CE-15001-33-33-011-2017-00233-01(AP)A-2019

REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR / AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE INSISTENCIA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración Las hipótesis que plantea el solicitante en el escrito que en esta oportunidad convoca a la Sala –en el cual replica buena parte de las razones abordadas en la providencia objeto de la insistencia– no cumplen las exigencias sustantivas para que el Consejo de Estado seleccione el expediente para su eventual revisión. (…) [L]a Sala entiende que el Tribunal Administrativo de Boyacá no desconoció la sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, en cuanto a la flexibilización del principio de congruencia, pues ante la ausencia de la garantía de contradicción sobre el tema de la Feria Ganadera, le estaba vedada la producción de un fallo ultra o extra petita de la acción popular. Así las cosas, el motivo de insistencia abordado en el presente acápite carece de la vocación necesaria para que el Consejo de Estado seleccione el asunto de la referencia con miras a proferir un fallo de unificación. (…) Comoquiera que las razones de insistencia en este punto son las mismas que se presentaron en la solicitud inicial de revisión, estas mismas razones transcritas descartan la existencia de un vacío normativo que obligue la intervención del Consejo de Estado para efectos de unificar la jurisprudencia alrededor de la cosa juzgada aplicable a los fallos estimatorios de la acción popular. (…) Finalmente, resta decir que no es posible derivar la necesidad de un fallo de unificación en el sentido pretendido a partir de la invocación de dos providencias del Tribunal Administrativo de Boyacá y una del

Juzgado 11 Administrativo de Tunja. De conformidad con las razones esgrimidas, no hay lugar a la selección del asunto para su eventual revisión con fines de precisar la figura de la cosa juzgada en los términos insistidos por el solicitante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-011-2017-00233-01(AP)A

Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Se pronuncia la Sala sobre la solicitud de insistencia para la revisión eventual de la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo

de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, dentro de la acción popular de la referencia. I.- ANTECEDENTES 1.1. La demanda YESID FIGUEROA GARCÍA instauró demanda de acción popular1 contra el municipio de Tunja, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y la Nación – Ministerio de Defensa Policía Nacional, invocando la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, la salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y los derechos de los consumidores y usuarios, que estimó vulnerados en razón de los problemas estructurales frente a la “inocuidad” y procedencia de la carne bovina, porcina y bufalina en el municipio.

1.2.- Hechos El demandante los narró, en síntesis, así: 1.2.1. Desde el año 2010 el municipio de Tunja no cuenta con una planta de beneficio animal propia, debido a la orden de suspensión emanada de Corpoboyacá y la posterior liquidación y disolución por parte de la Contraloría Municipal para la construcción de una nueva que se encuentra en trámite. 1.2.2. Esto ha incrementado los casos de sacrificio, comercialización y transporte de animales para el consumo humano en condiciones ilegales (abigeato, incumplimiento de normas técnicas, sin trazabilidad, clandestinidad, etcétera) e insalubres (sin atender especificaciones fitosanitarias y causando daño ambiental), que han provocado la intervención de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y autoridades administrativas en procesos de incautación y sellamiento, entre otros. 1.2.3. Sin embargo, no se han adoptado medidas tendientes a combatir este fenómeno a corto, mediano y largo plazo, en coordinación con las diferentes entidades encargadas de la inspección, vigilancia y control. 1.2.4. Con fundamento en lo anterior pidió al juez popular, que ordenara al ente territorial accionado la presentación de informes periódicos, la celebración de convenios interadministrativos de asesoría, la realización de campañas permanentes en zonas álgidas con la compañía de autoridades y entes de control (v. gr. Policía e Invima) así como en medios de comunicación, las medidas de identificación y control sanitario a diversos plazos, la celebración de convenios con universidades para la realización de estudios técnicos y la realización de

procesos de capacitación constantes a los manipuladores de alimentos. Ello, en aras de mitigar el fenómeno denunciado. 1.3. Fallo de primera instancia 1.3.1. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante fallo del 7 de diciembre de 20182, entre otros aspectos, resolvió declarar probada parcialmente y de oficio la excepción de cosa juzgada parcial respecto de la acción popular No. 2001-1930, en la que se pidió la construcción de un matadero que cumpliera con las condiciones de salubridad y que el expendio y comercialización consecuente se realizara dentro de parámetros adecuados de higiene. 1.3.2. En lo demás, dispuso negar las pretensiones de la demanda, luego de concluir que “… se han efectuado las labores reglamentarias para prevenir y 1 Folios 1-22 del cuaderno 1. 2 Folios 804-824 del cuaderno 3. controlar el sacrificio ilegal y la comercialización clandestina de cárnicos en el Municipio de Tunja…”, en sus distintos componentes, más allá de la existencia de alguna situación o hecho contingente como el de la Feria Ganadera, que escapa al proceso de la referencia por no haber sido el objeto de la demanda. 1.4. Apelación 1.4.1. La parte actora centró su escrito de apelación3, con el que pidió la revocatoria de la decisión del a quo y la concesión de las pretensiones de la demanda, entre otros aspectos, en que, dado que se encontraron acreditadas irregularidades respecto de la Feria Ganadera del municipio, era menester que, el juzgador, en uso de sus facultades extra y ultra petita, ordenara los correctivos

necesarios. 1.4.2. Del mismo modo, presentó las razones por las que considera que no hubo cosa juzgada parcial y que se demostraba la violación de los derechos colectivos invocados; e igualmente planteó la necesidad de una sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la procedencia de costas y agencias en derecho. 1.5. Fallo de segunda instancia 1.5.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión número 5, a través de fallo del 15 de mayo de 20194, decidió revocar el numeral primero de la sentencia apelada y, en su lugar, negar la excepción de cosa juzgada parcial, porque la acción 2001-1930 estaba encaminada a resolver la situación del matadero municipal; objeto distinto al perseguido con la demanda de la referencia. 1.5.2. Así mismo, resolvió confirmar en lo demás el fallo de primera instancia, por no estar debidamente acreditada la “situación actual y real” del municipio en materia de salubridad e ilegalidad en los términos acusados por el apelante; como sí lo estaba por parte de la administración la realización de actividades tendientes a enfrentarlo ampliamente. En cuanto a las presuntas irregularidades en la Feria Ganadera, expresó que “… tal asunto sobrepasa y desborda los hechos aducidos y las pretensiones invocadas con la demanda…”5, requiriendo su estudio de otro tipo de variables ajenas al presente proceso; máxime cuando el ganado que allí se comercializa no necesariamente es para el consumo humano. 1.6. Solicitud de revisión El 23 de mayo de 20196, el señor YESID FIGUEROA GARCÍA solicitó la revisión

eventual de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá con sustento en lo siguiente: 2.1. Se desconoció la flexibilidad del principio de congruencia, interpretado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 5 de junio de 20187, al no desatarse el recurso de apelación frente a las irregularidades alegadas de la Feria 3 Folios 834-876 del cuaderno 3. 4 Folios 904-931 del cuaderno 3. 5 Folio 929 vto. del cuaderno 3. 6 Folios 933-949 del cuaderno 3. 7 Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-200401647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. Ganadera de Tunja, pese a la relación inescindible con las pretensiones de la demanda y la viabilidad del derecho de contradicción. 2.2. La sentencia C-622 de 2007 establece una excepción a la cosa juzgada en fallos desestimatorios de acciones populares, en el sentido que, por el interés colectivo que la impulsa, es posible volver a demandar cuando surjan nuevas pruebas que demuestren la vulneración. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha explicado si se puede presentar otra demanda cuando surgen nuevas pruebas luego de fallos estimatorios. 2.3. No existe unidad de criterio al interior del Consejo de Estado, ni tampoco en tribunales y juzgados8, en relación con la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho en acciones populares, pues, (i) algunos operadores aplican el artículo 389 de la Ley 472 de 1998 que las permiten; y (ii) otros, el artículo 18810

