CE-15001- 23-33-000-2021-00053-01(ACU)

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / PROCESO EJECUTIVO – Medio idóneo para obtener el cumplimiento del acto administrativo que reconoció la reliquidación pensional producto de una decisión judicial / ACTO ADMINISTRATIVO / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / INTERESES MORATORIOS – Acto administrativo determinó quién debía liquidarlos y pagarlos / INEXISTENCIA

DE PERJUICIO IRREMEDIABLE / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ

[E]l demandante pretende el acatamiento de la Resolución PAP 033479 de 20 de enero de 2011, mediante el cual, entre otros, se ordenó el pago de intereses moratorios por concepto de reliquidación pensional a su favor y el “auto” 001406 de 1º de noviembre de 2011, que los liquidó, en la suma de $ 31.112.107.99, actos administrativos expedidos por CAJANAL en liquidación. Lo anterior para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social realice el pago de dichos intereses. La parte actora alude que no ha sido posible el pago a pesar de que viene luchando por todos los medios, con este propósito, sin obtener resultados positivos y que no acudió a la acción ejecutiva debido a la información confusa y “dilatoria” de CAJANAL respecto de quién debía realizarlo. Sobre el particular, comparte la Sala la posición asumida por el Tribunal Administrativo de Boyacá según la cual, para

efectos del cumplimiento del citado acto administrativo y el pago de la obligación, el actor tenía a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, en el caso del señor [J.M.M.], con base en el acto administrativo que se pide cumplir y que le reconoció la reliquidación, se observa que, en el artículo segundo, se ordenó al área de nómina de la entidad que liquidaría lo dispuesto en el numeral primero del referido acto “(…) teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa”. Asimismo, precisó que en cuanto al pago de los intereses moratorios (artículo 177 del C.C.A.) “estará a cargo de CAJANAL E.I.C.E – EN LIQUIDACIÓN”. De acuerdo con lo anterior, se observa que el propio acto que se pidió cumplir fue claro en determinar quién debía liquidar y pagar los intereses moratorios producto de la reliquidación pensional, así como también previó la posibilidad que las acreencias reconocidas que hubiesen sido objeto de pago por vía ejecutiva o administrativa debían ser deducidas. En efecto, no puede desconocerse que la reliquidación pensional del actor tiene su origen en la decisión judicial que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra CAJANAL. Por tanto, a pesar que el accionante busca explicar que no acudió al proceso ejecutivo, según expone, en atención a las respuestas por parte del liquidador de CAJANAL, en el que indicó que podía obtener el pago por vía administrativa en la liquidación de la entidad, que finalmente fue rechazado por extemporáneo, información que en su

criterio, hizo incurrir incluso en error al juez de tutela y, a su vez, a él, que no tiene conocimientos jurídicos, y los abogados que consultó por cuanto no sabían a quién demandar, son argumentos que para la Sala son ajenos a la competencia de este juez de cumplimiento, no justifican y son insuficientes para que el actor no acudiera ante el proceso ejecutivo , por el contrario, de aceptarlos y superar el requisito de procedibilidad en este caso implicaría que esta acción constitucional se utilice para subsanar la incuria de más de 11 años de no haber promovido el mecanismo judicial de defensa para dirimir este tipo de pretensiones. Como se señaló, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 contiene como excepción al requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, la incursión de un perjuicio grave e inminente para el accionante, el cual debe alegarse desde la demanda. No obstante, el actor hasta la impugnación aludió al sufrimiento moral y material de soportar por más de 11 años que no se ha realizado el pago de los intereses moratorios de su reliquidación pensional y las conductas que tilda de dilatorias y fraudulentas por parte de CAJANAL. Al respecto, estima la Sala que no puede concluirse el riesgo de un perjuicio de dicho carácter para el señor [J.M.M.], con motivo del ejercicio del medio de defensa judicial que no promovió, en la medida en que actualmente disfruta de la pensión de vejez, como lo admitió en la demanda, lo cual garantiza el cubrimiento de sus requerimientos básicos y la atención en seguridad social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 1500123-33-000-2021-00053-01(ACU)

