CE-15001233100019970701601(23788)-2014

Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., mayo catorce (14) de dos mil catorce (2014) Radicación: 15001-23-31-000-1997-07016-01 (23.788)

Demandante: Construca S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías –INVIASReferencia: Acción de controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2002, por el Tribunal Administrativo de Boyacá -fls. 228 a 245, cdno. ppal.-, que negó las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “FALLA: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de CADUCIDAD propuesta por el apoderado de la entidad demandada. “SEGUNDO: DENEGAR en su totalidad las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

(…)”

ANTECEDENTES

1 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS

1. La demanda Construca S.A. -en adelante la demandante, la contratista o la parte actora-, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda –fls. 2 a 10, cdno. 1-, el 3 de abril de 1997 contra el Instituto Nacional de Vías –en

adelante el demandado, el Hospital o la entidadcon el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones -fls. 2, cdno. 1-: “I. PRETESIONES “1. Que se declare que el FONDO VIAL NACIONAL hoy INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, incumplió el Contrato 941 de 1989 de 1989 y sus adicionales, cuyo objeto fue ‘ejecutar para el FONDO VIAL por el sistema de precios unitarios y en los términos que señala este convenio, las obras necesarias para la recuperación y pavimentación de la carretera Nobsa – La Pradera – Sogamoso’, por el no pago oportuno de las cuentas de cobro mensual por las obras o labores ejecutadas mes a mes, y de las actas de reajuste de aquéllas, así como por no haber liquidado el contrato en el término establecido en la Ley. “2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al FONDO VIAL NACIONAL hoy INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a pagar el saldo de capital pendiente de pago, en la cuantía que se logre determinar durante el proceso y a indemnizar los perjuicios causados a mi mandante, esto es, el lucro cesante, condenando a dicho Instituto para el efecto a pagar la máxima tasa de interés comercial moratorio autorizado por la Ley, de conformidad con las tasas expedidas por la Superintendencia Bancaria. “3. Pretensión Especial. Que se condene al demandado a indemnizar los perjuicios causados, es decir, el lucro cesante sobre la suma debida y reconocida en la liquidación, condenándolo a pagar la máxima tasa de interés comercial moratorio autorizado

por la Ley, de conformidad con las tasas expedidas por la Superintendencia Bancaria. “4. Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a actualizar las sumas precisadas en el numeral 2o. y 3o, a la fecha del correspondiente pago, con base en los intereses corrientes o interés técnico aceptado por el Consejo de Estado. 2 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS “5.Que se condene al demandado, en consideración a la equidad, en caso de variar la jurisprudencia o por actitud negligente o poco seria en las etapas de conciliación del proceso, a pagar las costas del proceso. “PRETENSIONES SUBSIDIARIAS “En el evento de no aceptarse que el demandado incumplió el referido contrato No. 941 de 1998 y sus adicionales, se solicita lo siguiente: “1. Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS reconozca los extracostos causados en razón del desequilibrio contractual ocasionado en la ejecución del contrato No. 941 de de 1989 y sus adicionales, por el retraso injustificado en los pagos de las actas de obras. “2. Como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a indemnizar a CONSTRUCA S.A., pagando el lucro cesante y los perjuicios causados por dicho desequilibrio y sobre la base del reconocimiento de los intereses moratorios bancarios o comerciales autorizados por la Ley. “3. Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a actualizar las sumas precisadas en el numeral 2o a la fecha del

correspondiente pago, con base en los intereses corrientes o interés técnico aceptado por el Consejo de Estado. “4. Que se condene al demandado, en consideración a la equidad, en caso de varias la jurisprudencia o por actitud negligente o poco seria en las etapas de conciliación del proceso, a pagar las costas del proceso.” –fls. 114 y 115, cdno. 1-. Manifestó la demandante que entre ella y el Fondo Vial Nacional se suscribió, el 29 de diciembre de 1989, el contrato de obra No. 941 de 1989, cuyo objeto consistió en la ejecución, por el sistema de precios unitarios, de las obras necesarias para la pavimentación de la carrera novena entre las calles quinta y séptima y de la calle sexta entre carreras séptima y novena del municipio de Nobsa – Cruce Cementos Boyacá Puente Chameza – Km 18+600, de la carretera Nobsa – La Pradera – Sogamoso, de acuerdo con los planos y 3 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS especificaciones suministradas por la entidad. El plazo del contrato fue de 6 meses, contados desde la iniciación -15 días siguientes al perfeccionamiento-, y el valor del mismo se convino en $202’999.768. Este negocio se adicionó en plazo y cuantía. Precisó la parte actora que cumplió sus obligaciones y que durante la ejecución del negocio jurídico adquirió compromisos dinerarios con acreedores privados, porque la entidad demandada no reconoció oportunamente el pago de las actas de obra. Asimismo, de conformidad con la cláusula de reajustes se

