CE-15001-33-33-009-2017-00047-01(AP)REV-2019

SOLICITUD DE REVISIÓN DE SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - No selección / REQUISITO DE SUSTENTACIÓN DEL REQUISITO DE SUSTENTACIÓN / PROVIDENCIA QUE YA FUE OBJETO DE SELECCIÓNIdentidad de razones El actor expuso como razones de la solicitud de revisión de la sentencia del 9 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal de Boyacá, las siguientes: (i) la omisión de publicación en medio de comunicación de amplia circulación nacional, de la parte resolutiva de las sentencias proferidas dentro del proceso de acción popular, y (ii) no haber condenado al municipio de Tunja al pago de agencias en derecho, que eran procedentes, según el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Respecto [del primer argumento,] la Sala considera que el actor no cumplió con el requisito de sustentación de la solicitud de revisión, pues se limitó a decir que era necesaria la publicación de la parte resolutiva de la sentencia, dado el tipo de derechos comprometidos, pero el actor no explicó las razones concretas por las que es necesario unificar la jurisprudencia sobre ese aspecto puntual. (…) En cuanto al segundo argumento, la Sala constató que, mediante auto del 24 de enero de 2019, expediente 2017-00036-01, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, esta Corporación seleccionó para revisión la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 3, dentro de la acción popular instaurada por el [tutelante] contra el municipio de Tunja (…)

Así pues, se encuentra no solo identidad de partes, sino también idénticas razones con las que el actor sustentó una y otra solicitud de revisión, esto es, que la jurisprudencia de la Corporación no ha sido una respecto del reconocimiento de costas y agencias en derecho en los procesos de acción popular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-009-2017-00047-01(AP)REV

Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA La Sala se pronuncia sobre la solicitud de revisión eventual presentada por la parte actora frente a la sentencia del 9 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 1., que, en segunda instancia, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción popular de la referencia (f. 388): Primero. Revocar el numeral quinto de la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja de fecha diecisiete (17) de abril de dos mil dieciocho (2018), para en su lugar CONDENAR en costas a la parte vencida, monto que será liquidado por el juez de primera instancia.

Segundo. Adicionar a los seis numerales de la sentencia de primera instancia el siguiente: ordenar al Municipio de Tunja que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, se dé comienzo a las obras de reparación

pertinentes del puente peatonal de la calle 10, con carrera 4c, del barrio Jordán de Tunja, consistentes en solucionar los problemas de corrosión, pintura de toda la estructura, arreglo del anclaje de la baranda del costado oriental, y mantenimiento del material vegetal, y en general las demás especificaciones técnicas y de ingeniería para recomponer la estructura, labores que deberán ser culminadas en un tiempo máximo de dos (2) meses más. Tercero. Confirma en lo demás la sentencia apelada.

ANTECEDENTES

1. El señor Yesid Figueroa García, en nombre propio, promovió acción popular contra el municipio de Tunja, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce, utilización y defensa del espacio público y bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicio que garantice la salubridad.

2. El actor solicitó: (i) conminar al municipio de Tunja a la construcción de un

puente peatonal en la calle 8, colindante con la Licorera de Boyacá en el barrio el Jordán de la ciudad de Tunja; (ii) ordenar la demolición del puente peatonal construido por la comunidad en dicha dirección, y (iii) condenar en costas y agencias en derecho a la autoridad demandada.

3. Por sentencia del 17 de abril de 2018, notificada el día 18 de abril de la misma anualidad, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja concedió el amparo de los derecho colectivos invocados en la demanda, así (ff. 313 a 313

vto): Primero. Declarar que el municipio de Tunja es responsable de la amenaza de los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ordenar al municipio de Tunja que a más tardar dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, retire el puente peatonal artesanal ubicado en la calle 8 con carrera 4c del barrio Jordán de la ciudad de Tunja, colindante con la Licorera de Boyacá, y adopte las medidas preventivas necesarias tendientes a evitar el reemplazo o la construcción de un nuevo puente rudimentario por parte de los habitantes del sector, como las instalaciones de barreras de seguridad y la señalización de los puentes peatonales cercanos. Tercero. Conformar un comité de verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia, constituido por el Delegado de la Defensoría del Pueblo, la señora Agente del Ministerio Publico delegada ante este Despacho, el Alcalde del Municipio de Tunja o su delegado(a), el Personero Municipal de Tunja o su delegado y el actor popular, quienes informarán al Juzgado sobre el cumplimiento del fallo. Cuarto. Niéguense las demás suplicas de la demanda.

Quinto. Sin condena en costas.

4. A instancias del recurso de apelación presentado por las partes, el Tribunal Administrativo de Boyacá, por sentencia del 9 de octubre de 2018, revocó parcialmente la sentencia del 17 de abril de 2018. Además, condenó en costas a la parte vencida.

De todos modos, ordenó al municipio de Tunja realizar las reparaciones pertinentes al puente peatonal ubicado en la calle 10 con carrera 4c del barrio Jordán de Tunja (f. 338).

5. El actor, mediante escrito radicado el 18 de octubre de 2018, solicitó la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia en los siguientes términos (ff. 391 a

403): La decisión adoptada por la Sala No. 1 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá el 9 de Octubre de 2018 desconoce de forma parcial pero evidente, reiterada y abierta jurisprudencia prolífica emanada del Honorable Consejo de Estado con dos aspectos sustanciales: (I) el omitir haber ordenado la publicación de la sentencia en medio de amplia circulación nacional contraviniendo la naturaleza especial de la acción popular y el interés general que le es inmanente, carácter especial decantado en jurisprudencia reiterada y abundante del máximo tribunal de lo contencioso administrativo que indicaré y (II) (III) el haberse condenado solo en costas procesales (meros gastos del proceso) y no en agencias en derecho a la accionada Municipio de Tunja, conforme a lo establecido en la norma especial y prevalente, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, regulatorio de las

costas procesales, contraviniendo y desconociendo jurisprudencia contenciosa administrativa reiterada pero no unificada y constitucional que analizare, posición jurisprudencial según la cual en la acciones populares el juez constitucional condenara (sic) a las entidades públicas accionadas respectos de los gastos en que incurrió el actor popular y las agencias derecho aun cuando no haya acudido a través de apoderado judicial siempre y cuando su intervención haya sido determinante para la protección de los derecho e interés colectivos aunado a haber intervenido en todo el curso procesal, precedentes que estudiare (sic) al detalle, alrededor de estos dos aspectos desarrollaré la solicitud de revisión impetrada con el objeto principal de que se unifique jurisprudencia sobre los mismos. En síntesis, el recurrente señaló que es procedente unificar la jurisprudencia frente al reconocimiento de agencias en derecho en las acciones populares, pues, aun cuando desapareció el incentivo económico que consagró la Ley 472 de 1998, es necesario estimular la presentación de este tipo de acciones para la protección de los derechos e intereses colectivos. Asimismo, indicó que es procedente el recurso para definir cuestiones relacionadas con la publicación en medio de comunicación de amplia circulación nacional, de la parte resolutiva de la sentencia que decide sobre la protección de los derechos colectivos.

6. Por auto del 3 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá, ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que resolviera la solicitud de revisión (ff. 416 a 417).

CONSIDERACIONES 1.De conformidad con el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, que adicionó el

artículo 13 de Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 55 de 2003 (Reglamento interno del Consejo de Estado, compilado por el Acuerdo 080 de 2019), le corresponde conocer a las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, de la selección para la revisión eventual de las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo de procesos en las acciones populares o de grupo, proferidas por los tribunales administrativos en segunda instancia. Dicho mecanismo de revisión a cargo del Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, fue regulado por el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Por su parte, los artículos 272 y siguientes del CPACA establecen la finalidad, procedencia, competencia y tramite del mecanismo de revisión eventual, que tiene por objeto la unificación de jurisprudencia, en procura de la aplicación uniforme de jurisprudencia a asuntos que guarden identidad fáctica y jurídica.

2. Como se sabe, el mecanismo de revisión eventual de sentencias o providencias que ponen fin al proceso de acción popular o de grupo tiene como propósito primordial la unificación de jurisprudencia para asegurar así la aplicación de la ley

(ley en sentido amplio) en condiciones uniformes. Los requisitos para la procedencia de la revisión son los siguientes:  La revisión puede ser a petición de parte o por solicitud del ministerio público.  El término para presentar la solicitud es de 8 días, siguientes a la

ejecutoria de la sentencia o providencia.  La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso.  La providencia debe haber sido dictada por el tribunal administrativo.  Como el propósito del mecanismo de revisión es la unificación de jurisprudencia, el interesado debe justificar razonadamente la necesidad de unificar jurisprudencia.