Actor: JAIME MORA MORA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 10 de marzo de 2021, por medio de la cual Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá declaró improcedente la presente acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Jaime Mora Mora, a través de apoderada judicial, demandó en acción de cumplimiento a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, en adelante - UGPP, con el fin de que se acate la Resolución PAP 033479 de 20 de enero de 2011, mediante la cual, entre otros, se ordenó el pago de intereses moratorios por concepto de reliquidación pensional a su favor y el “auto” 001406 de 1º de noviembre de 2011, que los liquidó, en la suma de $ 31.112.107.99, actos administrativos expedidos por CAJANAL en

liquidación. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos que la parte actora expuso en su demanda así: 1.2.1. CAJANAL, mediante Resolución 16065 del 17 de agosto de 2000, reconoció al actor pensión de vejez, acto administrativo que fue demandado vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso en el que se profirió la sentencia de 17 de enero de 2008, en la que el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja condenó a la entidad a reliquidar su pensión con observancia del régimen contenido en el Decreto Ley 546 de 1971 y sus decretos reglamentarios sobre factores salariales y pagar la diferencia pensional y los intereses moratorios conforme a lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A. vigente para esa fecha. 1.2.2. Informó que después de 3 años, producto de múltiples peticiones e incluso haber acudido a una acción de tutela, el 20 de enero de 2011, CAJANAL en Liquidación profirió la Resolución No PAP033479, mediante la cual ordenó dar cumplimiento a la sentencia del Juzgado Catorce Administrativo de Tunja, disponiendo que el valor de la diferencia de las mesadas se hiciera a través del fondo de pensiones públicas del nivel nacional (FOPEP) y los intereses moratorios (artículo 177 del C.C.A aplicable en ese caso). 1.2.3. Indicó que producto de varias solicitudes a CAJANAL en Liquidación, para lograr el pago de la referida resolución, logró que se efectuara la liquidación de los intereses moratorios, para lo cual la entidad profirió el “auto” 001406 de 1 de

noviembre de 2011, tasando la suma por dicho concepto la de $31.112.107.99. No obstante, manifestó que si bien se consignaron en su cuenta de ahorros los valores por concepto de reliquidación pensional, no se realizó el correspondiente a intereses moratorios, por lo que en 2012 y 2013 solicitó nuevamente en diversas ocasiones el referido pago reconocido y liquidado. 1.2.4. Señaló que el agente liquidador de CAJANAL1: i) primero le indicó que la solicitud de pago se encontraba en estudio jurídico2, ii) posteriormente, le informó que “debía hacer la reclamación dentro del proceso Liquidatario”3 y iii) finalmente, rechazó su petición de pago por extemporánea bajo el argumento que “el término para comparecer [al proceso liquidatario] era el comprendido ENTRE EL 24 DE

AGOSTO Y 24 DE SEPTIEMBRE DE 2009”4.

Inconforme con lo anterior, también adelantó acción de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que, en sentencia de 23 de febrero de 20155, la negó bajo el argumento que debió presentar la reclamación dentro del proceso liquidatario de CAJANAL. 1 Señaló que algunas otras peticiones la UGPP las remitió al Ministerio de la Salud y la Protección Social. 2 Indicó que en respuesta de 24 de enero de 2012. 3 Informó que en respuesta de 27 de enero de 2012. 4 Manifestó que en respuesta de septiembre 18 de 2013 5 Radicado Nº 11001220400020150041100.

El accionante aludió que el agente liquidador de CAJANAL evadió el pago de los intereses moratorios, suministrándole información errada y engañosa, y contraria a la buena fe, tesis que acogió el juez de tutela, lo cual no comparte porque el proceso liquidatario “fue anterior al acto administrativo del que se pide el cumplimiento”, comoquiera que dicho plazo venció desde el 24 de septiembre de 2009, y el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, es de enero de 2011. Asimismo, manifestó que la actuación fraudulenta del Liquidador de CAJANAL “(…) apoyada de alguna manera por el H. Tribunal de Bogotá confundió de tal manera a mi representado y los abogados a quienes consultó que no se intentó alguna otra acción judicial porque como se ha dicho se hizo creer que debió reclamarse dentro del proceso liquidatorio de cajanal (…)”. Finalmente, indicó que para dar cumplimiento al artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el 9 y 14 de diciembre de 2020, solicitó a la UGPP: i) el cumplimiento de la Resolución PAP033479 de 20 de enero de 2011, complementada con el “auto” 001406 de 1 de noviembre de 2011, ii) informar qué entidad debe hacer el pago y iii) copia de los referidos actos administrativos. Ante lo cual la entidad demandada remitió las copias, pero en lo demás guardó silencio. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se formularon las siguientes: «[…] Que se ordene dar cumplimiento a los actos administrativos, resolución No

