CE - 157_250002336000201700626011SENTENCIA20220610183247_TCListadoTitulados133131846690432554-2022

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699)

Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de controversias contractuales con pretensiones acumuladas de reparación directa Radicación: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699)

Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano Demandados: Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales y otros Tema: Se revoca parcialmente la sentencia de primera instancia porque está demostrado el incumplimiento de la entidad contratante al no entregar a la demandante la remuneración a la que tenía derecho dentro de los procesos de cobro en los que, al momento de la liquidación definitiva del ISS, se contaba con título judicial constituido a favor del ISS. La sentencia de primera instancia será confirmada en lo demás porque (i) la deficiencia de los títulos ejecutivos entregados para cobro no comporta el incumplimiento de los contratos de prestación de servicios, (ii) en los contratos de prestación de servicios no se pactó el pago de labores de sustanciación adelantadas en los procesos de cobro, y (iii) la demandante asumió el riesgo derivado de la terminación anticipada del contrato de prestación de servicios No. 0230. Se

niegan las pretensiones de reparación directa porque los daños reclamados tienen causa en la ejecución del contrato. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con los numerales 5 y 6 del artículo 152 del CPACA. 1

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 4 de junio de 20211. En el auto del 8 de noviembre de 20212 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. La demandante3 y las entidades demandadas4 presentaron alegatos de conclusión dentro de la oportunidad legal. El Ministerio Público guardó silencio.

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 7 de abril de 2017 Cecilia Cuéllar Serrano (en adelante, la demandante o la Contratista) presentó demanda de controversias contractuales con acumulación de pretensiones de reparación directa contra la Sociedad Fiduciaria

de Desarrollo Agropecuario S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales (en adelante, PARISS), la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, el Ministerio) y la Nación – Presidencia de la República (en adelante, el DAPRE) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas5:

<<POR ACCIÓN CONTRACTUAL

1. Declarar que el INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES – LIQUIDADO, incumplió los contratos de prestación de servicios No. (s) 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007 suscritos entre el

INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES – LIQUIDADO Y CECILIA

CUELLAR SERRANO.

2. Declarar legalmente terminados los contratos de prestación de servicios No. (s) 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007 suscritos entre el INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES – LIQUIDADO Y CECILIA CUELLAR SERRANO, desde el 31 de marzo de 2015 en ocasión a la extinción de la entidad de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 553 de 2015.

3. Declarar que el PATRIMONIO AUTÓNOMO P.A.R.I.S.S. cuyo vocero es la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. FIDUAGRARIA S.A. debe indemnizar a la demandante por los perjuicios provocados por el incumplimiento

de los contratos de prestación de servicios No. (s) 341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007, liquidándolos en sede judicial.

4. Condenar en el marco de la liquidación judicial al PATRIMONIO AUTÓNOMO P.A.R.I.S.S. cuyo vocero es la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. FIDUAGRARIA S.A., a pagar a título de indemnización por perjuicios, los honorarios adeudados a LA DEMANDANTE, debiendo incluir las siguientes partidas: 1 Cuaderno principal, folio 607. 2 Cuaderno principal, folio 608. 3 SAMAI, índice 21. 4 SAMAI, índices 19, 20 y 22.

5 Cuaderno No. 1, folios 3 – 24. Subsanación de la demanda cuaderno No. 1, folios 30 – 38. 2

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano 4.1. A título de lucro cesante consolidado, una suma de DOSCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($232.800.000), como retribución a la gestión de sustanciación realizada en los procesos de cobro coactivo asignados a la demandante durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios No. (s) 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007 y que debieron ser devueltos a la entidad contratante por improcedencia legal del cobro o por orden unilateral del Instituto de Seguros

Sociales de conformidad con lo señalado en los hechos de la demanda. 4.2. A título de lucro cesante consolidado, una suma de SETENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($74.269.440) por concepto de honorarios liquidados sobre los depósitos judiciales que al cierre de la Liquidación del ISS, esto es al 31 de marzo de 2015, quedaron constituidos en el Banco Agrario y a disposición de los procesos de cobro coactivo asignados a la demandante, como resultado de órdenes de embargo emitidas en las diferentes actuaciones procesales, de conformidad con lo señalado en los hechos de la demanda. 4.3. A título de lucro cesante consolidado, DOS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($2.947.200.000) como retribución a la gestión de sustanciación realizada en los procesos de cobro coactivo asignados a la sociedad demandante durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios No. (s) 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007; procesos que se encontraban activos al momento del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y que fueron entregados por decisión unilateral del Gobierno Nacional, para su continuación al Fondo Pasivo Nacional de Ferrocarriles de Colombia (sic), de conformidad con lo señalado en los hechos de la demanda.

5. Declarar que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL es solidariamente responsable en el pago de las sumas anteriormente señaladas,

entidad que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 541 del 6 de abril de 2016 mediante el cual se asignan unas competencias administrativas modificado por el Decreto 1051 del 27 de junio de 2016, es responsable solidario en asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

LIQUIDADO.

6. Que todas las sumas reconocidas en la sentencia, sean indexadas a favor de LA DEMANDANTE aplicando las fórmulas de corrección monetaria, desarrolladas por el Consejo de Estado y que evitan la pérdida del valor adquisitivo del valor de la condena desde la presentación de la demanda hasta la sentencia.

7. Condenar a las demandadas al pago de intereses de mora a la tasa equivalente al 6% anual, liquidado sobre el valor de las pretensiones económicas de la presente demanda, a partir de la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia condenatoria y hasta el momento en que se pague la totalidad de los dineros.

POR REPARACIÓN DIRECTA

1. Declarar que la NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA; NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, son administrativamente responsables de la finalización anticipada de los contratos de prestación de servicios No. (s) 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007, como consecuencia del ejercicio de su función legislativa al disponer la Liquidación de la entidad ISS mediante Decretos 2013 de 2012, 2115 de 2013, 652 de 2014, 2714 de 2014 y 553 de 2015, impidiendo de esta forma que la contratista pudiera

continuar con la ejecución natural del contrato. 3

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699)

Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano

2. Declarar que la NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA; NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, deben reparar a título de lucro cesante a LA SOCIEDAD DEMANDANTE por los dineros que esta dejó de percibir como consecuencia de su decisión legislativa de liquidar el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, generando como efecto la finalización anticipada de los contratos de prestación de servicios No. (s) 341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2013, impidiendo de esta forma que el contratista pudiera continuar con la ejecución natural de los mismos.

3. Que, como consecuencia de la anterior declaración se CONDENE NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA; NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a pagar a la demandante, a título de reparación directa, las siguientes sumas de dinero: 3.1. A título de lucro cesante futuro, una suma de dinero equivalente a DOS MIL

CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO ($2.444.555.374) (sic), como valor proyectado del ingreso de honorarios por recaudo que dejó de percibir la sociedad demandante como consecuencia de la finalización anticipada de los contratos de prestación de servicios No. (s) 341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007.

4. Que todas las sumas reconocidas en la sentencia, sean indexadas a favor de la DEMANDANTE aplicando las fórmulas de corrección monetaria, desarrolladas por el Consejo de Estado y que evitan la pérdida del valor adquisitivo del valor de la condena desde la presentación de la demanda y hasta la sentencia.

5. Condenar a las demandadas al pago de intereses de mora a la tasa equivalente al 6% anual, liquidado sobre el valor de las pretensiones económicas de la presente demanda, a partir de la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia condenatoria y hasta el momento en que se pague la totalidad de los dineros.>> 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El Instituto de Seguro Social (en adelante, el ISS o la Contratante) -hoy liquidadoy la demandante suscribieron los contratos de prestación de servicios Nos. 0341 del 5 de septiembre de 2003 y 0230 del 3 de mayo de 2007, los cuales tenían por objeto realizar el cobro de los aportes y cotizaciones al sistema general de la seguridad social por concepto de salud, pensiones y riesgos profesionales y demás obligaciones a favor de la Contratante. 2.2.- El plazo de los contratos se pactó hasta la recuperación total de la cartera asignada. La remuneración de la Contratista dependía del recaudo efectivo y sería fijada, liquidada e impuesta por el funcionario ejecutor dentro de las costas procesales que resultaran dentro del proceso de jurisdicción coactiva y sería pagada en su integridad por el deudor. 2.3.- Durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios el ISS

asignó a la Contratista una cartera cuyo cobro, en un alto porcentaje, resultó inviable por (i) la deficiencia de las liquidaciones certificadas de deuda que eran los títulos ejecutivos base de la ejecución, (ii) la indebida notificación de las liquidaciones certificadas de deuda al empleador en la etapa persuasiva, (iii) la 4

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano inexistencia de la obligación y (iv) la orden de la Contratante de devolver procesos correspondientes a cartera por créditos de vivienda sin justificación alguna. 2.3.1.- De los procesos de cobro coactivo asignados, 582 fueron devueltos a la entidad Contratante. Respecto de estos no se le reconoció a la demandante el tiempo invertido en el estudio de los procesos y en la sustanciación de los actos administrativos que ameritó cada uno de los trámites. 2.4.- Mediante Decreto 2013 de 2012 el Gobierno nacional dispuso la supresión del ISS y ordenó iniciar su proceso de liquidación. En lo relacionado con los procesos de cobro activo se estableció que el ISS conservaría su capacidad para seguir adelantándolos, pero no se dispuso la metodología, control y supervisión para ello. 2.5.- La decisión del Gobierno nacional interrumpió la ejecución normal de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante por las siguientes causas: (i) la falta de acceso a los expedientes de cobro coactivo; (ii) la ausencia de funcionarios ejecutores; (iii) la falta de continuidad en procesos de aplicación de títulos judiciales para recaudo; (iv) los cierres continuos de la

Oficina de Tesorería y Recaudo; (v) la falta de funcionamiento de los aplicativos del ISS necesarios para obtener información indispensable para continuar con los procesos de cobro coactivo; (vi) los traslados de oficina y de inventario, y (vii) el cambio de políticas del ISS. 2.6.- Por medio del Decreto 553 del 2015 el Gobierno nacional dispuso la liquidación definitiva del ISS y ordenó el traslado de todos los procesos de cobro activos al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, quien en lo sucesivo asumiría la competencia para tramitarlos. Sin embargo, nada estableció en relación con los contratos de prestación de servicios Nos. 0341 y 0230, ni con el pago de la remuneración de la labor desarrollada dentro de los 921 procesos de cobro coactivo que la demandante tenía a su cargo al momento de la liquidación definitiva del ISS. 2.7.- El 31 de marzo de 2015 la Fiduciaria La Previsora S.A., actuando como liquidadora del ISS, y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. suscribieron el contrato de fiducia mercantil de administración y pagos No. 0152015, el cual tenía por objeto la constitución del PARISS. 2.8.- Uno de los objetivos del PARISS era la liquidación de los contratos de prestación de servicios Nos. 0341 y 0230, pero ello nunca se materializó a pesar de las reuniones que se celebraron con ese propósito. El PARISS ha reconocido su deber de pagar los honorarios sobre los títulos judiciales constituidos al cierre del proceso liquidatorio del ISS, pero ha exigido para ello un injustificable soporte

documental. 5

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano 2.9.- El ISS incumplió los contratos de prestación de servicios porque: (i) asignó una cartera cuyo cobro, en un alto porcentaje, resultó inviable, y (ii) no pagó a la demandante la remuneración a la que tenía derecho por los procesos de cobro coactivo que al cierre del proceso de liquidación tenían depósitos judiciales a favor del ISS. 2.10.- También incumplió las obligaciones que le imponían mantener el equilibrio de la ecuación económica de los contratos de prestación de servicios, porque con la supresión y liquidación definitiva del ISS retiró la cartera asignada a la Contratista y la entregó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Esto impidió que la demandante siguiera adelantando los procesos de cobro coactivo que se encontraban activos al cierre del proceso de liquidación del ISS y percibiera la remuneración a la que tenía derecho. 2.11.- El Gobierno nacional, representado en este caso por el Ministerio y por el DAPRE, terminó de manera anticipada los contratos de prestación de servicios a través del Decreto 553 de 2015. Si bien esa decisión fue legal, le causó un daño que <<(…) rompió con el principio de igualdad frente a las cargas públicas que no debía soportar LA DEMANDANTE ya que trabajó durante años para el ISS como contratista, sustanció eficientemente los procesos de cobro coactivo y teniendo una certeza de recuperar su inversión y trabajo profesional, le fue entregada a otro (FONDO PASIVO DE FERROCARRILES) los procesos de

cobro coactivo adelantados sin retribuir la gestión profesional realizada por largos años por la contratista (…)>>. B.- Posición de la parte demandada 3.- El PARISS se opuso a las pretensiones de la demanda6 y expuso los siguientes argumentos: 3.1.- El objeto de los contratos de prestación de servicios celebrados con la demandante era el recaudo de la cartera que le fuera asignada, por lo cual a la Contratista le correspondía superar los inconvenientes relacionados con los títulos ejecutivos entregados para el cobro coactivo. 3.2.- El contrato establecía que la remuneración de la Contratista provenía de los valores que fueran recuperados en los procesos de cobro. Así, el que los mismos no hubiesen alcanzado la suma de dinero que esperaba obtener dependía exclusivamente de sus gestiones de recuperación de la cartera asignada. Por lo anterior, <<(…) no p[odía] atribuírsele a la extinta Entidad ni al PAR – ISS, la ineficacia de la gestión realizada en el recaudo de la cartera asignada>>. 3.3.- Lo pretendido por la demandante era el reconocimiento de la labor de sustanciación desarrollada en los procesos de cobro coactivo que fueron 6 Cuaderno No. 1, folios 118 – 145. 6

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano devueltos a la Contratante porque el recaudo de la obligación resultó inviable. Sin embargo, desconoció que en los contratos de prestación de servicios se estipuló que el pago de su remuneración estaría cargo de los deudores de los procesos

de cobro coactivo, y que el mismo dependía del recaudo efectivo de la cartera, esto es, de un resultado que no se materializó. 3.4.- La supresión y liquidación del ISS fue adoptada de conformidad con las facultades conferidas al presidente de la República en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 489 de 1998. Contrario a lo manifestado por la demandante, en el Decreto 2013 de 2012 en el que se dispuso la supresión y se ordenó la liquidación del ISS se adoptaron las medidas necesarias para asegurar la ejecución de los contratos de prestación de servicios Nos. 0341 y 0230 hasta la liquidación definitiva de la entidad. 3.5.- En los contratos de prestación de servicios la demandante asumió el riesgo derivado de la eventual supresión y liquidación del ISS, razón por la cual no le era dable solicitar la indemnización de perjuicios por la terminación anticipada de los mismos. 3.6.- Las normas que regulan el procedimiento de liquidación de entidades públicas prohibían el reconocimiento de créditos que no se hubieran reclamado en el proceso concursal. 3.7.- En el evento en que se demostrara que el ISS adeudaba a la Contratista alguna suma de dinero por concepto de recaudo efectivo de la cartera asignada, el Fondo de Pasivo Social Ferrocarrilles Nacionales de Colombia era quien debía responder, por ser la entidad a la que fueron asignados los procesos de cobro coactivo que estaban a cargo de la demandante. 3.8.- De acuerdo con el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000 Fiduagraria, como vocera del PARISS, no podía destinar los recursos fideicomitidos para el

pago de obligaciones que no estuvieran establecidas en el contrato fiduciario y que no correspondieran a las que fueron notificadas en su oportunidad legal. El liquidador del ISS no impartió instrucciones para el pago de la eventual condena que se profiriera en este proceso, por lo que <<(…) mal podría (…) atender el pago de sumas que ni siquiera fueron contempladas por el liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales en liquidación>>. 4.- El Ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda7 y expuso los siguientes argumentos: 4.1.- No estaba legitimado en la causa por pasiva porque no participó directa ni indirectamente en los hechos que dieron origen al daño alegado por la 7 Cuaderno No. 1, folios 78 – 89. 7

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano demandante, ni en la relación jurídica sustancial que originó las pretensiones de la demanda. El Ministerio tampoco era sucesor procesal de la Contratante. 4.2.- Si bien tenía a su cargo el control de tutela sobre el ISS, lo cierto es que el mismo estaba destinado, única y exclusivamente, a asegurar y constatar que las funciones de aquella se cumplieran en armonía con las políticas gubernamentales, sin tener facultad para extender su autoridad respecto a su autonomía administrativa y presupuestal. 4.3.- Lo pretendido por la demandante debió haber sido reclamado dentro del proceso liquidatorio del ISS. 4.4.- No existe disposición normativa alguna que consagre la solidaridad entre el ISS y el Ministerio, por lo que no era dable presumir esa solidaridad.

4.5.- Las pretensiones económicas de la demandante eran exorbitantes y se basaban en meras expectativas. 4.6. De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 541 de 2016, el Ministerio estaba obligado a pagar las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales del ISS. Pero el pago sólo se podía hacer con cargo a los activos transferidos al PARISS y no con los recursos del Ministerio. 5.- El DAPRE se opuso a las pretensiones de la demanda8 y expuso los siguientes argumentos: 5.1.- No estaba legitimado en la causa por pasiva porque no participó en la expedición de los actos administrativos que dispusieron la supresión y liquidación del ISS. El DAPRE no tenía facultades para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional, de manera que no pudo haber causado el daño alegado por la Contratista. 5.2.- Los actos administrativos que suprimieron y liquidaron el ISS fueron proferidos por el presidente de la República con arreglo a la normatividad vigente, con garantía de la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas y en razón de las necesidades del servicio. 5.3.- Aunque el DAPRE cumplía funciones de apoyo y asistencia administrativa al presidente de la República, estas difieren de las funciones que aquel cumple como jefe de Estado y en modo alguno comprenden la ejecución directa de todas y cada una de las facultades constitucionales asignadas al mismo. <<(…) Es decir, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Presidente de la República representan dos instituciones diferentes, que ejercen funciones distintas y en ningún sentido, una responde por el ejercicio de las

8 Cuaderno No. 1, folios 110 – 114. 8

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano funciones de la otra, yerro que fácilmente se dilucida con una simple revisión del marco legal y constitucional que delimita las funciones de uno y otro>>.

C.- Sentencia recurrida 6.- En sentencia del 22 de octubre de 20209 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes razones: 6.1.- En relación con la pretensión de incumplimiento contractual, aclaró que el objeto de los contratos de prestación de servicios era adelantar los procesos de cobro coactivo para recuperar la cartera asignada a la Contratista y que para ello el ISS, contrario a lo afirmado en la demanda, únicamente debía entregar la información que tenía a su disposición. a.- A partir de la información entregada, la Contratista estaba obligada a adelantar la instrumentación jurídica que comprendía las siguientes actividades: (i) el levantamiento de toda la información relacionada con los pagos efectuados por el deudor por concepto de aportes al sistema de seguridad social, bonos pensionales, cuotas pensionales y títulos pensionales; (ii) verificar todas las autoliquidaciones correspondientes por deudor; (iii) discriminar el monto de aportes por trabajador y por patrono; (iv) identificar del estado de la deuda; (v) determinar fórmulas de pago; y (vi) investigar los bienes o patrimonio del deudor. Y en el evento en que no fuera posible la recuperación de la cartera asignada, la

Contratista debía exponer las razones que lo impedían y las gestiones realizadas para que el ISS tomara las decisiones pertinentes. b.- De conformidad con lo anterior, el tribunal concluyó que las dificultades alegadas por la demandante no comportaban el incumplimiento de los contratos de prestación de servicios sino <<(…)situaciones del curso normal de los negocios que no pueden ser imputables a la contratante, riesgos a los cuales la contratista debía atenerse al suscribir los contratos bajo la autonomía de la voluntad (…)>>. 6.2.- En lo relativo a la supresión y liquidación definitiva del ISS y al traslado de los procesos de cobro coactivo al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, advirtió que en el contrato de prestación de servicios No. 0230 la demandante asumió el riesgo y las consecuencias de su terminación anticipada porque las políticas del Gobierno nacional podían influir en el futuro de la entidad. Por lo anterior, el ISS quedó eximido de responder ante la Contratista por las reclamaciones derivadas de dicho evento. 6.2.1.- Frente al contrato de prestación de servicios No. 0341, señaló que, aunque las partes no asumieron el riesgo asociado a la terminación anticipada de dicho 9 Cuaderno principal, folios 588 – 603. 9

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano contrato, lo cierto era que la supresión y liquidación definitiva del ISS constituía un evento exógeno a las partes del negocio jurídico que no podía ser imputable

a las mismas. 6.3.- En cuanto a la pretensión de declarar terminados los contratos de prestación de servicios, aclaró que los mismos terminaron por la expedición del Decreto 2013 de 2012 y que por ello no estaba llamada a prosperar. 6.4.- En relación con la pretensión de liquidar judicialmente los contratos, estableció que no se observaban obligaciones pendientes por cumplir ni saldos pendientes por pagar, motivo por el cual despachó desfavorablemente esta pretensión. 6.5.- En lo que respecta a las pretensiones de reparación directa, el tribunal consideró que el daño alegado por la demandante no podía calificarse como anormal. Si bien la supresión y liquidación definitiva del ISS comportó la terminación anticipada de los contratos de prestación de servicios, esa decisión devino de una actuación legítima del Gobierno nacional que no podría conllevar la vulneración al principio de igualdad ante las cargas públicas. 6.5.1.- La supresión y liquidación definitiva del ISS tampoco causó un daño antijurídico a la demandante <<(…) puesto que, además de no haber acreditado que sea cierto y anormal, se trataba de un perjuicio que la demandante tenía el deber de soportar por cuanto son riesgos que todo contratista con el Estado debe asumir, y en el caso particular, la accionante expresamente lo aceptó en la cláusula quinta del Contrato No. 230 de 2007 examinada en párrafos precedentes>>. D.- Recurso de apelación de la demandante 7.- La demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda10. En el escrito de apelación

plantea los siguientes argumentos: 7.1.- Lo pretendido era el reconocimiento de la gestión adelantada en las etapas de sustanciación previas al inicio del proceso de cobro coactivo. Al recibir la documentación de parte del ISS, la Contratista debía realizar un estudio minucioso de estos documentos con el fin de determinar que cumplieran con los requisitos mínimos de un título ejecutivo. Esta labor fue adelantada por la Contratista sin que en muchos casos pudiera iniciar los procesos de cobro coactivo por la deficiencia de los títulos ejecutivos entregados y sin que la labor fuera remunerada. 10 Cuaderno principal, folios 565 – 574. 10

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699) Demandante: Cecilia Cuéllar Serrano a.- El error de la Contratante en la conformación del título ejecutivo no podía ser atribuido a la demandante, ni los riesgos de los contratos de prestación de servicios podían trasladarse para que ella asumiera las consecuencias derivadas de la negligencia del ISS. b.- En el momento de la celebración de los contratos de prestación de servicios no era previsible que el cobro de la cartera asignada resultaría inviable en un alto porcentaje por la deficiencia de los títulos ejecutivos entregados por la Contratante. c.- La demandante presumió, bajo el precepto de la buena fe contractual, que las liquidaciones certificadas de deuda (títulos ejecutivos) constituían actos administrativos emitidos en legal y debida forma sin que pudiera anticipar todas las deficiencias inaceptables que advirtió durante la ejecución de los contratos. d.- La Contratista no podía subsanar las irregularidades de los títulos ejecutivos

entregados para iniciar los procesos de cobro coactivo. 7.2.- De otra parte, el ISS no permitió que la Contratista ejecutara los contratos de prestación de servicios hasta la recuperación total de la cartera asignada, como se había estipulado inicialmente. En este caso se dispuso la supresión y liquidación del ISS y se ordenó el traslado de los procesos activos al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarrilles Nacionales de Colombia, sin que para ese momento la demandante hubiera logrado el recaudo total de las obligaciones asignadas y el pago de la remuneración a la que tenía derecho por los títulos judiciales constituidos a favor del ISS. a.- En cumplimiento de la obligación de mantener el equilibrio financiero de los contratos, el ISS debió haber tomado las medidas para preservar las condiciones iniciales y garantizar la remuneración a la que tenía derecho la Contratista. No obstante, la Contratante desatendió esta obligación y, muy po