CE-152-1944-10-27
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-152-1944-10-27
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1944
IMPUESTO DE VALORIZACION – Creación. Normatividad. Fin. Alcance / IMPUESTO DE VALORIZACION – Requisito. Limitación CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS Bogotá, veintisiete (27) de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)
Radicación número:
Actor: EDMUNDO VARGAS
Demandado: Referencia: En escrito presentado el 13 de julio de 1943, el doctor Edmundo Vargas R. demandó, en ejercicio de la acción pública, ante el Tribunal Administrativo de Ibagué, la nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 6º, 9º y 10 del Acuerdo número 18, expedido por el Concejo Municipal de esa ciudad el 1º de junio de 1943.
Por sentencia de fecha 6 de diciembre de 1943, el Tribunal a quo, con el voto disidente del Magistrado doctor Enrique Cardoso, falló el negocio en la siguiente forma: "Primero. Son nulos los artículos primero (1º), tercero (3º), sexto (6º), noveno (9º) y décimo (10º) del Acuerdo número diez y ocho (18) de primero de junio de 1943, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, por ser violatorio de las leyes sustantivas, en virtud de lo dicho en la parte motiva de este fallo. "Segundo. No se decreta la nulidad del artículo segundo (2º) del propio Acuerdo, también demandado, porque no aparece que viole ninguna ley positiva de derecho." De dicho fallo apelaron el señor Fiscal del Tribunal y el señor Personero del
Municipio de Ibagué, para ante esta corporación, donde después de tramitar la apelación en la forma ordenada por la ley, se procede a dictar la sentencia correspondiente. Como la apelación fue interpuesta únicamente por el señor Fiscal del Tribunal y el señor Personero del Municipio de Ibagué, en la parte del fallo que les es desfavorable, esta corporación no puede entrar a estudiar la parte de éste en que no se decretó la nulidad del artículo 2º del Acuerdo sub judice, sino que debe concretarse a examinar lo relacionado con la nulidad decretada sobre los artículos 1º, 3º, 6º, 9º y 10 del Acuerdo querellado.
Se considera: Sobre el impuesto de valorización conviene hacer la siguiente enumeración legislativa para fijar su alcance: Aparece entre nosotros este impuesto en la Ley 25 de 1921, con el fin de favorecer ciertas obras de interés público local, como defecaciones y regadíos; su organización inicial es descentralizada, pues se delega a juntas especiales; su monto no podía exceder del costo de la obra, por lo cual, más que características de un impuesto, tenía las modalidades de un aporte de contingentes para una labor cooperativa.
La Ley 51 de 1926 mantuvo la orientación inicial, pero sustituyó las juntas especiales de la Ley 25 por "el Gobierno", centralizando radicalmente la organización, percepción e inversión del impuesto, y adicionó el monto máximo de éste sobre la base del costo de un 10% como remuneración al Gobierno; sin embargo, para la distribución proporcional del tributo entre los diversos contribuyentes, se tomó ya como punto de referencia la valorización de cada
fundo, es decir, la diferencia entre su valor actual y el que debía tener cuando quedara concluida la obra. De esta suerte, aunque todavía no se vincula el monto del impuesto al enriquecimiento sin causa, operado por la sola actividad oficial, sino al costo de la obra, ya va surgiendo, aunque sólo sea como punto de referencia o base de liquidación proporcional, el verdadero carácter de valorización. La Ley 113 de 1937 amplió el concepto inicial del tributo, refiriéndolo también "al mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles", disposición cuyo principal interés reside en que, interpretando con autoridad la 25 de 1921, y no modificándola, decidió que aquella enumeración de obras públicas de interés local no era taxativa, y que dentro de las "análogas" cabe la pavimentación. La Ley 195 de 1936 recomenzó la descentralización del nuevo impuesto, hasta entonces puramente nacional, atribuyéndolo también al Municipio de Bogotá. La Ley 63 de 1938 extendió la facultad concedida al de Bogotá por la Ley 195 de 1936, a "los Municipios referidos en los artículos 1º y 2º de la Ley 89 de 1936". Por último, la Ley 1ª de 1943 dijo en su artículo 18: "Los Municipios a que se refiere esta Ley podrán exigir el impuesto de valorización establecido por las Leyes 25 de 1921 y 195 de 1936, teniendo en cuenta el mayor valor que reciban los predios favorecidos con las obras de servicio público, aunque no hayan sido ejecutadas por el Municipio sino por la Nación, el Departamento o
cualquiera otra entidad de carácter público, y sin considerar para ello solamente el costo de las mismas. Los Municipios señalarán la forma de hacer efectivo el impuesto de que trata este artículo sin sujeción a las normas legales anteriores a la presente Ley." Ahora bien: Los Municipios que hasta el momento de entrar en vigencia la Ley de 1943 no tenían establecido el impuesto de valorización, pueden establecerlo y reglamentar su distribución, recaudo e inversión, pero con la limitación señalada por el artículo 1º de dicha Ley, o sea que las obras de interés público local sobre las cuales verse hayan sido previamente juzgadas como tales, y como oportunas por el Gobernador o Intendente respectivo. En el presente caso se anota que el Municipio de Ibagué estableció el impuesto de valorización por medio del Acuerdo número 18, de 19 de junio de 1943, y como en esta época ya regía la Ley 1ª de 1943, tal impuesto debía sujetarse a las prescripciones que al efecto señala dicha Ley. Y si la limitación de que aquí se trata sólo se refiriera a los Municipios que no habían sido autorizados para establecer este impuesto por la legislación anterior, debe observarse que para éstos también regía ya la necesidad de la aprobación del Gobierno, según el artículo 2º de la Ley 63 de 1938. Para resolver si es el caso de mantener o no la nulidad decretada por el Tribunal sobre los artículos acusados, precisa estudiar cada una de esas disposiciones y compararlas con las normas superiores que rigen la materia. Por medio del artículo primero se estableció en el Municipio de Ibagué el aludido
impuesto directo de valorización, el cual se hizo consistir en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con las obras allí enumeradas, y que se declaren, como dice el Acuerdo, "de utilidad pública". Para resolver sobre este particular, el Consejo comparte, por ser jurídicas, las siguientes razones del Tribunal: "Resumiendo lo dicho, tenemos: que el artículo primero del Acuerdo, que se demanda por ilegal, sí lo es en concepto del Tribunal: primero, porque al enumerar el artículo citado una serie de obras que gravan con la valorización, violó el artículo 1º de la Ley 1ª del año en curso, porque la calificación y oportunidad de esas obras no es atribución del Concejo sino del Gobernador, y segundo, porque al establecer el impuesto confundiendo la utilidad pública con el interés público local pretende hacerlo extensivo a las obras de utilidad pública, lo que no está permitido y viola por ese aspecto las leyes que regulan la materia a partir de la Ley 25 de 1921»" En efecto, dice así el artículo 19 de la Ley 1ª de 1943: "Los Municipios que hoy no tienen derecho a establecer el impuesto de valorización podrán establecerlo, distribuirlo, recaudarlo e invertirlo para obras de interés público local que previamente sean juzgadas como tales y oportunas por el Gobernador o Intendente respectivo. "Los planos y presupuestos de tales obras, así como la distribución del impuesto sobre los propietarios beneficiados, no surtirá efecto sin la aprobación del Gobernador o Intendente respectivo. Esta limitación no se refiere a los Municipios
que ya tienen establecido el impuesto de valorización." Y el artículo 2º de la Ley 63 de 1938 dice: "Artículo 2º En consecuencia, quedan autorizados esos Municipios para establecer, organizar, recaudar e invertir el impuesto de valorización. Pero los acuerdos que se expidan en desarrollo de esta autorización no tendrán validez hasta que reciban la aprobación expresa del respectivo Gobernador o Intendente. "Queda en estos términos reformada la Ley 51 de 1926." Y como en el Acuerdo que se estudia no hay constancia de que se haya llenado la formalidad relacionada con el asentimiento de la Gobernación del Tollina sobre el carácter de interés público local de las obras allí enumeradas, ni sobre la oportunidad reclamada en el texto legal transcrito, por este aspecto, debe, por consiguiente, confirmarse la nulidad decretada. Al efecto, dijo el Consejo en sentencia de fecha septiembre 20 de 1944: "La aprobación del señor Gobernador: Se establece de manera expresa en el artículo 2º de la Ley 63 de 1938 que el Gobernador del Departamento de su aprobación expresa a los actos por medio de los cuales el Concejo establece, recauda, organiza o invierte el impuesto de valorización. Debe distinguirse esta aprobación, del acto o formalidad legal por la cual el Gobernador declara la exequibilidad de los acuerdos municipales, ya que hay casos en que tal formalidad no es esencial para la vigencia del estatuto, sino que en el acto a que se refiere el artículo 2º de la Ley 63 de 1938, esa aprobación indica un estudio especial del acuerdo que trata
de un hecho importante además, verificado por el Gobernador como circunstancias de control especial. En los actos .acusados no consta de modo alguno 'la aprobación expresa' a que se refiere la Ley citada." Por medio del artículo tercero se dice que la "Junta de Valorización" creada por el artículo 2º (segundo), estará compuesta por "el Alcalde, el Personero, el Tesorero, el Director de Obras Públicas Municipales y tres miembros elegidos por el Concejo Con sus respectivos suplentes", y el artículo sexto dice: "La Junta tendrá autonomía para el manejo de los fondos correspondientes a los impuestos de valorización, y los miembros de ella que no desempeñen cargos oficiales devengarán $ 5 por sesión, sin poder cobrar más de $ 25 al mes. La Junta queda autorizada, además, para hacer enajenación de los sobrantes de propiedades que se obtengan una vez hechas las obras." El artículo 22 de la citada Ley 1º de 1943 ordena darles intervención a los propietarios beneficiados, en la formación del presupuesto de las obras, y además, ordena facilitarles la vigilancia de la inversión de los fondos. Como se ve, en el artículo tercero del Acuerdo, que dice quiénes componen la "Junta de Valorización", no se menciona intervención alguna de los propietarios, lo cual contraría lo preceptuado por el artículo 22 a que atrás se hizo referencia. Por ende, es nulo también el artículo sexto, puesto que por él sé otorgan facultades a una Junta que, como ya hemos visto, fue creada sin someterse a las formalidades exigidas por la ley. Los artículos noveno y décimo son del siguiente tenor:
"Artículo 9º La Junta distribuirá el gravamen aplicando una tasación especial correspondiente al costo de las obras, y sin impuesto directo adicional de valorización, en la forma indicada en el artículo siguiente. "Artículo 10. La tasación especial de que trata el artículo anterior tiene por objeto reembolsar al Municipio la totalidad de los dineros invertidos en las obras de que trata este Acuerdo, mediante distribución de su costo entre los inmuebles que se beneficien con ellas, en forma proporcional a la valorización que recibieron. "El Municipio recaudará, además, un impuesto directo adicional de valorización, equivalente a un veinte por ciento (20%) del beneficio líquido que obtuviere el respectivo predio. "Pero en el caso de que la valorización que se obtenga no alcance a ser por lo menos igual tal costo de las obras, no podrá recaudarse la tasación especial sino hasta la concurrencia del mayor valor adquirido por los inmuebles. "Parágrafo. Para los efectos de este artículo se entiende por beneficio líquido el que resulte de restarle al valor de la valorización del inmueble, la cuota proporcional que le corresponde como tasación especial sobre el costo de las obras respectivas." Sobre el particular se expresa el Tribunal así: "En el caso que contemplamos, el Municipio de Ibagué no estaba autorizado para crear el sobre impuesto del veinte por ciento, como lo dice en el artículo 10º demandado, para hacer lo cual es necesaria una ley como la 87 de 1940, que sí autorizó para aumentar el impuesto de valorización en un diez por ciento hasta un treinta por ciento para aquellos terrenos que se beneficien con el fomento de obras
de desecación y riego; pero esta ley es inaplicable a los predios urbanos, porque como su mismo título lo indica, 'fomento de obras de desecación y riego', fue dictada única y exclusivamente para reglamentar esa materia." Pero el Tribunal no tiene razón por cuanto el artículo 18 de la Ley 1º de 1943, anteriormente transcrito, habla de que el impuesto se exige "teniendo en cuenta el mayor valor que reciban los predios favorecidos con las obras de servicio público" (subraya el Consejo), luego el veinte por ciento (20%) de que trata el Acuerdo corresponde a 'la plusvalía. En cuanto al inciso primero del articulo décimo, es de observar, que aunque se ajusta también al artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, su anulación, como las otras que se confirman, obedece únicamente al hecho de que este artículo, como los demás del Acuerdo 18, fue expedido por el Cabildo sin sujetarse a las limitaciones que contempla el artículo 1º ibídem de la Ley 1ª de 1943, lo cual implica que fue dictado contrariando tal Ley, y por consiguiente impone la nulidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el parecer del señor Fiscal, confirma el fallo apelado, Notifíquese, copíese y devuélvase al Tribunal de origen.