actualizó en parte el valor del acta de obra básica o los precios de origen de su propuesta, pero el lucro cesante del dinero no percibido o los extracostos financieros sufragados no se compensaron. Finalmente, señaló que el 30 de mayo de 1996, el INVIAS liquidó el contrato, causándole al contratista perjuicios económicos porque el término legal para estos efectos estaba vencido. No obstante, también manifestó que se trató de un procedimiento bilateral y se reservó la posibilidad de reclamar.

2. Contestación de la demanda El Instituto Nacional de Vías se opuso a las pretensiones, negó unos hechos y aceptó otros. Propuso la excepción de caducidad de la acción y precisó, entre otras cosas, que el demandante no demostró el cumplimiento estricto del programa de trabajo e inversiones, de que trataba la cláusula quinta del negocio jurídico.

3. Alegatos de conclusión 3.1. Del INVIAS: Reiteró que la acción contractual caducó y que el contratista estipuló, en el acta de reanudación y terminación del contrato, que

4 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS renunciaba a cualquier reclamación judicial o extrajudicial con relación al negocio jurídico. –fls. 64 a 76, cdno. 1-. 3.2. Del demandante: Reiteró, integralmente el contenido de la demanda. Señaló igualmente, que la entidad era responsable por la mora en el pago de las actas mensuales, porque su deber era cancelarlas dentro de los 30 días siguientes a su presentación. 3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa

procesal.

4. Sentencia de primera instancia El a quo declaró no probada la excepción de caducidad, porque si bien el contrato terminó el 30 de junio de 1993, lo cierto es que se liquidó bilateralmente el 30 de mayo de 1996, y en ese orden desde allí se debe contar el plazo de caducidad de la acción, de manera que éste vencía el 1 de junio de 1998, y la demanda se presentó antes: el 2 de mayo de 1997 –f. 240, cdno. Ppal.- Al estudiar de fondo el proceso, el tribunal negó las pretensiones, con base en tres argumentos: i) porque Construca SA. suscribió el acta de liquidación bilateral sin formular salvedades, es decir, el demandante estuvo de acuerdo con el corte de cuentas del negocio, aunque precisó que obra en el expediente “una fotocopia informal en la que se expresa: ‘NOTA: Nos reservamos el derecho a Reclamación y/o demanda sobre extracostos financieros, lucro cesante y mayor permanencia en obra que causaron el desequilibrio económico’ ”; pero el a quo consideró que este escrito no estaba dirigido a ninguna entidad, ni formaba parte del texto del Acta de liquidación No. 046 de mayo 30 de 1996, además de que no alude a un contrato específico, ni tiene

5 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS constancia y fecha de recibido, salvo la firma del representante de CONSTRUCA S.A.. Adicionalmente, ii) le negó valor a esta constancia porque el documento que la contiene no está autenticado; se trata de una fotocopia

informal, así que carece de valor probatorio, de conformidad con el artículo 254 del C.P.C. Finalmente, iii) añadió que “… como se evidencia a folio 14 vuelto del cuaderno primero en la CLAUSULA (SIC) SEGUNDA del acta de terminación, el Contratista renuncia a cualquier reclamación judicial o extrajudicial en relación con el contrato N° 941 de 1989 y sus adicionales, que por este documento se da por terminado.” –fls. 243 y 244, cdno. ppal.-.

5. El recurso de apelación Construca SA. impugnó la decisión, centrando sus argumentos en debatir la desestimación probatorio que hizo el a quo de la copia informal aportada al proceso.

De acuerdo con lo anterior, estima que se excluyó equivocadamente la prueba de la salvedad que Construca SA. hizo en el acta de liquidación bilateral, así que se muestra inconforme con la valoración probatoria, pues se obvió la validez del documento que contiene la observación o constancia, porque según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 446 de 1998, todos los documentos del proceso se presumen auténticos, “… por consiguiente en el caso en examen, tanto el Acta de liquidación, cuanto el documento que se anexó oportunamente para que sirviera como prueba de las discrepancias del contratista presentadas en su oportunidad al INVIAS deben considerarse como pruebas documentales idóneas…” –fl. 259, cdno. ppal.-, y en esa lógica acreditan que el contratista sí presentó objeciones al acta suscrita. Manifestó su extrañeza frente a la decisión del Tribunal, porque aseguró que si

bien, desechó el documento anexo al acta de liquidación bilateral –por no ser 6 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS auténtico ni dirigirse a alguien-, y donde consta la observación del contratista, también consideró que es prueba suficiente. Además, INVIAS no controvirtió su contenido en las etapas procesales pertinentes, y si el a quo tenía dudas respecto a su contenido debió decretar una prueba de oficio, y no proceder, como en efecto lo hizo, desconociendo las objeciones a la liquidación.

6. Alegatos en el trámite del recurso 6.1. Del demandante: Las cesionarias de los derechos litigiosos alegaron que la sociedad cedente hizo las salvedades por su inconformidad, pero que quedaron consignadas en el reverso de la última hoja del acta, y que por este motivo no se consignó fecha de recibo, ni se citó el contrato, porque no se trató de un escrito separado. 6.2. De la entidad: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y sostuvo que es inaceptable que el demandante haga reclamaciones con posterioridad a la liquidación que efectuó de mutuo acuerdo, etapa en la que podía expresar su inconformidad para establecer las razones y las sumas que consideraba adeudadas. No obstante, no planteó reparo alguno en dicha oportunidad, por lo que, jurisdiccionalmente, se debe restringir su pretensión.

Asimismo se refirió a los documentos que sirvieron para liquidar el negocio, y concluyó que pagó los valores y conceptos a favor del contratista, razón por la

que éste no dejó salvedades para hacer reclamaciones. Finalmente precisó que: “…el contratista en el Acta de Liquidación consintió unos valores y conceptos que consideró eran reales y justos a su favor, pero que inexplicablemente después amplió sus expectativas, desconociendo el Acta que libre y espontáneamente suscribió y constituye el título que le acredita para reclamar las obligaciones allí plasmadas.” –fl. 311, cdno. ppal.-. 7 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS 6.3. Del Ministerio Público: No se pronunció en esta instancia. CONSIDERACIONES El debate en esta instancia del proceso se concreta en establecer si Construca SA. formuló o no salvedades al acta de liquidación bilateral -prueba que aportó en copia simple-, que le permitan acudir a la jurisdicción a exigir del INVIAS el reconocimiento de los perjuicios que reclama, porque durante la ejecución del contrato asumió obligaciones dinerarias por la mora del INVIAS en pagarle las actas mensuales de obra. Advierte la Sala que confirmará la sentencia que negó las pretensiones, y para justificarlo se expondrán las siguientes razones: i) la competencia de la Corporación para conocer del recurso; ii) análisis pedagógico, sin efectos sobre el caso concreto, respecto a la caducidad de la acción contractual, iii) lo probado en el proceso; iv) valor probatorio de los documentos que obran en el expediente; v) la liquidación del contrato, a partir de su contenido, alcance y salvedades o constancias de inconformidad dejadas por las partes, al interior de

lo cual se analizará: a) el concepto técnico y la naturaleza jurídica del acto de liquidación y b) las discrepancias que surgen durante el contrato y la necesidad de hacerlas constar en el “Acta de liquidación bilateral”, si se aspira a ejercer la acción contractual –en este apartado se analizará, a su vez: la excepción jurisprudencial al deber de dejar constancias para acceder a la jurisdicción: hechos nuevos y posteriores; y la inconformidad con los actos administrativos que imponen sanciones, durante la ejecución del contrato, que también se debe hacer constar en el acta de liquidación; y vi) el caso concreto, donde se analizará: a) la salvedad que dejó el contratista del caso sub iudice, y b) la validez de las cláusulas que expresan la renuncia a presentar reclamaciones 8 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS judiciales, haciendo un análisis comparativo del Decreto 222 de 1983 y de la Ley 80 de 1993.

1. Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo establecido en el artículo 1291 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

En el asunto que nos ocupa, el demandante presentó acción contractual contra

el INVIAS, pretendiendo el pago de perjuicios por la demora en la cancelación de las actas de obra y de reajuste, y por la liquidación tardía del contrato. Finalmente, cuando se presentó la demanda -3 de abril de 1997para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $13’460.000, y en el caso bajo estudio la pretensión mayor fue de $800’000.000. 1 “Artículo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…).” 2 “Artículo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección tercera (…) “Las controversias de naturaleza contractual.” 9 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS

2. Análisis pedagógico respecto a la caducidad de la acción contractual, sin efectos sobre el caso concreto -por razones de la aplicación del principio de la no reformatio in pejus-.

El a quo negó la excepción de caducidad de la acción, propuesta por INVIAS, porque el contrato de obra terminó el 30 de junio de 1993, pero se liquidó el

30 de mayo de 2006, pese a que estaba vencido el plazo que la ley y la jurisprudencia establecían para hacerlo. No obstante -agregó el tribunal-, como el contrato se liquidó en la última fecha indicada, la demanda se podía presentar hasta el 1 de junio de 1998, y el actor lo hizo antes de esta fecha: el 2 de mayo de 1997, entonces no caducó la acción. La Sala entiende que como ese aspecto del debate lo resolvió el tribunal de manera favorable al único apelante –Construca SA.-, no puede modificar esta decisión, en razón al derecho fundamental a no reformatio in pejus –art. 31 de la CP.-, que exige del juez ad quem respetar incluso los errores de decisión del a quo. No obstante lo anterior, la Sala se referirá al tema con fines estrictamente pedagógicos, porque la acción contractual sí caducó, y pese a que ahora no puede reformar este aspecto de la sentencia, hará unas reflexiones para que el a quo y la comunidad jurídica conozcan el análisis correcto del problema. 2.1. Precisiones sobre el cómputo del término de caducidad de la acción, en vigencia del Decreto 222 de 1983. Como se expresó antes, el tribunal concluyó que el contrato terminó el 30 de junio de 1993, de manera que el plazo para liquidarlo venció el 30 de diciembre de 1993, y a partir de allí empezaron a contar los dos años de caducidad, que vencieron el 30 de diciembre de 1995. 10 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS Lo anterior significa que el contrato se liquidó cuando estaba vencido el plazo

que la ley y la jurisprudencia establecían para ello, porque las partes lo hicieron el 30 de mayo de 1996. No obstante -añadió el tribunal-, como se liquidó en la fecha indicada antes, el proceso podía iniciarse a más tardar el 1 de junio de 1998, y como la demanda se presentó antes de esta fecha -2 de mayo de 1997no estaba caducada la acción. En ese sentido, la Sala empieza por recordar que el art. 287 del Decreto 222 de 1983 –aplicable al caso sub iudice, porque rigió esa relación contractualestablecía que los contratos de obra pública debían liquidarse “… una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”. El rigor literal de esta norma ha sido aplicado constante y uniformemente por el Consejo de Estado. Así las cosas, a partir de este momento empieza a contarse el plazo del que disponían las partes para liquidar el negocio jurídico, y a continuación de éste el de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que para el momento de la celebración del contrato –incluso de su ejecuciónel término era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al inciso final del artículo 136 del CCA., vigente para ese año (Decreto-ley 01 de 1984): “Art. 136. Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una

entidad pública, la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) 11 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo. “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos. “La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incoracaducarán en dos (2) años, contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. “Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.” (Negrillas fuera de texto) La dificultad que existió en vigencia del Decreto 222 de 1983, debido a que no contempló un término para realizar la liquidación del contrato de obra –sólo ordenaba hacerlo-, hizo que la jurisprudencia de esta Corporación3 definiera el 3 Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 1995, exp. 8126: “Respecto del acto de

liquidación, advierte la Sala que ni en el decreto 150 de 1976 ni en el 222 de 1983 se establecieron plazos para que la diligencia de liquidación, bilateral o unilateral, se efectuase; una disposición en tal sentido solo se encuentra a partir de la vigencia de la ley 80 de 1993 (artículo 60). “Tal circunstancia impuso que el Juez Administrativo tuviese que precisar los términos, frente al silencio de la ley; así lo hizo, por ejemplo, en sentencia de 29 de enero de 1988, exp. No. 3615, CP. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, actor Darío Vargas Sanz, con ésta fórmula: “ ‘Aquí surge un escollo, aparentemente creado por un vacío legal. Qué plazo tiene la administración para liquidar el contrato? “ ‘Aunque la ley no lo diga no quiere significar esto que la administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No, en esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha considerado como término plausible el de cuatro meses; dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo. “ ‘Si vence este último la Administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral, mediante resolución administrativa debidamente motivada’. 12 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS tema de la siguiente manera –sentencia de 30 de agosto de 2001, Rad. No. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16.256)-:

