CE - 150012333000201700236011SENTENCIA20220616102008

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019)

Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso

Demandado: ESE Hospital Regional de Chiquinquirá

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación l aboral subyacente o encubierta

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Susana Angélica Salinas Alfonso , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del oficio emitido el 29 de agosto de 2016, por el gerente de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá,

apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del oficio emitido el 29 de agosto de 2016, por el gerente de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, a través del cual negó el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de la presunta relación laboral.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó2

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso i) declarar la existencia de la relación laboral entre las partes, durante el periodo comprendido entre el 3 de julio de 2007 y el 23 de agosto de 2013; ii) reintegrar a la demandante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o mayor jerarquía; iii) reconocer los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde que terminó el vínculo laboral y hasta que sea reintegrada al cargo; iv) pagar la indexación que corresponda conforme a la orden anterior; v) condenar al pago de intereses moratorios a que haya lugar desde que se causó el despido; vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos en los artículos 189 y 192 del CPACA; vii) condenar a la demandada en costas y agencias en derecho.

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Susana Angélica Salinas Alfonso prestó sus servicios a la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá desde el 3 de julio de 2007 y hasta el 23 de agosto de 2013, a través de contratos suscritos bajo la modalidad de tercerización de carácter laboral

Regional de Chiquinquirá desde el 3 de julio de 2007 y hasta el 23 de agosto de 2013, a través de contratos suscritos bajo la modalidad de tercerización de carácter laboral a partir de la vinculación con distintas cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales.

1. En el año 2007 fue vinculada como facturadora ; en el 2009 realizó actividades de profesional de referencia y contrarreferencia, hasta el año 2011; entre el 1.º de marzo y el 30 de agosto de 2012, se desempeñó en el cargo de gestión de devoluciones administrativas; y desde el 2 de septiembre de 2012 hasta el 22 de agosto de 2013, ejecutó el cargo de gestor de glosas administrativas.

1. Durante la relación laboral realizó actividades bajo la continuada subordinació n y dependencia de los representantes y el personal administrativo del Hospital Regional de Chiquinquirá, y atendió directamente las órdenes e instrucciones impartidas.

Desarrolló las labores en una jornada de lunes a sábados de 7 am a 8 pm y, eventualmente, los días domingos y festivos, sin que le fuera reconocido el trabajo suplementario.3

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso iv) «[E]l despido obedeció a la expiración del contrato de obra o labor determinada, dicho finito encarnó una disposición propia del subgerente administrativo de la entidad» en atención a su discrecionalidad nominadora y la injerencia en la designación del personal, y producto de la negativa de la demandante a continuar

dicho finito encarnó una disposición propia del subgerente administrativo de la entidad» en atención a su discrecionalidad nominadora y la injerencia en la designación del personal, y producto de la negativa de la demandante a continuar trabajando los días domingos y festivos sin reconocimiento de contraprestación alguna.

1. La entidad hospitalaria fue quien entregó el material y los elementos propios para la ejecución de las labores, los cuales fueron devueltos formalmente.

1. Por lo anterior solicitó el reconocimiento de la relación laboral; sin embargo, la entidad negó la petición a través de los actos demandados.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 25, 53, 93, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 4, inciso 2 y 46 de la Ley 2351 de 1965; 6, 33, 34, 35 -2, 71 y siguientes de la Ley 50 de 1990; 10 y 51 de la Ley 100 de 1993; 74 de la Ley 1753 de 2015; 4, inciso 2 del Decreto 2351 de 1965; 63 de la Ley 1429 de 2010; y 2.2.6.5.1 al 23 del Decreto 1072 de 2015; las Leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y 1233 de 2008; y los Decretos 1433 de 1983, 468 de 1990, 4369 de 2003 y 2025 de 2011.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1

los Decretos 1433 de 1983, 468 de 1990, 4369 de 2003 y 2025 de 2011.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1

1. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien es posible la coordinación interinstitucional para la prestación efectiva del servicio público de salud, al disponer la contratación de las empresas sociales del Estado con terceros; sin embargo, no pueden desconocerse los límites que rigen esa posibi lidad legal, entre otros, la prohibición de hacer uso de esta modalidad para cubrir funciones permanentes o propias de la entidad, las cuales puedan ser desarrolladas por el personal de planta o que no requieran de conocimientos especializados.

1 Folios 1 a 8 y 38 a 39.4

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019)

Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso

1. El principio de primacía de la realidad sobre las formalidades opera plenamente en aquellos eventos en los que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios con empresas de servicios temporales o con cooperativas de trabajo asociado para esconder una relación laboral. En tal sentido, no es admisible la contratación de que hizo uso el Hospital de Chiquinquirá por más de 6 años con diversas empresas de economía solidaria.

