CE - 150012331000201000011021SENTENCIASENTENCIA20221201094320

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 15001-23-31-000-2010-00011-02 (65.758)

Demandante: CONSICAL LTDA Y OTRO

Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL

Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN

Síntesis del caso: la demanda consiste en la discusión acerca del cumplimiento del deber de planeación por parte de la entidad contratante, por el hecho de no prever que la ejecución del contrato de interventoría no. 085 de 2001 requeriría un mayor plazo del inicialmente estimado.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión no. 5 que declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción (fls. 764 a 773 vlto. cdno. ppal.) en los siguientes términos:

“PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la presente acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas para la parte vencida.

la presente acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas para la parte vencida.

CUARTO: Una vez firme esta providencia, procédase al archivo del expediente, dejando las anotaciones y constancias de rigor.” (fl. 773 ibidem – negrillas y mayúsculas fijas del texto original).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

Mediante escrito radicado el 18 de diciembre de 2009 en la Dirección Ejecutiva2

Expediente no. 15001-23-31-000-2010-00011-02 (65.758) Actor: Consical Ltda y otro Controversias contractuales Apelación de sentencia

Seccional de la Administración Judicial de Tunja (Boyacá) , la sociedad Consical Ltda y el señor José Gonzalo Cisneros Velarde, integrantes de la Unión Temporal UTI Tunja, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contract uales (fls. 1 a 20 cdno. no. 1) con las siguientes súplicas:

“1. Declárase la existencia del incumplimiento al deber de planeación que le era exigible a la demandada durante la vigencia del contrato 085 de 2001 celebrado con la Unión Temporal UTI Tunja.

2. En consecuencia condénese a la demandada al pago de la suma de TRESCIENTOS UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO NOVENTA Y DOS PESOS m/cte ($301.792.192) a título de

2. En consecuencia condénese a la demandada al pago de la suma de TRESCIENTOS UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO NOVENTA Y DOS PESOS m/cte ($301.792.192) a título de reparación del daño emergente al que dio lugar por el incumplimiento al deber de planeación en el contrato 085 de 2001, o a la suma que resulte probada dentro del proceso por este concepto.

3. En consecuencia de la pretensión primera condénese a la demandada al pago de la suma de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO OCHENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SISTE PESOS m/cte ($199.182.847) a título de reparación del lucro cesante al que dio lugar por el incumplimiento al deber de planeación en el contrato0 085 de 2001, o a la suma que resulte probada dentro del proceso por éste concepto.

4. Condénese en costas a la demandada.” (fl. 6 cdno. no. 1 – mayúsculas sostenidas del original).

2. Hechos

Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente:

1. El 27 de diciembre de 2001, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial suscribió con la unión temporal Uti Tunja el contrato no. 085 para ejercer la interventoría técnica, financiera y administrativa del contrato no. 071 de 2001 que tenía por objeto la construcción de la segunda etapa del Palacio de Justicia de Tunja

(Boyacá).

1. Durante la ejecución del contrato de obra se presentaron demoras en el

tenía por objeto la construcción de la segunda etapa del Palacio de Justicia de Tunja (Boyacá).

1. Durante la ejecución del contrato de obra se presentaron demoras en el desembolso de recursos por parte de la Nación – Ministerio de Hacienda lo cual alteró la ejecución prevista para el contrato de interventoría y generó la necesidad de disponer de un mayor plazo para la debida ejecución del contrato.3

Expediente no. 15001-23-31-000-2010-00011-02 (65.758) Actor: Consical Ltda y otro Controversias contractuales Apelación de sentencia

1. El plazo del contrato de obra fue prorrogado en dos (2) oportunidades y su objeto adicionado en casi un 138%, decisiones que no fueron previstas al momento de la suscripción del contrato de interventoría y que afectaron directamente la ecuación económica de este.

1. Como consecuencia del desequilibrio económico generado, el interventor solicitó el restablecimiento de este ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, solicitud que luego de tres (3) años de la primera petición fue decidida en forma parcialmente favorable, en el sentido de reconocer la suma de $87279.075,72 a título de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de interventoría no. 085 de 2001.

3. Posición de la parte demandada

A través de escrito radicado el 7 de diciembre de 2010 contestó la demanda, se opuso a las pretensiones , solicitó que estas fueran negadas y formuló una excepción (fls. 620 a 625 cdno. no. 4), con los siguientes argumentos:

opuso a las pretensiones , solicitó que estas fueran negadas y formuló una excepción (fls. 620 a 625 cdno. no. 4), con los siguientes argumentos:

1. El contrato de interventoría no. 085 de 2001 suscrito por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial con la unión temporal Uti Tunja no fue liquidado de mutuo acuerdo entre las partes ni tampoco de manera unilateral por la administración.

1. En ese sentido, vencido el término de caducidad de la acción de 2 años, o notificado el auto admisorio de la demanda que el contratista haya interpuesto para obtener la liquidación del contrato por vía judicial, ya no podrá efectuarse la liquidación del mismo por mutuo acuerdo ni de manera unilateral por parte de la entidad contratante.

1. Propuso como excepci ón la que denominó “genérica”, en virtud de la cual el puede declarar las excepciones que de oficio encuentre probadas.4

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4. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión no. 5 en providencia de 25 de septiembre de 2019 (fls. 764 a 773 vlto. cdno. ppal.) declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, con base en la siguiente sustentación:

1. El acta de recibo final de la interventoría fue suscrita por las partes el 2 de junio de 2004, y aun cuando en el contrato de interventoría no. 085 de 2001 no se pact ó

1. El acta de recibo final de la interventoría fue suscrita por las partes el 2 de junio de 2004, y aun cuando en el contrato de interventoría no. 085 de 2001 no se pact ó plazo alguno para su liquidación, la invitación pública no. 14 de 2001 para la contratación de la interventoría del contrato para la construcción de la segunda etapa del Palacio de Justicia de Tunja, en el numeral 3 de las condiciones generales del contrato se previó que conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 el contrato sería objeto de liquidación bilateral dentro del término máximo de 4 meses desde la fecha de terminación del plazo, y unilateral si las partes no lograban un acuerdo sobre la correspondiente liquidación.

1. Con fundamento en lo anterior, la liquidación bilateral debió realizarse entre el 2 de junio y el 2 de noviembre de 2004 y la entidad contaba con facultad para liquidar unilateralmente el contrato hasta el 2 de enero de 2005.

1. En ese sentido, la oportunidad para presentar la demanda transcurrió entre el 2 de enero de 2005 y el 2 de enero de 2007, per o, como la demanda se interpuso el 18 de diciembre de 2009 ya se encontraba caducada la acción ejercida.

5. El recurso de apelación

La parte actora interpus o recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls. 777 a 783 cdno. ppal.) el cual fue concedido por el a quo mediante auto de 19 de diciembre de 2019 (fl. 785 ibidem), impugnación que fue sustentada en los términos que se resumen a continuación:

auto de 19 de diciembre de 2019 (fl. 785 ibidem), impugnación que fue sustentada en los términos que se resumen a continuación:

1. El contrato de interventoría no. 85 de 2001 fue suscrito en vigencia del CCA y de la Ley 80 de 1993, y en atención a lo previsto en los artículos 50 y 55 de dicho cuerpo normativo, la acción de responsabilidad contractual prescribe en un término5

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de 20 años, contados desde la ocurrencia de los actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones.

1. En ese sentido, las pretensiones que se funden en la declaratoria de incumplimiento del deber de planeación por parte de una entidad estatal prescriben a los 20 años de la ocurrencia del hecho dañoso y como en el presente asunto no se han superado los 20 años que la norma indica, la demanda fue interpuesta dentro del término legal y por tanto debe resolverse el fondo de la controversia planteada.

6. Actuación surtida en segunda instancia

1. Por auto de 27 de febrero de 2020 se admitió el recurso de apelación (fl. 792 cdno. ppal.).

1. El 10 de diciembre de 2020 (índice 12 SAMAI ) se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y , vencido este, por el mismo lapso correr traslado al Ministerio Público para emitir el respectivo concepto.

partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y , vencido este, por el mismo lapso correr traslado al Ministerio Público para emitir el respectivo concepto.

1. En dicho término la parte demandante presentó escrito de alegaciones de conclusión (índice 13 SAMAI) y, a su turno, el Ministerio Público presentó concepto

(índice 16 SAMAI), en los siguientes términos:

Luego de revisado en su integridad el material probatorio que compone el expediente no cabe duda de que en el presente asunto operó la caducidad de la acción, razón por la cual debe confirmarse el fallo objeto de apelación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusiones y, 4) condena en costas y agencias en derecho.6

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1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión acerca del cumplimiento del deber de planeación por parte de la entidad contratante, por el hecho de no prever que la ejecución del contrato de interventoría no. 085 de 2001 iba a requerir un mayor plazo al inicialmente estimado.

cumplimiento del deber de planeación por parte de la entidad contratante, por el hecho de no prever que la ejecución del contrato de interventoría no. 085 de 2001 iba a requerir un mayor plazo al inicialmente estimado.

El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión no. 5 declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción por cuanto la demanda fue interpuesta luego de que transcurrieran los 2 años que la parte actora tenía para ello.

En el presente asunto, la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia sobre la base de afirmar que la acción prescribe a los veinte (20) años contados desde la ocurrencia del hecho que sustenta la acción y no a los dos (2) años, según lo previsto en los artículos 50 y 55 de la Ley 80 de 1993.

La sentencia apelada será confirmada por las razones que se exponen a continuación.

2. Análisis de la impugnación

2.1 Hechos probados

Analizadas las pruebas allegadas al proceso se tiene acreditado lo siguiente:

1. El 27 de diciembre de 2001, el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial suscribió con la unión temporal Uti Tunja el contrato de interventoría no. 085 con el objeto de “ ejercer la interventoría técnica, financiera y administrativa para la construcción de la Segunda Etapa del

Palacio de Justicia de Tunja – Boyacá” (fl. 28 cdno. no. 1), con un plazo general de trece (13) meses.

1. De acuerdo con la cláusula quinta del contrato, el valor del contrato se estimó en

Palacio de Justicia de Tunja – Boyacá” (fl. 28 cdno. no. 1), con un plazo general de trece (13) meses.

1. De acuerdo con la cláusula quinta del contrato, el valor del contrato se estimó en $191465.359,00, suma que incluía el valor del IVA.7

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1. El 2 de julio de 2004, las partes suscribieron el acta de recibo final de interventoría

(fls. 103 y 104 ibidem), documento contractual en el que se especificó que la última adición al contrato terminó su ejecución el 18 de septiembre de 2004.

De acuerdo con lo probado en el proceso procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la unión temporal contratista en el sentido de aducir que las normas aplicables al caso son los artículos 50 y 55 de la Ley 80 de 1993, en virtud de las cuales el plazo para formular la acción de la referencia prescribía a los veinte (20) años de la terminación del plazo contractual.

2.2 El caso concreto

Para resolver la cuestión puesta en consideración de la Sala es preciso hacer las siguientes consideraciones:

1. Al respecto, debe advertirse que la figura de la caducidad es de orden público y en tal virtud es de carácter irrenunciable y puede ser declarada de oficio por el juez competente cuando la encuentre probada1.

1. Esta Corporación ha sido uniforme en la aplicación del término previsto en el

en tal virtud es de carácter irrenunciable y puede ser declarada de oficio por el juez competente cuando la encuentre probada1.

1. Esta Corporación ha sido uniforme en la aplicación del término previsto en el artículo 136 del CCA , declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C -574 de 14 de octubre de 1998, 2 para el ejercicio de la acción de controversias contractuales cuando se trata de contratos regidos por la Ley 80 de 1993, como acontece en el asunto objeto de este proceso3.

1 Sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 7 de febrero de 2013 con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila en el expediente 2010-00102-00 (083310). 2 Norma aplicable en el presente caso por razón de las fechas d e ocurrencia de los hechos y de la presentación de la demanda (18 de diciembre de 2009). 3 Al respecto pueden consultarse las decisiones de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenidas en las sentencias de: 22 de octubre de 2021 Subsección A, con ponencia de la MP Marta Nubia Velásquez Rico, en el expediente con radicación no. 66.106; de 22 de octubre de 2021 Subsección A, con ponencia de la MP María Adriana Marín, en el expediente con radicación no. 50.629; de 22 de octubre de 2021 Subsección A, con ponencia de la MP María Adriana Marín, en el expediente con radicación no. 51.066; de 11 de octubre de 2021 Subsección B, con ponencia del MP Martín Bermúdez Muñoz, en el expediente con radicación no. 53.226; de 11 de octubre de 2021

expediente con radicación no. 51.066; de 11 de octubre de 2021 Subsección B, con ponencia del MP Martín Bermúdez Muñoz, en el expediente con radicación no. 53.226; de 11 de octubre de 2021 Subsección B, con ponencia del MP Alberto Montaña Plata, en el expediente con radicación no. 55.104, y de 24 de septiembre de 2021 Subsección A, con ponencia de la MP María Adriana Marín, en el expediente con radicación no. 52.577.8

Expediente no. 15001-23-31-000-2010-00011-02 (65.758) Actor: Consical Ltda y otro Controversias contractuales Apelación de sentencia

Sobre el punto entonces, es necesario tener en cuenta que para la determinación de la oportunidad para demandar en ejercicio de la acción de controversias contractuales el artículo 136 del CCA estableció varios escenarios a partir de la diferencia existente entre los contratos que requieren liquidación y de los que no4.

1. En el presente asunto, como el contrato no. 085 de 2001 suscrito por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la unión temporal U ti Tunja objeto de análisis está regido por la Ley 80 de 1993 y sus prestaciones son de ejecución sucesiva en el tiempo, a la entidad estatal le es imponible o exigible como deber legal proceder con la liquidación luego de la terminación de su plazo.

Al respecto, el tribunal de primera instancia tuvo como fecha de terminación del plazo la de la suscripción del acta de recibo final de la interventoría, esto es, el 2 de julio de 2004; sin embargo, en dicha acta se detalló que la ejecución del adicional

plazo la de la suscripción del acta de recibo final de la interventoría, esto es, el 2 de julio de 2004; sin embargo, en dicha acta se detalló que la ejecución del adicional no. 3 del contrato de interventoría, como última adición al plazo, venció el 18 de septiembre de 2004 (fls. 103 y 104 cdno. no. 1).

1. En consecuencia, en el presente asunto el contrato feneció el 18 de septiembre de 2004 según el acta de recibo final de la interventoría, documento contractual que en modo alguno fue tachado por la parte demandante.

Así las cosas, el término de 2 años con el que contaban las sociedades integrantes de la unión temporal contratista para demandar oportunamente debía contarse a partir del 19 de septiembre de 2004, teniendo en cuenta además el plazo para proceder con la liquidación del mismo de 4 meses para la bilateral y 2 meses para la unilateral, por lo tanto, el término de caducidad comenzaba a contarse a partir del 19 de marzo de 2005 y feneció el 20 de marzo de 2007.

En ese sentido, como la demanda fue presentada ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial de Tunja el 18 de diciembre de 2009 (fl. 20 cdno. no. 1), es claro que la demanda fue presentada por fuera del término legalmente prestablecido para el efecto, plazo de caducidad que tampoco fue interrumpido con ocasión del

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 2000, expediente no. 12.513, MP María Elena Giraldo Gómez.9

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 2000, expediente no. 12.513, MP María Elena Giraldo Gómez.9

Expediente no. 15001-23-31-000-2010-00011-02 (65.758) Actor: Consical Ltda y otro Controversias contractuales Apelación de sentencia

trámite de la conciliación prejudicial, pues la misma fue radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 17 de marzo de 2009.

1. De otra parte, no tiene ninguna vocación de prosperidad el argumento de la unión temporal contratista recurrente en cuanto sostiene que el término con el que contaba para ejercer la acción era de 20 años según lo previsto en los artículos 50 y 55 de la Ley 80 de 1993, por cuanto dichos artículos se refieren a la prescripción de las acciones civil y penal , y en modo alguno se refieren a la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 136 del CCA, como se detalló en los párrafos anteriores5.

3. Conclusiones

Para la Sala es claro que la demanda se circunscribió a la petición de incumplimiento y condena del contrato de interventoría no. 085 de 2001 suscrito por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la unión temporal Uti Tunja y, en ese sentido, la acción idónea era efectivamente la de controversias contractuales que debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización del término para liquidar el contrato, ya sea bilateral o unilateralmente; sin embargo, la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2009, cuando el plazo máximo para

que debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización del término para liquidar el contrato, ya sea bilateral o unilateralmente; sin embargo, la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2009, cuando el plazo máximo para su ejercicio feneció el 20 de marzo de 2007.

En consonancia con lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada.

4. Condena en costas y agencias en derecho

Por último, no habrá de condenarse en costas a la actora porque no está probada en la actuación una conducta temeraria, situación cualificada exigida por la regulación procesal contenida al respecto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 para tal decisión.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B- ,

5 Al respecto, pueden consultarse las providencias del Consejo de Estado de: 30 de octubre de 2013, expediente no. 32.815 con ponencia del MP Mauricio Fajardo Gómez y el auto de 19 de febrero de 2004, expediente no. 24.427 con ponencia de la MP María Elena Giraldo Gómez.10

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administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

1º) Confírmase la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión no. 5 del 25 de septiembre de 2019.

ley,

F A L L A:

1º) Confírmase la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión no. 5 del 25 de septiembre de 2019.

2º) Abstiénese de condenar en costas.

3º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría Devuélvase el expediente al Tribunal de origen con las correspondientes constancias.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Ponente (firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado (firmado electrónicamente)

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.