PAP-033479 de enero 20 de 2011, mediante el cual se ordenó el pago de intereses moratorios en favor de mi mandante señor Jaime Mora Mora y el auto 001406 de fecha primero de noviembre de 2011, que los liquidó, en la suma de $ 31.112.107.99. […]”. 1.4. Trámite en primera instancia La demanda de cumplimiento fue presentada ante el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Tunja que, en auto de 21 de enero de 2021, remitió el asunto por competencia funcional al Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con las reglas del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, en atención a que la UGPP, es una autoridad del orden nacional de conformidad con el artículo 1º del Decreto 575 de 2013 y que el domicilio del demandante es la ciudad de Tunja. El ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá, en auto de 10 de febrero de 2021, admitió la demanda y ordenó notificar de ésta a la UGPP, y al Ministerio Público para que rindieran los informes y conceptos correspondientes. 1.5. Informe La UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la demanda. Al respecto, manifestó que si bien es cierto que el actor persigue el cumplimiento de deberes presuntamente omitidos, también lo es que esta acción “no fue instituida para desconocer mecanismos de carácter ordinario previstos para tales fines, pues lo cierto es que resulta ser un mecanismo residual y subsidiario”. Aludió que el mecanismo resulta improcedente, en tanto, la parte actora contaba

con otro medio de defensa para reclamar el pago de los intereses moratorios que señala en su escrito de demanda, como lo es el proceso ejecutivo. Por lo anterior, indicó que el hecho de no haber utilizado la acción ejecutiva, dentro de los términos establecidos por la ley, “no implica que puedan ser agotados mecanismos como la acción de cumplimiento, pues basta con ver el tiempo transcurrido para determinar que esa es precisamente la razón por la que se acude a un medio Constitucional”. Señaló que en materia de acción de cumplimiento, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa, esta procede en casos de urgencia o la existencia de un perjuicio irremediable, pero “ello no opera en el caso que nos ocupa, pues dicho perjuicio no se encuentra demostrado, así como tampoco la vulneración a derechos constitucionales como el mínimo vital, pues lo cierto es que el actor está gozando de la pensión que le fue reconocida”. Agregó que el tiempo que ha transcurrido entre la expedición de los actos cuyo cumplimiento se solicita y la interposición de la presente demanda “es evidencia clara no sólo de la inexistencia del perjuicio, sino que… da cuenta que se dejó transcurrir el término (10 años) durante el cual el mecanismo idóneo podía ser utilizado, sin que sea justificable por una falta de asesoría legal como se indica en la demanda”. Manifestó que en el caso del señor Mora dio cumplimiento a lo ordenado en las sentencias de tutela y nulidad y restablecimiento que promovió, por medio de la Resolución PAP 33479 del 20 de enero de 2011, “no existiendo exigibilidad de la

obligación que se persigue a través de la presente acción constitucional, pues para tales efectos se contaba con un mecanismo principal idóneo, del cual no se hizo uso en el tiempo estipulado por la Ley, pretendiendo la parte actora utilizar esta demanda para buscar el cumplimiento de una obligación que se encuentra caducada”. Finalmente, expuso que la Resolución PAP 33479 del 20 de enero de 2011, luego de proferida constituyó título ejecutivo demandable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo, “circunstancia que refuerza aún más el hecho de la improcedencia que se ha puesto de presente en este escrito”. 1.6. El Ministerio Público indicó que la acción de cumplimiento deviene en improcedente. Sobre el particular explicó que la sentencia C-193 de 1998 de la Corte Constitucional señaló frente a la subsidiariedad que por medio de este mecanismo si se trata de lograr el cumplimiento de una ley material o un acto administrativo general, “el único mecanismo de protección es el medio de control de cumplimiento”, en cambio si se trata de otros actos, deben agotarse los mecanismos que sean del caso. En cuanto al caso concreto, concluyó que “el proceso ejecutivo es el mecanismo idóneo que puede ejercer el actor para ver materializado su derecho porque en un acto individual se reconoce la existencia de una obligación expresa, clara y exigible, lo que implica que no es viable la acción de cumplimiento…”. 1.7. Sentencia impugnada La Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 10 de marzo de 2021, advirtió que el actor busca no solamente la eficacia del acto

que ordenó el acatamiento de una decisión judicial sino el pago de los citados intereses moratorios, que a su juicio están pendientes de pagar, por lo que concluyó que “la demanda de la referencia es improcedente, comoquiera que pretende el cumplimiento de unos actos administrativos que establecen gastos.” Asimismo, señaló que la parte actora tenía a su alcance otro mecanismo de defensa judicial para lograr el pago de sus acreencias, como lo es el proceso ejecutivo, razón por la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. 1.8. Impugnaciones La apoderada del accionante y el propio actor impugnaron la sentencia de primera instancia6 y solicitan revocarla y acceder a las pretensiones, con fundamento en argumentos similares, que la sala sintetiza de la siguiente manera: Aludieron que en los hechos de la demanda se informó que el motivo por el cual no se pudo acudir al proceso ejecutivo, se debió a la actitud dilatoria, confusa e incluso “delictiva” de CAJANAL, que era la encargada de cumplir a cabalidad lo ordenado en la sentencia del Juzgado 14 Administrativo de Tunja y quien siempre con sus respuestas eludió el pago de lo adeudado y confundió al actor, a los operadores judiciales de la acción de tutela que formuló e incluso al “sin número de profesionales del derecho consultados por el accionante para que tramitaran el proceso ejecutivo correspondiente” que “se negaron a hacerlo dado lo señalado en el fallo de tutela en comento”. Insistieron que CAJANAL aprovechó el “CAOS” existente en su proceso de

liquidación y creó en el accionante confusión en cuanto a cuál era la entidad responsable del pago de los intereses que se pretenden, porque i) principalmente le comunicó que la reclamación correspondía atenderla la entidad denominada “PAP-BUENFUTURO”, ante quien acudió pero no obtuvo el pago, ii) después, le manifestó que la petición “fue REMITIDA por competencia al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL” y iii) posteriormente, “de manera engañosa y fraudulenta” le informó que debería hacerla dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, al 6 El Tribunal concedió las impugnaciones, en auto de 19 de abril de 2021, obrante en el índice 2 de SAMAI, archivo “27ED_035AUTOCONCEDEAPELACION(.docx)”. que también acudió pero a pesar de indicarle que se encontraba en estudio jurídico, finalmente, la rechazó por extemporánea. La apoderada manifestó que “(…) dado que mi mandante no cuenta con ninguna formación profesional en la rama del derecho decidió creer en lo señalado por el magistrado a la hora de fallar el trámite de tutela que claramente indicaba la falta de competencia por pasiva de cajanal en un posible proceso ejecutivo. (…)” y resaltó que “(…) JAIME MORA MORA no acudió al trámite ejecutivo correspondiente dadas las confusiones en las que se vio inmerso y en la que los operadores judiciales cayeron debido a las argumentaciones inexactas de la entidad cajanal (…)”, ante lo que el señor Mora también expresó que “(…) podría justificarse una eximiente (sic) de haber acudido a ese medio de control”.

En cuanto a que el ejercicio del medio de control no opera cuando lo pretendido sea el cumplimiento de actos administrativos que establezcan gastos. Señalaron que el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 se refiere con toda claridad a “NORMAS que establezcan gastos y NO A LOS ACTOS ADMINISTRAIVOS”. Pues “No se hubiera tomado la molestia el legislador de separar la improcedencia por la protección de una norma y la protección de un Acto administrativo (sic)”. Por lo que precisaron que en el presente asunto “se pretende el cumplimiento de un ACTO ADMINISTRATIVO y no de una norma por lo que la acción impetrada resulta viable y procedente”. El señor Mora aludió que la acción de cumplimiento, prevista en la Ley 393 de 1997, según su entender “(…) conforme al art. 2º de la citada ley que la demanda se debe desarrollar con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad. Y, conforme a ese derecho sustancial creí que lo más importante era demostrar que la autoridad de ninguna manera, así fuera recurriendo al fraude se negaba a cumplir el acto administrativo y que recibiría el respaldo de la justicia.” Finalmente, el actor indicó que “(…) entiendo que los perjuicios son de carácter moral y material. La sentencia concluyó simplemente que con la pensión suplo todas las necesidades. No tuvo en cuenta el perjuicio por el sufrimiento moral, la angustia, el estrés que produce una actuación abusiva, fraudulenta y corrupta, sobre todo ejercida por una entidad encargada de la PROTECCIÓN SOCIAL.”.

II.CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver los argumentos de impugnación contra la sentencia de 10 de marzo de 2021, proferida por la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 20117, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que, en su 7 Modificado por la Ley 2080 de 2021. artículo 13, “Sección Quinta”, numeral 7º, establece la competencia en esta Sección para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento8 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios,

derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) 9. 8 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente:

52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el

inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.11 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto

10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.12 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”13. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.14 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como

salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”15. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,16 a menos que estén 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 13 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 14 Consejo de Estado, Sección Quinta MP. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31000-2011-00891-01 (ACU).

15 Consejo de Estado, Sección Quinta MP., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 7600123-31-000-2012-00499-01(ACU). 16 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). apropiados;17 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.18 2.2.2. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste19 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que