3. Respecto de la necesidad de sustentar la solicitud de revisión (que es el requisito que interesa para resolver el presente asunto), la Sala Plena, en providencia del 14 de julio de 20091, explicó: 1 Expediente (AG) 20001233100020070024401.

El artículo 11 de la Ley 1285 guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, sin embargo, en atención a la finalidad específica del mencionado mecanismo, para la Sala resulta indispensable para su procedencia que el interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por medio de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada. En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los

requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario, esto es la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, la estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley. Así pues, la sustentación de la petición de revisión –que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo–, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones:

i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición. ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión. Es cierto que la exigencia de sustentación de la solicitud de revisión no se rige por los parámetros para la presentación de los recursos ordinarios o extraordinarios, esto es, que no exige mayor formalismo. Empero, para identificar la necesidad de unificar jurisprudencia, es pertinente que el interesado exponga, de manera concisa y puntual, cuáles son las razones que justifican que el Consejo de Estado dicte sentencia de unificación. Es necesario, entonces, que la parte interesada exponga razones para demostrar

la necesidad de dictar una sentencia para sentar o unificar jurisprudencia, como cuando, por ejemplo2: (i) Los aspectos estudiados en la providencia hubieran merecido un tratamiento jurisprudencial diverso por las secciones del Consejo de Estado. (ii) Los aspectos estudiados en la providencia hubieran merecido un tratamiento jurisprudencial diverso por los tribunales administrativos. (iii) Los aspectos estudiados en la providencia, por su complejidad, indeterminación o ausencia de claridad normativa exigen que el Consejo de Estado dicte sentencia de unificación. (iv) El asunto no ha sido examinado por el Consejo de Estado y, por ende, por lo novedoso, es necesario que se dicte providencia para orientar la actividad de los demás jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los anteriores supuestos, desde luego, son meramente enunciativos, pues podrían existir otras razones de las que se derive la necesidad de unificar jurisprudencia. De todos modos, la carga de sustentar sucintamente la revisión se predica tanto de los supuestos enunciados como de otros que pudieran surgir y que justifiquen la necesidad de unificación por parte del Consejo de Estado.

4. Ahora bien, el mecanismo de revisión no es la oportunidad para prolongar la discusión ya terminada por la sentencia, ni para mejorar los argumentos expuestos en cada instancia, ni para tratar de imponer un criterio jurídico diferente al fijado por los jueces de instancia. Es decir: no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado

con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. La finalidad única del mecanismo, se repite, es la unificación de jurisprudencia para así lograr la aplicación uniforme del derecho a casos con identidad fáctica y 2 Ib. jurídica. El mecanismo no se instituyó como una instancia adicional de las acciones popular y de grupo.

5. En el sub lite, la Sala advierte que el mecanismo de revisión se ejerció de forma oportuna, toda vez que la sentencia del 9 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 1, fue notificada por correo electrónico el 11 de octubre de la misma anualidad, mientras que la solicitud de revisión fue presentada el 18 de octubre de 2018, esto es, dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia que puso fin al proceso de acción popular.

El actor expuso como razones de la solicitud de revisión de la sentencia del 9 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal de Boyacá, las siguientes: (i) la omisión de publicación en medio de comunicación de amplia circulación nacional, de la parte resolutiva de las sentencias proferidas dentro del proceso de acción popular, y (ii) no haber condenado al municipio de Tunja al pago de agencias en derecho, que eran procedentes, según el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Respecto de la publicación de la parte resolutiva de la sentencia o providencia que dispone la terminación o el archivo de los procesos de acción popular en medio de amplia circulación nacional a cargo de la accionada, la Sala considera que el actor