del CPACA, que las proscriben. 1.7. Decisión de no selección La Sección Quinta del Consejo de Estado, en auto de 4 de julio de 201911-12, resolvió no seleccionar para revisión la sentencia del 15 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, para lo cual explicó: 1.7.1. No es posible advertir desavenencia alguna entre lo resuelto por el Tribunal y la postura establecida en la sentencia de unificación13 que invoca el solicitante, dado que, más allá del eventual tema de salubridad e ilegalidad de la Feria Ganadera, sobre este punto no hubo posibilidad de ejercer el derecho de contradicción. 1.7.2. En la sentencia C-622 de 2007, la Corte fue lo suficientemente explícita en establecer que la cosa juzgada señalada en el artículo 3514 de la Ley 472 de 199815 en materia de acciones populares, es una regla general que, para estos efectos, solo admite como excepción los fallos desestimatorios, lo que implica que se entienda por excluida de dicha salvedad a los estimatorios. Ello, sumado a que lo pretendido por el solicitante se opone a los principios de economía, celeridad y eficacia que gobiernan su trámite, habida cuenta que, si existe una decisión que protege los derechos e intereses colectivos, la búsqueda 8 Presentó un listado de las decisiones que considera dispares entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y juzgados administrativos de Tunja. 9 “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos

ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 10 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 11 Folios 959-966 del cuaderno 3. 12 Notificado por anotación en estado del 9 de julio de 2019 (Folio 966 vto. del cuaderno 3). 13 Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 5 de junio de 2018, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. 14 ARTICULO 35. EFECTOS DE LA SENTENCIA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general. 15 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. de otra en el mismo sentido no podría suponer sino un desgaste innecesario para la administración de justicia. 1.7.3. Ya la Sección, en auto 24 de enero de 201916 decidió que unificará

jurisprudencia sobre la procedencia de la condena en costas y las agencias en derecho, por ende, dada la transversalidad del tema y que el asunto aún se encuentra pendiente de fallo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, no hay lugar a seleccionarlo nuevamente.

II. INSISTENCIA EN LA REVISIÓN EVENTUAL La parte demandante, por correo electrónico enviado el 15 de julio de 201917 a la Secretaría General del Consejo de Estado, presentó escrito de insistencia18 en la solicitud de revisión eventual, pero únicamente en cuanto versa sobre: 2.1. El presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de 5 de junio de

201819. Al respecto, expresó que, por un lado, a pesar de que en la demanda no se hizo mención de los problemas de salubridad e ilegalidad en la Feria Ganadera, se trata de un punto que guarda conexidad con la causa petendi. Por el otro, que los demandados pudieron controvertir las pruebas en todas las etapas procesales; y los argumentos frente a la Feria Ganadera plasmados en la apelación, en el decurso de la segunda instancia. 2.2. La necesidad de que se unifique sobre la cosa juzgada frente a sentencias estimatorias en la acción popular . Sobre el particular, reiteró los argumentos del petitorio de revisión y enfatizó en la importancia de que se consideren los casos en los que, pese a existir un falló que protegió los derechos colectivos, surjan con posterioridad “nuevas violaciones de derechos y pruebas no controvertidas” a las que se oponga la cosa juzgada.

Puso como ejemplo el dragado de un canal pluvial producido en cumplimiento de

una orden judicial verificada, que por situaciones no previstas o actuales tendría que ser intervenido nuevamente. En similar sentido referenció20 dos providencias del Tribunal Administrativo de Boyacá21 y una del Juzgado 11 Administrativo de Tunja22. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la insistencia en la solicitud de revisión eventual, de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 200923, 16 Sección Quinta, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP) REV, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA – BOYACÁ. 17 Folios 972 y 975 del cuaderno 3. 18 Folios 972-979 del cuaderno 3. 19 Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-200401647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. 20 Sin aportar copia de las mismas ni reseñar su contenido; simplemente indicó la fecha y parte del radicado. 21 El libelista las referenció así: “sentencia de segunda instancia del 22 de marzo de 2019, acción popular 2017-098-02[;] auto del 14 de diciembre de 2018, acción popular 2018-148-01”. 22 El libelista la referenció así: “sentencia de primera instancia del 3 de abril de 2019, acción popular 2018-104”. 23 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” que adicionó el artículo 36 “A” a la Ley 270 de 199624, el artículo 274 del CPACA y