1.2. Contestación de la demanda

La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2

1. No se desarrolló la relación laboral pretendida, por cuanto no existió vinculación legal

la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2

1. No se desarrolló la relación laboral pretendida, por cuanto no existió vinculación legal o reglamentaria de la cual pudiera derivarse el reconocimiento de lo reclamado.

1. Las empresas con las cuales el hospital celebró los contratos, cumplían con los requisitos exigidos en la Ley 1233 de 2008 y el Decreto 4588 de 2006, de manera que no existió intermediación laboral y el hospital no adelantó el proceso de selección y administración de los trabajadores asociados a las cooperativas.

1. Entre las partes no celebraron contrato alguno y aquellos que la entidad suscribió con las cooperativas aludidas, obedeció a que el hospital no cuenta con un funcionario que desarrolle los procesos y subprocesos, dadas las políticas que establecieron los Ministerios de Salud y de Hacienda sobre la planta de personal.

1. No es cierto que la demandante haya sido obligada a afiliarse a las cooperativas, ya que, para constituirla, deben manifestar bajo la gravedad de juramento que lo hacen libremente, de manera que si eso no fue así, incurrió en una falsedad.

1. A las cooperativas contratadas se les hizo entrega de los medio s y materiales de labor por parte del hospital, para la realización de los servicios contratados en calidad

2 Folios 91 a 128.5

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso de poseedoras y tenedoras de ellos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 468 de 1990.

1. No existe prueba que permita acreditar el elemento de la subordi nación, pues no

de poseedoras y tenedoras de ellos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 468 de 1990.

1. No existe prueba que permita acreditar el elemento de la subordi nación, pues no se demostró un número mínimo de horas, de servicios, ni el cumplimiento de un horario predeterminado por el hospital.

1.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4 , mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 2019, denegó las pretensiones de la demanda . Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3

1. La señora Susana Angélica Salinas Alfonso tuvo diversas vinculaciones con las cooperativas COOPINTRASALUD, UCINCOOP, CICODIS y las empresas de servicios temporales FUNDESOCIAL, Alta Efectividad en Personal ( EFENPE LTDA), para desempeñar los empleos de facturadora, referencia y contra rreferencia, asesora en citas, gestión de devoluciones administrativas, entre otros.

1. Tal y como lo corroboró la testigo Ingrid Fanet Arévalo González al manifestar que desempeñaban diferentes funciones porque eran rotados constantemente, es decir, que un día desarrollaban una actividad y al otro eran trasladados a otras, lo que desnaturaliza la prestación personal del servicio, pues es claro que todos los trabajadores llevaban a cabo las funciones conforme a las necesidades del servicio; «en otras palabras, la presencia de la señora Salinas Alfonso no era indispensable para la realización de sus funciones, en tanto, cualquier otro podía ejecutarlos».

1. No obran en el expediente los convenios de asociación individuales entre la demandante y las cooperativas de trabajo asociado, con los cuales pudiera establecer

para la realización de sus funciones, en tanto, cualquier otro podía ejecutarlos».

1. No obran en el expediente los convenios de asociación individuales entre la demandante y las cooperativas de trabajo asociado, con los cuales pudiera establecer las funciones designadas, así como las obligaciones y las condiciones bajo las cuales fue vinculada por virtud de tales convenios, razón por la que no es posible corroborar o acreditar la subordinación invocada por la actora, pues únicamente se allegaron

3 Folios 611 a 626.6

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso certificaciones que solo dan cuen ta de los extremos laborales y los cargos desempeñados por la actora con ocasión de dichos convenios, información de la cual no se logra inferir una relación laboral con la demandada.

1. Si bien se demostró que la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá suscribió diferentes contratos de prestación de servicios administrativos y asistenciales entre los años 2007 y 2013 con diferentes cooperativas y empresas temporales, de ellos se logra inferir que los servicios fueron pr estados a la demandada, pero por sí solos no evidencian con certeza que existiera una relación laboral con la señora Salinas

Alfonso.

1. De las declaraciones de la testigo Arévalo González es posible inferir que si bien debían cumplir un horario de 190 horas para que les fuera pagado su salario, lo cierto es que dicho horario se desarrollaba por turnos, es decir, que no era una imposición por parte del coordinador, ni fue establecido en forma exclusiva para la demandante, máxime si se tiene en cuenta que los rotaban constantemente de funciones.

es que dicho horario se desarrollaba por turnos, es decir, que no era una imposición por parte del coordinador, ni fue establecido en forma exclusiva para la demandante, máxime si se tiene en cuenta que los rotaban constantemente de funciones.

1. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado a la parte demandante corresponde «demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y a la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta»; no obstante, del testimonio aludido se evidenció que las actividades realizadas por la actora no eran inherentes a la entidad, «aunado a que, también como lo mencionó la deponente, la planta de personal del hospital estaba constituida más o menos entre 5 o 6 personas razón por la cual no era suficiente para cumplir con el objeto social del ente hospitalario».

1. No hay en el expediente informe de actividades, ni de gestión que hubiera presentado la demandante a los coordinadores o directivos del hospital, o que su labor estuviera enmarcada por la dependencia en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y menos que estas condiciones perduraran durante el periodo contractual.

1.4. El recurso de apelación7

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso La señora Susana Angélica Salinas Alfonso , por conducto de apoderad o, interpuso

recurso de apelación4 y lo sustentó así:

1. El a quo incurrió en una falsa apreciación o valoración probatoria respecto del testimonio rendido por la señora Ingrid Faneth Arévalo González quien además de dar

recurso de apelación4 y lo sustentó así:

1. El a quo incurrió en una falsa apreciación o valoración probatoria respecto del testimonio rendido por la señora Ingrid Faneth Arévalo González quien además de dar certeza de la vinculación contractual también afirmó que la prestación de servicios personales de la demandante había sido de manera directa con la empresa social del Estado. De lo dicho por ella, se puede apreciar que había sujeción al cumplimiento de un horario de trabajo, así como el sometimiento a las instrucciones y órdenes emitidas por el coordinador del tercero operador, al igual que por el gerente y subgerente de la entidad hospitalaria.

1. Por el periodo reclamado, la demandante desempeñó, en forma ininterrumpida, funciones que aunque disímiles en cada objeto contractual, obedecían a la activid ad misional dado el carácter permanente y ordinario de la entidad hospitalaria.

1. Deben analizarse los elementos que la jurisprudencia constitucional ha denominado positivos y negativos en relación con el convenio cooperativo, esto es, para determinar si se trató de una relación laboral tradicional o si, por el contrario, el convenio se desnaturalizó y transformó en un contrato de trabajo. En tal sentido, la demandante no realizó un curso de cooperativismo, no le fue entregado el convenio, no participó en la distribución del excedente obtenido, ni participó en la toma de decisiones, accedió a cargos sociales o fiscalizó la gestión.

1. La demandante no prestó un servicio de colaboración en el marco de las actividades de un tercero beneficiario, pues no se enmarcó en las causales previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, pues no tenían por objeto reemplazar personal

1. La demandante no prestó un servicio de colaboración en el marco de las actividades de un tercero beneficiario, pues no se enmarcó en las causales previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, pues no tenían por objeto reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencias, incapacidad, ni realizó actividades ocasionales, accidentales o transitorias. Lo anterior, impon e que desaparezca el sustento contractual que lo justifica e impone entender que la empresa de servicios temporales se trata de un simple intermediario en la relación laboral.

4 Folios 629 a 638.8

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso v) La jurisprudencia constitucional ha cuestionado que las entidades estatales desconozcan una relación laboral ejecutando contratos con cooperativas de trabajo asociado. En tal sentido, no es posible, por la formalidad del contrato de prestación de servicios o de cualquier otro, desconocer el vínculo que subyace y que genera una relación laboral, al verificarse que el pago se realizó por un tercero, pues ello no impide que la entidad que ejecutó el servicio asuma la responsabilidad por la desfiguración del contrato.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. La demandante

La señora Susana Angélica Salinas Alfonso no emitió pronunciamiento según se desprende de la constancia secretarial del 16 de febrero de 2021.5

1.5.2. La demandada

La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá , por intermedio de su apoderado, solicitó

desprende de la constancia secretarial del 16 de febrero de 2021.5

1.5.2. La demandada

La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá , por intermedio de su apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda.6

1.6. El ministerio público

El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto.7

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

5 Folio 652. 6 Índices 12 y 17, aplicativo Samai. 7 Folio 652.9

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación, 8 se circunscribe a establecer si es posible declarar la existencia de una verdadera relación laboral entre la señora Susana Angélica Salinas Alfonso y la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.

2.2. Marco normativo

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el

encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, l engua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilida d a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso

8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012.10

sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso

8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012.10

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formale s de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-9 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 d e la misma organización 10, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de

(Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios pa ra llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1

9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.11

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso y 2 del citado Protocolo de San Salvador 16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una c aracterística esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servic ios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de

de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.12

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso 2.2.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,11 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

11 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,13

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019)

Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso

Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los est udios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».12

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».13

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.2.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan