CE-15001-33-31-004-2008-00149-01(AP)REV-2010

MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - No se selecciona / UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER A LA REVISIÓN

EVENTUAL / FALTA DE CARGA ARGUMENTATIVA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE INCENTIVO ECONÓMICO / PACTO DE CUMPLIMIENTO La petición de eventual revisión fue presentada por los demandantes el 21 de octubre de 2009 (…) contra la sentencia de 23 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá en segunda instancia (…) Se observa que el asunto sometido a consideración para la escogencia del proceso con el fin de obtener la eventual revisión del proveído de segunda instancia, se limita a reiterar a expresar la necesidad de unificar la jurisprudencia en torno al reconocimiento y pago del incentivo, sin que exprese argumentos de índole fáctico, ni jurídico, que resultan indispensables para la procedencia de la eventual revisión, toda vez que no se trata de un recurso más. En esas condiciones la Sala estima que en el sub-examine no es procedente el mecanismo de la eventual revisión de la providencia decisoria de la acción popular (sentencia de 23 de septiembre de 2009), con mirar a unificar el criterio de la Sala Plena Contenciosa, respecto al tema del incentivo económico cuando la acción termina mediante la aprobación del pacto de cumplimiento, debiéndose en consecuencia acceder a la solicitud elevada por la parte actora. Si bien la sentencia objeto de inconformidad proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá es

de las que finaliza la instancia, y la petición de revisión se presentó oportunamente, el actor no cumplió con el deber de explicar al menos en forma sumaria las razones por las que a su juicio, resulta necesaria la selección del fallo con miras a dar cumplimiento a la finalidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, por existir criterios contradictorios respecto al reconocimiento y pago del incentivo cuando la acción popular finaliza mediante la aprobación del pacto de cumplimiento. En conclusión, no se satisfacen los requisitos generales del mecanismo de la eventual revisión de las providencias decisorias de la acción popular, debiéndose en consecuencia negar la solicitud elevada por la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 15001-33-31-004-2008-00149-01(AP)REV

Actor: MARTIN HERNAN PEREZ CUERVO Y CAMILO ANDRES MENDOZA

JIMENEZ

Demandado: MUNICIPIO DE RAMIRIQUI - BOYACA Referencia: ACCION POPULAR La parte accionante mediante escrito visible a folio 265 solicita la eventual revisión de la sentencia de 23 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, que confirmo el fallo de 13 de mayo de 2009, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, por medio de la cual

se aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes el 7 de mayo de la misma anualidad y se negó el incentivo económico contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 dentro de la demanda incoada por los señores Martín Hernán Pérez Cuervo y Andrés Mendoza Jiménez contra el Municipio de Ramiriquí Boyacá. LA DEMANDA Los accionantes actuando en nombre propio y en ejercicio de la Acción Popular, instauró demanda contra el Municipio de Ramiriquí - Boyacá, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público, goce del espacio público, seguridad y salubridad pública. Como consecuencia de lo anterior solicitó declarar que la accionada vulneró por omisión los derechos colectivos invocados como conculcados; ordenar ejecutar las acciones tendientes para poner en funcionamiento el nuevo Terminal de Transportes; realizar las acciones tendientes para el cumplir de las normas vigentes en dicha materia; la construcción de plataformas de acceso y descenso para los discapacitados; de acceso y descenso de pasajeros; la iluminación externa; pavimentación de las vías internas; contratación de un servicio de vigilancia y adquisición de los equipos, el personal idóneo y un área suficiente para efectuar exámenes médicos generales de aptitud física y practicar la prueba de alcoholimetría a una muestra representativa de los conductores que estén próximos a ser despachados del respectivo Terminal; reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Si no se pueden acceder a las pretensiones anteriores por no cumplir los requisitos

