CE-15238-33-33-001-2016-00246-01(AG)REV-2019

IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN DE SENTENCIA DE ACCIÓN DE GRUPO – Cuestionamiento de la valoración probatoria / MECANISMO DE REVISIÓN – Tiene como finalidad la necesidad de unificar jurisprudencia Pese a que la solicitud fue oportuna, la Sala considera que no es procedente seleccionar para revisión la sentencia de segunda instancia, habida cuenta que la inconformidad del grupo demandante no tiene que ver propiamente con la necesidad de unificar jurisprudencia, sino que pretende cuestionar la valoración probatoria del ad quem para demostrar que debió ordenarse la indemnización de los perjuicios causados por las autoridades demandadas. Sobre este punto, basta decir que el mecanismo de revisión no es una instancia adicional del proceso de acción de grupo, al punto que no es procedente para reabrir la discusión sobre cuestiones fácticas y jurídicas que decidieron los jueces de instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15238-33-33-001-2016-00246-01(AG)REV

Actor: VÍCTOR MANUEL QUINTERO DÁVILA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE BOAVITA (BOYACÁ) Y OTROS La Sala se pronuncia sobre la solicitud de revisión eventual presentada por la parte actora frente a la sentencia del 27 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal

Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 5, que, en segunda instancia, negó las pretensiones de la acción de grupo de la referencia (f. 446 vto.): Primero: Confirmar la sentencia del 05 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.

Segundo: Condénese en costas a la parte recurrente por el trámite de la segunda instancia. Para el efecto el juez de primera instancia efectuará su liquidación, conforme al artículo 366 del CGP.

ANTECEDENTES

1. Mediante apoderada judicial, el señor Víctor Manuel Quintero Dávila, en nombre propio y en representación del grupo de personas afectadas por la ola invernal ocurrida en el municipio de Boavita, durante el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre del año 2011, promovió acción de grupo contra el municipio de Boavita, con el fin de obtener el pago del apoyo económico previsto en la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011, expedida por la

Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

2. La parte demandante formuló, en concreto, las siguientes pretensiones (f. 6):

(i) Que se ordene la indemnización de perjuicios por el municipio de Boavita, debido a la omisión de reportar la información de las familias damnificadas por la ola invernal del año 2011. (ii) Que se condene al municipio de Boavita al pago de $1.500.000 a cada jefe de hogar damnificado.

3. Mediante auto del 15 de diciembre de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama vinculó al proceso de acción de grupo a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (f. 79).

4. Por sentencia del 05 de marzo de 2018, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama denegó las pretensiones de la demanda de acción de grupo, así (f. 329): Primero.- Declarar probada la excepción de “inexistencia del daño” propuesta por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-.

Segundo.- Negar las pretensiones de la acción de grupo promovida por Víctor Manuel Quintero Dávila y otros, demanda a la que fueron vinculados la Unidad Nacional de Gestión del Riego de Desastres –UNGRDy el departamento de Boyacá. Tercero.- Sin condena en costas.

5. A instancias del recurso de apelación presentado por la parte actora, el Tribunal Administrativo de Boyacá, por sentencia del 27 de febrero de 2019, notificada el 04 de marzo del mismo año, confirmó la sentencia del 05 de marzo de 2018 y condenó en costas a la parte recurrente (f. 446 vto.).

6. La parte actora, mediante escrito radicado el 13 de marzo de 2019, solicitó la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia en los siguientes términos

(ff. 449 a 459): 1.3Motivación de la petición del recurso en virtud de que su objeto de revisión está encaminado a revisar el material existente dentro del proceso,

por la parte demandante, y a reconocer los daños causados a los demandados (sic) imputables al municipio demandado por omisión de sus autoridades. Ya que la sentencia recurrida niega la existencia del daño. 1.4 Motivación de la petición del recurso mecanismo eventual de revisión. Se solicita frente a la sentencia de segunda instancia ya es (sic) proveniente de un tribunal administrativo y es una segunda instancia. 1.5. Motivación se justifica la presentación de este recurso, en razón a que las pruebas aportadas por la parte demandante, no fueron realizadas por el M: P, Ponente (sic) del tribunal administrativo de Boyacá, y como tal se negaron las pretensiones de la demanda. Se motiva en razón a que el tribunal administrativo de Boyacá no hizo ponderación de las pruebas dejo (sic) de relacionar aquello que se pedía dentro de un derecho de petición al responder. Aunque no se trata de una tercera instancia la falla de la sentencia de segunda instancia consiste en negar la acusación (sic) del daño aun estando el material probatorio aportado dentro del proceso de la referencia. En síntesis, la parte demandante señaló que es procedente la revisión, toda vez que las pruebas obrantes en el proceso de acción de grupo no fueron debidamente valoradas por el juez de segunda instancia, por lo que resolvió declarar la inexistencia del daño antijurídico. Asimismo, manifestó que, pese a que el mecanismo de revisión no es una tercera instancia, el recurso permite la protección del derecho de defensa (f. 450).

7. Por auto del 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó

remitir el expediente a esta Corporación para que resolviera la solicitud de revisión (ff. 462 a 463).

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, que adicionó el artículo 13 de Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 55 de 2003 (Reglamento interno del Consejo de Estado, compilado por el Acuerdo 080 de 2019), le corresponde conocer a las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, de la selección para la revisión eventual de las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo de procesos en las acciones populares o de grupo, proferidas por los tribunales administrativos en segunda instancia.