el parágrafo 125 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 201926 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.2. Generalidades del mecanismo de revisión eventual de sentencia de acción popular y de grupo27 y la insistencia en el mismo28 El artículo 11 de la Ley Estatutaria 1285 de 2009 –que adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996– definió los parámetros del mecanismo de revisión eventual de las sentencias de acción popular y de grupo, así: “ Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o

genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella…” (Énfasis propio). Por medio de la sentencia C-713 de 2008, la Corte Constitucional realizó el control previo de dicha disposición y declaró la inexequibilidad parcial de algunas expresiones, luego de precisar que la finalidad de la revisión eventual es solamente la unificación de la jurisprudencia. Así, en su parte resolutiva se dispuso: 24 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 25 “PARÁGRAFO 1. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 26 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 27 Reiteración de la providencia de 11 de octubre de 2018, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01, actor: Yesid Figueroa García,

demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS. 28 Reiteración de la providencia de 16 de noviembre de 2017, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01, actor: Yesid Figueroa García, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión…” (Subrayas propias). A partir de lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 14 de julio de 200929, considerando la finalidad unificadora del mecanismo de revisión eventual, decantó los supuestos adjetivos y sustantivos

para su procedencia, varios de los cuales fueron recogidos posteriormente en el artículo 273 del CPACA, que a la letra ora: “Artículo 273. Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, ‘contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación” Es así que, de acuerdo con los anteriores referentes normativos y jurisprudenciales, desde el punto de vista adjetivo, la solicitud debe cumplir con las siguientes exigencias:  Formularse dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que se solicita revisar.  Ejercerse por alguna de las partes o el Ministerio Público (no opera de manera oficiosa).  Recaer sobre la providencia que pone fin al proceso, dictada por un Tribunal Administrativo, no apelable ante el Consejo de Estado. 29 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado:

Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.  Exponer razonadamente las circunstancias que imponen la revisión (art. 274.2 CPACA).  Circunscribirse a la necesidad de que el Consejo de Estado unifique la jurisprudencia. Bajo la misma égida, desde el plano sustantivo, la solicitud de revisión eventual procede cuando respecto de uno o varios de los temas contenidos en la providencia de la que sea objeto se advierta que:  Hubieren merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora.  Reflejen contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre los Tribunales.  Presenten contradicciones o divergencias interpretativas con sentencias de unificación del Consejo de Estado o su jurisprudencia reiterada.  No hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  No hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales por parte del Consejo de Estado. Igualmente, se requiere que estos tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, así como los derechos e intereses cuya protección persiguen las acciones populares y de grupo. De cualquier modo, cabe precisar que la configuración de alguna de las hipótesis señaladas –o las demás que puedan llegar a establecerse– no obliga a la selección del expediente para la revisión del Consejo de Estado, toda vez que el

mecanismo en cuestión, según lo dispone expresamente el citado artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, se caracteriza por ser eventual, no automático o absoluto. Igualmente, se debe reiterar que su único propósito, esto es, el de unificar jurisprudencia, descarta que se use como un nuevo medio de impugnación o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo, por ende, no es justificable en razones de inconformidad con la providencia cuya revisión se pretende o en la reproducción de los planteamientos presentados en el curso ordinario del proceso. En cuanto a la solicitud de insistencia se refiere, es menester precisar que su objeto y caracteres sustanciales se inscriben en el de la solicitud primigenia, pues el legislador no estableció un criterio diferencial al respecto en ninguna de las normas que desarrollan esta figura, razón por la cual se entiende que a través de ella no puede pretenderse cosa distinta a la unificación jurisprudencial bajo los supuestos reseñados líneas atrás. Adicionalmente, en cuanto a su trámite, se observa que el artículo 36 A de la Ley 270 de 199630, en su inciso 2º, modificado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, precisó los parámetros de legitimación y temporalidad en el entendido que “[c]uando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella”. Tales pautas fueron ratificadas por el numeral 4º del artículo 274 del CPACA, que