“La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente No. 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se “Ese término, sin embargo, y según se desprende de la sentencia referida tiene más características de suspender que de agotar la competencia: es decir que no existía competencia antes de los 4 meses posteriores a la terminación del contrato para proceder a la liquidación unilateral sin que se fijase un límite temporal posterior para el ejercicio de tal potestad. “Luego, en sentencia de 9 de noviembre de 1989, actor: Consorcio Cimelek - Incol Ltda., se agregaría que ‘a falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del

silencio administrativo negativo (decreto ley 2304 de 1989 arts. 1o. y 7o.), y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta.’ “Más adelante, como lo recuerda el profesor Carlos Betancur Jaramillo, se continuó detectando el ‘vacío que existía en el régimen anterior y que había impuesto solución jurisprudencial en el sentido de que esa etapa liquidatoria debía cumplirse a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación. Se valió la jurisprudencia, por analogía, del mismo término previsto para la caducidad de los conflictos contractuales en general; y con la consideración de que si cualquiera de las partes tenía ese término para hacer algún reclamo derivado del contrato, ese mismo era el lapso que la administración tenía para unilateralmente definir quien le debía a quien y cuánto’ (Derecho Procesal Administrativo, Págs. 545, 546). “La aplicación de esta directriz jurisprudencial a este caso concreto significa que, si la terminación de la obra ocurrió en diciembre de 1982 y la liquidación unilateral se produjo el 26 de enero de 1984, no se había vencido el plazo de dos años de que disponía la administración para hacerlo y, por ende, el cargo no prospera”. 13 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”4 Ahora, como en el caso sub iudice las partes no establecieron un plazo particular para realizar la liquidación, entonces aplican los términos fijados por la jurisprudencia de la época para los contratos regidos por el Decreto-ley 222

de 1983, la cual señaló –se insiste en elloque: “La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sentencia del 29 de enero de 1988, expediente 3615)5. (...) “También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes...”6 2.2. Diferencias entre la manera de contar la caducidad de la acción contractual cuando se dicta un acto administrativo mientras trascurre el plazo de caducidad y cuando se suscribe un documento bilateral en el mismo lapso. 4 En el mismo sentido, ver sentencia de la Sección Tercera del 31 de octubre de 2001, Rad. 25000-23-26-000-1991-7666-01 (12.278). 5 La ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse “en el pliego de condiciones o términos de

referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga”. 6 ? Sentencia de 16 de agosto de 2001. Rad. No. 25000-23-26-000-1996-4384-01 (14.384). 14 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS Conviene hacer una precisión respecto a este tema, uno de los más complejos de manejar en casos como el presente, y también en otras variables del mismo, que ponen a prueba la manera como se aplica la norma procesal de caducidad. La Sala se ha preguntado, en múltiples ocasiones, cómo contar el plazo de caducidad de la acción contractual cuando está corriendo este término y no obstante: i) la administración expide un acto administrativo, en el interregno, o ii) práctica la liquidación bilateral. En la primera hipótesis se presentan dos situaciones procesales extremas, que han dado lugar a soluciones diversas, ya avaladas por esta Subsección: a) de un lado, que el acto unilateral se dicte muy cerca al inicio del cómputo de la caducidad –por ejemplo, pasado un meso, b) de otro lado, que se dicte muy próximo al vencimiento de ese plazo –por ejemplo, el último día del segundo año-. Sobre este aspecto concluyó recientemente la Sección Tercera7, en un caso donde también era parte el mismo demandado en este proceso –INVIAS-, lo que aplica perfectamente al caso concreto, y por eso se reitera ahora, que: “De atenerse al primer supuesto, parece posible sostener que la caducidad para

demandar ese acto administrativo –que puede ser el de la liquidación unilateral o cualquier otro aspecto de inconformidad con el contrato-, es lo que resta -23 mesesdel término de caducidad que ya corre, hasta completar los dos años. Pero si con esta misma tesis se resuelve el segundo supuesto la problemática se complica demasiado, porque en la práctica la administración quedaría sin control judicial, toda vez que una decisión que se dicta el último día de la caducidad es materialmente imposible de controlar, comoquiera que el afectado no tendrá la oportunidad real de ejercer el derecho de acceso a la 7 Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2013. Exp. 24.054. 15 Exp. 23.788 Construca SA. Vs. INVIAS administración de justicia: ¿acaso en un día puede preparar y presentar una demanda? “Admitir semejante posibilidad conduciría al abuso por parte de la administración y a la desviación de su poder, porque quedaría autorizada para expedir actos administrativos –así careciera de competencia, o contemple cualquier otro viciohasta el día en que caduca la acción contractual, con la seguridad de que el afectado no tendrá la oportunidad material de cuestionar la legalidad de la decisión que lo afecta. “El anterior supuesto ya condujo a la Corporación a señalar que, en eventos como este, la caducidad de la acción contractual se cuenta desde la ejecutoria de la decisión, y de manera independiente, de modo que se garantice el derecho de acceso a la administración de justicia y, sobre todo, el derecho a controlar las decisiones del Estado. “No obstante, esto no significa