Dicho mecanismo de revisión a cargo del Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, fue regulado por el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Por su parte, los artículos 272 y siguientes del CPACA establecen la finalidad, procedencia, competencia y tramite del mecanismo de revisión eventual, que tiene por objeto la unificación de jurisprudencia, en procura de la aplicación uniforme de jurisprudencia a asuntos que guarden identidad fáctica y jurídica.

2. Como se sabe, el mecanismo de revisión eventual de sentencias o providencias que ponen fin al proceso de acción popular o de grupo tiene como propósito primordial la unificación de jurisprudencia para asegurar así la aplicación de la ley

(ley en sentido amplio) en condiciones uniformes.

Los requisitos para la procedencia de la revisión son los siguientes:  La revisión puede ser a petición de parte o por solicitud del ministerio público.  El término para presentar la solicitud es de 8 días, siguientes a la ejecutoria de la sentencia o providencia.  La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso.  La providencia debe haber sido dictada por el tribunal administrativo.  Como el propósito del mecanismo de revisión es la unificación de jurisprudencia, el interesado debe justificar razonadamente la necesidad de unificar jurisprudencia.

3. Respecto de la necesidad de sustentar la solicitud de revisión (que es el requisito que interesa para resolver el presente asunto), la Sala Plena, en providencia del 14 de julio de 20091, explicó: El artículo 11 de la Ley 1285 guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, sin embargo, en atención a la finalidad específica del mencionado mecanismo, para la Sala resulta indispensable para su procedencia que el interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por medio de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada.

En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la

providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario, esto es la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, la estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley. 1 Expediente (AG) 20001233100020070024401.

Así pues, la sustentación de la petición de revisión –que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo–, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición. ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión. Es cierto que la exigencia de sustentación de la solicitud de revisión no se rige por los parámetros para la presentación de los recursos ordinarios o extraordinarios, esto es, que no exige mayor formalismo. Empero, para identificar la necesidad de unificar jurisprudencia, es pertinente que el interesado exponga, de manera

concisa y puntual, cuáles son las razones que justifican que el Consejo de Estado dicte sentencia de unificación. Es necesario, entonces, que la parte interesada exponga razones para demostrar la necesidad de dictar una sentencia para sentar o unificar jurisprudencia, como cuando, por ejemplo2: (i) Los aspectos estudiados en la providencia hubieran merecido un tratamiento jurisprudencial diverso por las secciones del Consejo de Estado. (ii) Los aspectos estudiados en la providencia hubieran merecido un tratamiento jurisprudencial diverso por los tribunales administrativos. (iii) Los aspectos estudiados en la providencia, por su complejidad, indeterminación o ausencia de claridad normativa exigen que el Consejo de Estado dicte sentencia de unificación. (iv) El asunto no ha sido examinado por el Consejo de Estado y, por ende, por lo novedoso, es necesario que se dicte providencia para orientar la actividad de los demás jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los anteriores supuestos, desde luego, son meramente enunciativos, pues podrían existir otras razones de las que se derive la necesidad de unificar jurisprudencia. De todos modos, la carga de sustentar sucintamente la revisión se predica tanto de los supuestos enunciados como de otros que pudieran surgir y que justifiquen la necesidad de unificación por parte del Consejo de Estado. 2 Ib.

4. Ahora bien, el mecanismo de revisión no es la oportunidad para prolongar la discusión ya terminada por la sentencia, ni para mejorar los argumentos expuestos en cada instancia, ni para tratar de imponer un criterio jurídico diferente al fijado

por los jueces de instancia. Es decir: no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. La finalidad única del mecanismo, se repite, es la unificación de jurisprudencia para así lograr la aplicación uniforme del derecho a casos con identidad fáctica y jurídica. El mecanismo no se instituyó como una instancia adicional de las acciones popular y de grupo.

5. En el sub lite, la Sala advierte que el mecanismo de revisión que ejerció la apoderada judicial de la parte demandante se presentó de forma oportuna, toda vez que la sentencia del 27 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 5, fue notificada por correo electrónico el 04 de marzo de la misma anualidad y la solicitud de revisión fue presentada el 13 de marzo de 2019 (f. 449), esto es, dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia que puso fin al proceso de acción de grupo.

Pese a que la solicitud fue oportuna, la Sala considera que no es procedente seleccionar para revisión la sentencia de segunda instancia, habida cuenta que la inconformidad del grupo demandante no tiene que ver propiamente con la necesidad de unificar jurisprudencia, sino que pretende cuestionar la valoración probatoria del ad quem para demostrar que debió ordenarse la indemnización de los perjuicios causados por las autoridades demandadas. Sobre este punto, basta decir que el mecanismo de revisión no es una instancia

adicional del proceso de acción de grupo, al punto que no es procedente para reabrir la discusión sobre cuestiones fácticas y jurídicas que decidieron los jueces de instancia. Como no existe necesidad de dictar una sentencia para sentar o unificar jurisprudencia, evidentemente la revisión es improcedente. Por lo anterior, se excluirá de revisión la sentencia de segunda instancia dictada en la presente acción de grupo. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. No seleccionar para revisión la sentencia del 27 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión nro. 5, por las razones expuestas.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las constancias de rigor.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