CE-15693-33-31-001-2009-00014-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio

Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C. quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 15693-33-31-001-2009-00014-01(AP)REV

Actor: ALCIDES RIAÑO SANCHEZ

Demandado: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA SUCURSAL SANTA ROSA DE VITERBO La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 10 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de

Boyacá. ANTECEDENTES La Demanda Alcides Riaño Sánchez Buitrago interpuso acción popular contra el Banco Agrario sucursal Santa Rosa de Viterbo (Boyacá), con el fin de que se protegieran los derechos colectivos previstos en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. “Art. 4º. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

(…) m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (…)” Señaló que el Banco Agrario, sucursal Santa Rosa de Viterbo, no tiene en sus instalaciones rampas, pasamanos ni señalización para las personas con discapacidad (minusválidos) y de la tercera edad (pensionados), pese a que los artículos 1° de la Ley 12 de 1987; 2° y 3° de la Ley 361 de 1997; 4° numeral m) de la Ley 472 de 1998, concedieron un plazo de cuatro años para realizar las obras de adecuación. Advirtió que existen barreras arquitectónicas que impiden a las personas en referencia acceder a los servicios financieros, lo que implica que deban recurrir a la ayuda de familiares o amigos quienes deben alzarlos junto con la silla de ruedas, haciendo más difícil la situación en que se encuentran y que la misma circunstancia tienen que padecer con respecto al uso del cajero electrónico. La inexistencia de rampas, pasamanos y señalización hace que se configure, por parte del banco, la vulneración y el agravio de los intereses y derechos colectivos de los ciudadanos. Trámite El 2 de febrero de 2009, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo admitió la demanda de acción popular1. El 1 de septiembre de 2009, se celebró audiencia especial de pacto de cumplimiento, a la que asistieron el agente de la Defensoría del Pueblo, el

Procurador 67 Delegado para Asuntos Administrativos, el actor popular y el representante legal para efectos judiciales región oriente del Banco Agrario, quienes no presentaron fórmula de pacto, razón por la que se declaró fallida la diligencia (folios 46 a 47). Fallo de Primera Instancia 1 Folios 9-10 del cuaderno de antecedentes Mediante sentencia de 23 de julio de 2010, el Juez Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo accedió a las pretensiones de la demanda2. Indicó que para la época de presentación de la acción popular, esto es el 27 de enero de 2009, el Banco Agrario vulneraba los derechos colectivos de las personas con movilidad reducida y adultos mayores que utilizaban los servicios financieros de la entidad. Que, por lo tanto, el banco deberá adelantar todas y cada una de las medidas de implementación de rampas con pasamanos y demás obras, en especial, las de acceso al cajero electrónico, tendientes al favorecimiento de la atención de dichas personas, pues no se trata solo de buscar la protección de los derechos colectivos económicos, sociales y culturales consagrados en los artículos 3°, 17 y 18 de la Convención Americana, sino también los previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en aras a brindar una mejor calidad de vida a los habitantes del municipio de Santa Rosa de ViterboBoyacá. Concluyó el a quo que, acorde con la normativa, era procedente el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, en la suma de diez salarios mínimos legales vigentes, a cargo del Banco Agrario sucursal Santa Rosa de Viterbo, que los

deberá pagar dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria de la providencia. Recurso de apelación El Banco Agrario sucursal Santa Rosa de Viterbo, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos: Solicitó revocar la sentencia de primera instancia argumentando que ésta carece de una adecuada valoración, respecto de los medios probatorios que garantizan el derecho de defensa y contradicción, al considerar que no se trata de una decisión justa sino arbitraria; no existe prueba donde se demuestre con claridad que se han violado los derechos de las personas con movilidad reducida. Agregó que quedó demostrado que el cajero automático tiene como operador a Servibanca, por lo que no se le puede atribuir al Banco responsabilidades que no 2 Folios 68 a 81del cuaderno principal le corresponden; que, sin embargo, los servicios que facilita el cajero también son prestados por funcionarios al interior de la entidad financiera y que, por políticas de la misma población que se pretende proteger, reciben atención preferencial, evitando cualquier tipo de discriminación por su condición. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 10 de agosto de 2011, confirmó parcialmente la sentencia apelada, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo y revocó el numeral quinto de la aludida sentencia, que reconoció el incentivo económico al actor popular3. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 6 de septiembre de 2011, el actor popular solicitó la revisión eventual de la sentencia del 10 de agosto de 20114.

Indicó que la solicitud se hacía procedente para unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pues ese tema ha suscitado contradicciones entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación. Que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha reconocido el incentivo económico, pese a la vigencia de la Ley 1245 de 2010, mientras que la Sección Tercera se ha abstenido de hacerlo. CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia proferida el 10 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, así: Competencia 3 Folio 100 a 115 del cuaderno principal 4 Folios 119 a 123 del cuaderno principal De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la

Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados

en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de

los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un

recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad,

por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión5, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la

notificación de la providencia que se pide revisar.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical6, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados. 5 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01. 6 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio7 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los

parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión8. Caso Concreto El actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 6 de septiembre de 2011, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 10 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. La Ley 1285 de 2009 señala que la solicitud de revisión eventual puede ser presentada por una de las partes o por el Ministerio Público y como en el presente caso la formuló el actor popular, se da por cumplido dicho requisito. 7 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 8 Auto de 14 de julio de 2009.

La Sala advierte que el requisito de la sustentación también se cumple, por cuanto el solicitante expuso las razones por las que, a su juicio, debe seleccionarse para revisión la sentencia del 10 de agosto de 2011. En principio, las posiciones contradictorias entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010 haría procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues en esa providencia se acogió la posición que establece que ya no es posible reconocer un incentivo económico a favor de los actores populares. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Sección Tercera de esta Corporación, en auto del 23 de marzo de 20119, seleccionó la sentencia del 11 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, con el mismo propósito de unificación que señala la parte solicitante.

En ese auto se dijo: “En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Se resalta).

Con la selección de la sentencia del 11 de noviembre de 2010 se cumple con el

propósito de unificar jurisprudencia sobre el incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, por lo tanto, sería innecesario escoger un nuevo fallo para los mismos efectos, como lo ha manifestado la Sala Plena en Providencia del 11 de septiembre de 201210 en los siguientes términos: “(…) En cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su 9 Sección Tercera. C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio. 11 de noviembre de 2010. Radicación número: 17001-33-31-0012009-01489-01 (AP) REV. Actor: Javier Elías Arias Idárraga. 10 Radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a la escogencia de un caso adicional con el mismo propósito y sobre idéntica problemática. Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas

por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos." Por lo anterior, se excluirá de revisión la sentencia del 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 10 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de la acción popular instaurada por ALCIDES RIAÑO SANCHEZ contra el BANCO AGRARIO sucursal SANTA

ROSA DE VITERBO - BOYACA.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