que exige la Ley para la construcción de Terminales de Trasporte, subsidiariamente solicitó que la demandada ejecute las acciones tendientes a darle otra destinacion al inmueble construido ya que se encuentra abandonado y expuesto a la delincuencia, además se reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El Municipio de Ramiriquí adquirió un lote de terreno dentro de casco urbano, con la finalidad de construir la Terminal de Trasportes, el cual ya ah sido adelantado casi hasta su finalidad. Al momento de la formulación de la demanda se encuentra pendiente la terminación determinadas obras para su puesta en funcionamiento, como es el caso de plataformas de acceso y descenso para discapacitados, pasajeros y visitantes que lo utilicen, un consultorio medico y adquisición de equipos para realizar la prueba de alcoholemia. (Fls. 1-15 C2) CONTESTACION DE LA DEMANDA De folios 30 a 33 del cuaderno número 2 el Municipio de Ramiriquí - Boyacá, contesto la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y propuso la excepción de carencia actual de objeto. El inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, prevés que “las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar le peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Se resalta) Quiere decir que la finalidad perseguida por la acción se encuentra más que

satisfecha aún sin la interposición de la misma, por cuanto como el Despacho podrá verificarlo, actualmente se está dando cumplimiento a lo requerido por los accionantes y la Ley. Significa que el Municipio está adoptando las medidas necesarias tendientes a asegurar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos invocados como presuntamente vulnerados, en esas condiciones se puede afirmar que el objeto perseguido por los accionantes se encuentra plenamente satisfecho. DE LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Con fundamento en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, los días 23 de abril y 7 de mayo de 2009, se llevo a cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, con el siguiente contenido literal: “(…) El vocero actor popular manifiesta; La propuesta de pacto con base en las pretensiones de la demanda es solicitarle al Municipio poner en funcionamiento dicho inmueble en aras de evitar un deterioro del mismo y que no se destine para un fin diferente al que motivo su construcción, dentro de un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la aprobación de este acuerdo. Por lo tanto solicito se ponga en operación y funcionamiento para que el Municipio perciba el ingreso mensual por su funcionamiento y la comunidad se vea beneficiada con este servicio y que se culminen las obras pendientes y necesarias para el correcto funcionamiento del mismo. En el evento en que dentro del trámite de homologación y operación de Terminales de Transportes se determine por parte de autoridad competente que el Terminal deba ser reubicado, se le dé una destinación oficial al inmueble en cuestión en aras de evitar su abandono y posterior deterioro. Todo lo anterior

previo al nombramiento de un comité de verificación en el cual el Personero del Municipio sea el garante del acuerdo a que se llegue en esta diligencia en el sentido de presentar informes seis meses posteriores a puesta en operación del servicio, indicando el valor de la explotación del servicio, la utilización en debida forma del inmueble, el cumplimiento de los requisitos del Decreto 2762 de 2001 que reglamenta ‘la homologación y operación de los terminales de transporte terrestre’. De esta propuesta se corre traslado al Municipio de Ramiriqui, quien (…) una vez escuchada la propuesta de la parte actora y en aras de lograr un beneficio para la comunidad de Ramiriquí, aceptamos la fórmula propuesta por la parte actora. (…)” (Fls. 182-184 y 18587) PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, mediante sentencia de 13 de mayo de 2009 (Fls. 203-214), aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes el 7 de mayo del mismo año; en consecuencia el Municipio se comprometió: En el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha, pondrá en funcionamiento en el inmueble ubicado en la calle 10 No. 8-02 y 8 A-30 del casco urbano de Ramiriquí - Boyacá, el Terminal de Transportes o el despacho de buses, para lo cual concluirá dentro del mismo lapso las obras de infraestructura como plataformas, calzadas y alumbrado público que permita su utilización por los usuarios. En el evento que la autoridad de transito determine dentro del tramite de

homologación y operación del Terminal de Trasporte Terrestre, por aplicación del Decreto 2762 de 2001, que el inmueble ya identificado no pueda funcionar como Terminal de Trasporte o despacho de buses, la accionada se compromete a darle un uso oficial para evitar su abandono y posterior deterioro. Para la verificación del cumplimiento del acuerdo alcanzado entre las partes se conformó un Comité, integrado por los actores populares, el Alcalde del Municipio de Ramiriquí o su delegado; el Secretario de Plantación o funcionario del área respectiva, quienes deberán enviar informes trimestrales sobre el efectivo cumplimiento de las ordenes impartidas en el presente fallo. De conformidad con la línea jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado1, en cuanto al incentivo en caso de pacto de cumplimiento, éste no procede en el presente caso, teniendo en cuenta que el Pacto de Cumplimiento se asemeja a una Conciliación Judicial aprobada por el Juez, que comporta efectos de cosa juzgada. SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 23 de septiembre de 2009, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 13 de mayo del mismo año, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, confirmándola en su integridad. (Fls. 243-262) Los demandante solicitaron se revocara el numeral 3º de la sentencia impugnada y en consecuencia se efectuara reconocimiento y pago del incentivo económico. El Tribunal una vez analizó las diferentes teorías existentes en el Consejo de Estado con relación al reconocimiento del incentivo económico, concluyó que en el

presente caso no era procedente, teniendo en cuenta que el proceso termino de forma anticipada con el Pacto de Cumplimiento; la actuación de los actores populares fue diligente, pero no exclusiva y determinante para la efectiva protección de los derechos colectivos, puesto que el Ente Territorial venia desplegando, aun con anterioridad a la demanda las acciones necesarias para poner en funcionamiento el Terminal de Trasportes. Las pruebas aportadas al proceso demuestran que el Municipio de Ramiriquí previamente a la presentación de la demanda ya venía adoptando las medidas necesarias para continuar con la obra y establecer las directrices que orientarían el itinerario a seguir para tal efecto, es decir, que la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerado, tuvo su génesis en el actuar de la accionada y no por la labor desplegada por los demandante dentro de la presente acción. 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, AP-2180-01, M.P. Dra. Ruth Stella Perdomo Palacio; AP-021 de 21 de septiembre de 2000, M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. SOLICITUD DE REVISION Los demandantes a folio 265 solicitaron la eventual revisión de la Acción Popular “con el fin de que se unifique la jurisprudencia sobre el derecho al incentivo por parte de los actores populares en la audiencia de pacto de cumplimiento.” CONSIDERACIONES Competencia El mecanismo eventual de revisión en las Acciones Populares y de Grupo, fue establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, con el siguiente contenido literal:

"(…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”2 (Se resalta) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de 17 de febrero de 2010, expediente AP-2007-00325-02, M.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón, resolvió asumir el conocimiento del referido asunto por importancia jurídica y declaró la nulidad de lo actuado por la Sección Tercera, por considerar: “(…) Pues bien, según la norma anterior, para esta Corporación es totalmente claro que la decisión sobre la selección o no para revisión eventual es de la exclusividad de ‘la máxima Corporación de lo

Contencioso Administrativo’, de suerte que la decisión de seleccionar o no las acciones populares para revisar los fallos dictados por los Tribunales Contencioso Administrativos sobre el particular, compete únicamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como máxima autoridad en temas jurisdiccionales dentro del Consejo de Estado. 2 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-713 de 15 de julio de 2008, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández, declaró INEXEQUIBLE la expresión “el Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa.”, del parágrafo segundo del artículo 11 del proyecto de Ley Estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo parágrafo. Lo dicho también se sustenta en el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/1988 art. 2º; Ley 446/1998 art. 36), y en el numeral 2º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 –EAJ-, que reconocen la competencia residual en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (…) Así las cosas, es incuestionable que en la acción popular, conocida en primera instancia por el Juzgado Administrativo del Circuito de Montería y en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, al no haber sido seleccionada por la Sala Plena, única competente para ello, sino por la Sección Tercera para unificar jurisprudencia en la materia a través del nuevo mecanismo de la revisión

eventual, se incurrió en evidente falta de competencia por parte de la mencionada Sección, configurándose así la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 140 del C. de P.C. (…) y además conduce a la violación directa del ordenamiento constitucional, por la afrenta al debido proceso, que reclama la presencia de un juez competente para asumir el conocimiento de los asuntos judiciales. Por tanto la Sala Plena declarará la nulidad de todo lo actuado en este asunto a partir del Auto del 21 de octubre de 2009, inclusive. (…) Finalmente, como consecuencia de la posición asumida por la Sala Plena en esta providencia, en torno a su competencia para decidir lo atinente a la selección de las acciones populares y de grupo para aplicar el nuevo mecanismo de revisión eventual, queda revaluada la tesis sostenida por la misma en el fallo del 14 de julio de 2009, dictado dentro del proceso 200123-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. (…)” (Se resalta) El criterio referido fue modificado por el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010, mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un Parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, en el sentido de que la selección para la eventual revisión de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, será de todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sin

atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. El mismo Acuerdo estableció que si el asunto es seleccionado para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidirá sobre la misma y de la insistencia de que trate el artículo 11, in fine, de la Ley 1285 de 2009, conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero, la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. En ese orden de ideas ésta Corporación determinó los criterios bajo los cuales debe regirse la decisión sobre la eventual revisión de las sentencias o demás providencias que conllevan la finalización o el archivo del respectivo proceso en el caso de las Acciones Populares y de Grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos del País, destacándose en primer lugar que la competencia para la selección de las providencias referidas es de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la decisión de la Sala Plena y, en segundo lugar, que su único fin es la unificación de la jurisprudencia. Requisitos de Procedibilidad De conformidad con lo dispuesto en el Inciso 1º del artículo 11 de la Ley 1285, la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, tiene los siguientes presupuestos: 1º. Debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia. 2º. La sentencia o providencia debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. 3º. Que la sentencia o providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo.

4º. El propósito lo constituye la unificación de jurisprudencia. 5º. Es necesaria la sustentación de la solicitud respectiva. Una vez señalados los presupuestos requeridos para que proceda la selección eventual de una sentencia, en instancia de revisión, procede la Sala a verificar si éstos se cumplen en el caso concreto.

Caso concreto: La petición de eventual revisión fue presentada por los demandantes el 21 de octubre de 2009 (Fls. 265), contra la sentencia de 23 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá en segunda instancia, la cual quedó ejecutoriada el día 16 del mismo mes y año (Fls. 264), es decir, que la solicitud se elevó dentro del término legal.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, confirmó la sentencia apelada que aprobó el pacto de cumplimiento y negó el reconocimiento y pago del incentivo, por considerar que la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerados, tuvo su génesis en el actuar de la accionada y no por la labor desplegada por los demandantes dentro de la presente acción. Se observa que el asunto sometido a consideración para la escogencia del proceso con el fin de obtener la eventual revisión del proveído de segunda instancia, se limita a reiterar a expresar la necesidad de unificar la jurisprudencia en torno al reconocimiento y pago del incentivo, sin que exprese argumentos de índole fáctico, ni jurídico, que resultan indispensables para la procedencia de la eventual revisión, toda vez que no se trata de un recurso más. En esas condiciones la Sala estima que en el sub-examine no es procedente el

mecanismo de la eventual revisión de la providencia decisoria de la acción popular (sentencia de 23 de septiembre de 2009), con mirar a unificar el criterio de la Sala Plena Contenciosa, respecto al tema del incentivo económico cuando la acción termina mediante la aprobación del pacto de cumplimiento, debiéndose en consecuencia acceder a la solicitud elevada por la parte actora. Si bien la sentencia objeto de inconformidad proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá es de las que finaliza la instancia, y la petición de revisión se presentó oportunamente, el actor no cumplió con el deber de explicar al menos en forma sumaria las razones por las que a su juicio, resulta necesaria la selección del fallo con miras a dar cumplimiento a la finalidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, por existir criterios contradictorios respecto al reconocimiento y pago del incentivo cuando la acción popular finaliza mediante la aprobación del pacto d cumplimiento. En conclusión no se satisfacen los requisitos generales del mecanismo de la eventual revisión de las providencias decisorias de la acción popular, debiéndose en consecuencia negar la solicitud elevada por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E: 1º. NO SELECCIONAR para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá el 23 de septiembre de 2009, dentro de la Acción Popular incoada por Martín Hernán Pérez Cuervo y Camilo Andrés

Mendoza Jiménez contra el Municipio de Ramiriquí - Boyacá. 2º. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA