembre de 2019 a las 5:43p.m., por lo que es posible referir que la notificación se surtió efectivamente, en aras de garantizar el debido proceso de las partes, al día siguiente, es decir, 18 de septiembre de 2019, por lo que contaba con los días 19, 20 y 23 de septiembre para oponerse de conformidad con lo advertido en el auto de 11 de septiembre de 2011, y como quiera que tal escrito fue remitido en la última fecha, por medio de correo electrónico pero fue recibido a las 5:21 pm, este debe entenderse como presentado el 24 del mismo mes y año, es decir, fuera del término referenciado.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011 , así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de

cumplimiento[…]”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento5 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la 5 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta,

sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) 6. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)7.

1. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.8 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.9 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”10. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello,

es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.11 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 10 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 11 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de

mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”12. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,13 imponer sanciones,14 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,15 o perseguir indemnizaciones,16 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.19 2.2.2. De la renuencia

El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste20 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 13 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 14 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 15 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 16 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia ibídem. 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio

de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.21 Sobre este tema, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de

procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago. necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico

sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]23” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”. Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano; aspecto que también se encuentra acreditado en el caso sometido a consideración de la Sección, puesto que la entidad se negó a cumplir lo solicitado,

23 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. alegando que el actor debía agotar unos requisitos previos para recibir dicho pago24. Para cumplir con el requisito de renuencia la accionante presentó escrito, radicado 2019-ER-107769, el 26 de abril de 2019 en el que solici