adicionó la obligación que tiene el Consejo de Estado de motivar la decisión que resuelva sobre tal pedimento. 3.3. Caso Concreto La solicitud de insistencia en la revisión eventual satisface los requisitos formales, en tanto fue radicada por la parte demandante de la acción popular el 15 de julio de 201931, dentro de los 5 días siguientes a la notificación32 del auto de 4 de julio de 201933, que resolvió no seleccionar para revisión la sentencia del 15 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Adicionalmente, porque el peticionario expone que se hace necesaria una sentencia que unifique la jurisprudencia en el caso de la referencia, debido a que (i) se está procediendo contra una sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de flexibilización del principio de congruencia, y que (ii) es necesario efectuar precisiones en relación con la figura de la cosa juzgada ante fallos estimatorios de la acción popular. No obstante, las hipótesis que plantea el solicitante en el escrito que en esta oportunidad convoca a la Sala –en el cual replica buena parte de las razones abordadas en la providencia objeto de la insistencia– no cumplen las exigencias sustantivas para que el Consejo de Estado seleccione el expediente para su eventual revisión, tal y como se pasa a explicar. 3.3.1. De la flexibilización del principio de congruencia Para el libelista, el fallo de segunda instancia incurrió en un desconocimiento de la regla de unificación establecida en la sentencia de unificación34 proferida el 5 de junio de 201835 por el Consejo de Estado, en relación con la flexibilización del

principio de congruencia en materia de acciones populares, que amerita la selección del caso por parte de esta Corporación. Sobre el particular, en la providencia invocada se dijo: 30 Estatutaria de la Administración de Justicia. 31 Folios 972 y 975 del cuaderno 3. 32 Notificado por anotación en estado del 9 de julio de 2019 (Folio 966 vto. del cuaderno 3). 33 Folios 959-966 del cuaderno 3. 34 El artículo 270 del CPACA define como sentencias de unificación jurisprudencial: “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 35 Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-200401647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. “En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada. Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa

relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa” (Subrayas propias). Nótese que la morigeración a la regla general de congruencia, para esta Corporación, demanda la concurrencia de por lo menos dos requisitos, que son: (i) la conexidad y (ii) la contradicción. El memorialista refiere que el Tribunal debió desatar la censura relacionada con las irregularidades en la Feria Ganadera de Tunja por cumplirse tales exigencias, dada, de un lado, su conexidad con la causa petendi de la acción popular, promovida en razón de los presuntos problemas estructurales frente a la inocuidad y procedencia de la carne bovina, porcina y bufalina en el municipio; y del otro, la oportunidad que tuvieron los demandados para controvertir las pruebas en todas las etapas procesales, así como los argumentos de la apelación frente a la Feria Ganadera durante el trámite de la segunda instancia. En cuanto a ello, tal y como se puso de manifiesto en el auto de 4 de julio de 201936, las consideraciones del Tribunal Administrativo de Boyacá en el fallo de segunda instancia se contrajeron a lo siguiente: “Ahora, no pasa por inadvertido la Sala que el actor popular en el recurso de alzada aduce que en la feria ganadera se presentan irregularidades, como lo es la comercialización clandestina e ilegal de ganado, el incumplimiento de las mínimas condiciones de la infraestructura

para la feria ganadera y ausencia de control de horario en el lugar donde actualmente se desarrolla. Sobre este punto, advierte la Sala que tal asunto sobrepasa y desborda los hechos aducidos y las pretensiones invocadas con la demanda, pues en ésta no se indicó a la feria ganadera como responsable de los problemas de insalubridad expuestos, y un análisis de los argumentos expuestos po