no cumplió con el requisito de sustentación de la solicitud de revisión, pues se limitó a decir que era necesaria la publicación de la parte resolutiva de la sentencia, dado el tipo de derechos comprometidos, pero el actor no explicó las razones concretas por las que es necesario unificar la jurisprudencia sobre ese aspecto puntual (ff. 392 a 394). Ahora, si bien el actor señaló que no existe jurisprudencia de esta Corporación sobre el particular, lo cierto es que debió identificar las sentencias o providencias de los diferentes tribunales administrativos en las que se aplican criterios jurídicos distintos, información necesaria para que la Sala examinara las decisiones contrapuestas y decida si procede o no a su revisión. De todos modos, esas son cuestiones que corresponde al juez de instancia, de acuerdo con las particularidades de cada caso. En cuanto al segundo argumento, la Sala constató que, mediante auto del 24 de enero de 2019, expediente 2017-00036-01, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, esta Corporación seleccionó para revisión la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 3, dentro de la acción popular instaurada por el señor Yesid Figueroa García contra el municipio de Tunja, por las siguientes razones: 3.2.3 De igual manera, la Sala advierte que la solicitud de revisión se adecúa al supuesto previsto en el numeral 2 del artículo 273 de la Ley 1437, por cuanto dicha disposición establece que es procedente la revisión “Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se

refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación”. Lo anterior quiere decir que la hipótesis prevista en el numeral 2 se configura “Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas” tal como lo señala el numeral 1 del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, y con respecto a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de dicha Corporación. 3.2.4 Bajo este panorama, en el presente caso se configura la hipótesis prevista en el numeral 2 del artículo 273 ejusdem, por las siguientes razones: 3.2.4.1 La solicitud de revisión señala que la Sala de Decisión 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en el fallo dictado el 16 de agosto de 2018, se apartó de la tesis jurisprudencial acogida por las secciones quinta, tercera y primera del Consejo de Estado, que prohíja, a la luz del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 en concordancia con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, que en las acciones populares hay lugar a reconocer las agencias en derecho, con independencia de que se actúe o no por intermedio de apoderado. Consecuentemente, es claro para la Sala que el fallo dictado por el Tribunal de Boyacá, acogió una tesis jurisprudencial divergente de la adoptada en las sentencias del Consejo de Estado invocadas en la solicitud de revisión eventual, a partir de la cual se interpreta el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en el sentido de que las agencias en derecho no pueden ser reconocidas en

el marco de las acciones populares, cuando el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha reiterado su jurisprudencia en sentido contrario. 3.2.4.2 En la solicitud se individualizaron las sentencias dictadas por las Secciones Quinta, Tercera y Primera del Consejo de Estado, y sobre el análisis de apartes de las mismas, el actor popular razonó los motivos por los que considera que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado cuando: i) Determinó que a la luz del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 en concordancia con lo dispuesto en el Código General del Proceso, en las acciones populares la condena de las costas procesales se contrae exclusivamente a los honorarios, gastos y costos del proceso, sin que haya lugar a considerar la liquidación de agencias en derecho. ii) Con fundamento en lo anterior negó la liquidación de las agencias en derecho a favor del actor popular pese a la prosperidad de la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda. 3.3 Finalidad de la revisión eventual Luego de estudiar la solicitud de revisión eventual presentada por el actor popular Yesid Figueroa García, encuentra la Sala que cumple con la finalidad prevista para la revisión eventual, cual es, la unificación de jurisprudencia. Como el caso que se presenta pone de presente, por lo menos prima facie, pronunciamientos divergentes entre la Sala de Decisión 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá y las Secciones Quinta, Tercera y Primera del Consejo de Estado, se cumple la finalidad unificadora prevista para el mecanismo de revisión eventual. Así pues, se encuentra no solo identidad de partes, sino también idénticas razones

con las que el actor sustentó una y otra solicitud de revisión, esto es, que la jurisprudencia de la Corporación no ha sido una respecto del reconocimiento de costas y agencias en derecho en los procesos de acción popular. Basta, entonces, que esta Corporación hubiera seleccionado para revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues así se definirá lo pertinente respecto del reconocimiento de agencias en derecho en las acciones populares. Por lo anterior, se excluye de revisión la sentencia de segunda instancia dictada en la presente acción popular. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. No seleccionar para revisión la sentencia del 8 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 1, por las razones expuestas.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las constancias de rigor.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍRE